周興志，高雯宇

(西安航空學(xué)院a.人事處；b.統(tǒng)戰(zhàn)部，西安710077)

隨著全球化趨勢的加強(qiáng)和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國社會治理體系和治理能力建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，社會矛盾愈加凸顯，呈多發(fā)和并發(fā)狀態(tài)，生態(tài)問題、階層問題、價值沖突、利益矛盾等經(jīng)常交織在一起，加大了社會治理難度，導(dǎo)致社會治理機(jī)制不斷失衡。為此，亟需推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，倡導(dǎo)共建共治共享的社會治理理念，發(fā)揮各類群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會商會自律功能，以期實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)的良性互動，建設(shè)更高水平的平安中國。

雖然我國在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究以及公共危機(jī)管理研究方面的成果頗多，但理論界鮮見有人研究統(tǒng)一戰(zhàn)線在社會危機(jī)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢和利用價值，在實踐中也并未形成將統(tǒng)一戰(zhàn)線思想作為處理公共危機(jī)事件的有效途徑。本文試圖從理論研究與實踐相結(jié)合的角度，以突發(fā)公共危機(jī)事件為對象，以統(tǒng)一戰(zhàn)線為方法思路，探討統(tǒng)一戰(zhàn)線在參與社會治理尤其是公共危機(jī)管理中的積極作用和發(fā)展前景。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線思想與公共危機(jī)管理的內(nèi)在聯(lián)系

統(tǒng)一戰(zhàn)線就廣義而言，是指不同階層的社會政治力量(包括階級、政黨、集團(tuán)乃至一個部落、民族、國家等)在特定的歷史發(fā)展條件下，為了能夠?qū)崿F(xiàn)他們的共同目標(biāo)，在某些共同利益基礎(chǔ)上組成的政治聯(lián)盟[1]。簡單地說，統(tǒng)一戰(zhàn)線的含義就是將不同階層的社會政治力量，通過共同的利益訴求組織在一起，形成最廣泛的聯(lián)盟體[2]。而公共危機(jī)管理是指政府及其它具有公共服務(wù)性質(zhì)的組織，針對社會發(fā)生的突發(fā)事件，在科學(xué)的管理方法指導(dǎo)下，通過危機(jī)監(jiān)測、預(yù)警，應(yīng)急處理、評估，事故善后、恢復(fù)等措施，防止或者減輕人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失的管理活動。從兩者定義以及特征分析，它們之間存在著非常緊密的關(guān)系。

(一)統(tǒng)一戰(zhàn)線與公共危機(jī)管理的背景關(guān)系具有一致性

隨著社會發(fā)展的不斷深入，社會運(yùn)行模式也在發(fā)生著變革，不同思想觀念的碰撞，不同利益訴求的博弈，甚至不同階層的撕裂和對抗，導(dǎo)致把變革期變成了問題和矛盾的突發(fā)期、頻發(fā)期。如果不加以干預(yù)治理，就會導(dǎo)致階層問題、民族問題、宗教問題等更加突出，進(jìn)而演變成突發(fā)公共危機(jī)，影響整個社會穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。由于公共危機(jī)事件發(fā)生的復(fù)雜性，要求在應(yīng)對公共危機(jī)事件時需要協(xié)調(diào)社會中最廣泛的資源，而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作就擁有這方面的功能，通過最廣泛的政治聯(lián)盟，能將社會多方力量團(tuán)結(jié)在一起，發(fā)揮社會治理合力[3]。

(二)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作與公共危機(jī)管理的內(nèi)在互補(bǔ)性

及時處理好突發(fā)公共危機(jī)事件，對我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展以及實現(xiàn)社會的長治久安無疑能起到促進(jìn)作用，而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作憑借自身聯(lián)系廣泛、智力密集、平臺多元、方式靈活等優(yōu)勢，可以在公共危機(jī)處理中發(fā)揮重要作用。在具體的實踐操作中，應(yīng)對公共危機(jī)事件發(fā)生的時間、空間不確定性以及后果影響的廣泛性，需要社會多方治理組織進(jìn)行充分溝通與協(xié)調(diào)。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作本身就肩負(fù)和履行著協(xié)調(diào)關(guān)系、增進(jìn)共識、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、提供方案、化解矛盾等社會治理工作的職責(zé)，已經(jīng)無形中融入了公共危機(jī)管理尤其是危機(jī)前饋控制管理之中，不僅可以完成危機(jī)事中、事后處理，更重要的是依據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的自身優(yōu)勢即智力密集，可以在一定層面上對危機(jī)事件發(fā)生的事前防控提供預(yù)案支持，實現(xiàn)危機(jī)預(yù)警與預(yù)報。

(三)統(tǒng)一戰(zhàn)線在公共危機(jī)前饋控制管理中的特殊作用

“統(tǒng)一戰(zhàn)線是馬列主義戰(zhàn)略策略原則的具體運(yùn)用，它的本質(zhì)就是團(tuán)結(jié)大多數(shù)，孤立敵人”[4]。后續(xù)研究者也提出，統(tǒng)一戰(zhàn)線就是社會力量的廣泛團(tuán)結(jié)、廣泛聯(lián)合，以及利用矛盾、爭取多數(shù)、孤立少數(shù)等等。而針對公共危機(jī)管理，我國學(xué)者提出其管理目標(biāo)具有一定的雙重性：一是實際目標(biāo)，就是要發(fā)揮和依靠各種社會資源力量共同處理危機(jī)以及潛在的危機(jī)，實現(xiàn)對危機(jī)的事前預(yù)控、事中管控、事后恢復(fù)。二是價值目標(biāo)，就是不斷統(tǒng)一共識，緩解社會主要矛盾，進(jìn)而實現(xiàn)社會穩(wěn)定。反觀統(tǒng)一戰(zhàn)線思想的本質(zhì)，就是要聯(lián)合一切可以團(tuán)結(jié)的社會力量，最廣泛最充分地調(diào)動一切有利因素，消除社會危機(jī)隱患，為實現(xiàn)中國最廣大人民群眾的利益和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展而努力[5]，因此統(tǒng)一戰(zhàn)線與公共危機(jī)管理在現(xiàn)實目的上是一致的。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線作用于公共危機(jī)前饋控制管理的可行性

隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深化，社會體系正在向一種灰色復(fù)雜系統(tǒng)方向發(fā)展，某些社會現(xiàn)象的產(chǎn)生不再由單一因素引起，而是由相互交織的多方因素引起。從公共危機(jī)管理角度分析，這樣不僅增加了應(yīng)對危機(jī)的資源成本，并且對治理危機(jī)的專業(yè)性和系統(tǒng)性提出了更高要求。政府以及其它公共組織作為公共服務(wù)以及產(chǎn)品的直接提供者，決定著在此過程中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，并且在應(yīng)對社會突發(fā)危機(jī)時擁有不可替代的優(yōu)勢，比如豐富的財力資源、強(qiáng)制的行動方式和嚴(yán)格的管理制度。但是政府組織也有其自身的缺陷與不足，在應(yīng)對危機(jī)時，政府缺乏處理特定危機(jī)的特殊專業(yè)技能人才，并且因為政府決策管理的嚴(yán)格程序性，必然會影響公共危機(jī)處理的時效性。因此，在公共危機(jī)管理領(lǐng)域僅依靠政府組織解決突發(fā)危機(jī)事件的不現(xiàn)實的，而是須整合一切可以整合的資源，發(fā)揮動員各階層的力量共同應(yīng)對，統(tǒng)一戰(zhàn)線正好有此方面的價值功能。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中的統(tǒng)戰(zhàn)組織作為一種存在的特殊社會群體，是聯(lián)系政府和公民之間的紐帶，在聚集政府和社會資源時發(fā)揮著重要作用，能極大地改善公共危機(jī)管理的效果[6]。因為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的公共性、專業(yè)化、靈活性和多元性，為參與社會公共危機(jī)管理提供了其可行性。第一，公共性。它是統(tǒng)一戰(zhàn)線能參與社會危機(jī)管理的基礎(chǔ)特征。公共性即是責(zé)任性，使得統(tǒng)戰(zhàn)組織、個體或者對象更愿意參與到社會治理當(dāng)中，并且主動發(fā)揮其自身的價值與力量。第二，專業(yè)化。統(tǒng)戰(zhàn)成員的大多具有較高的學(xué)識和處理問題的專業(yè)能力，在危機(jī)解決方案制定中可以提供更多的選擇和智力支持。此外，統(tǒng)戰(zhàn)組織的專業(yè)性在一定程度上也能幫助社會提高危機(jī)發(fā)生前兆的預(yù)見性和危機(jī)感知的敏感性，促進(jìn)社會逐步完善加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警能力。第三，靈活性。由于危機(jī)事件發(fā)生的不確定，往往會導(dǎo)致“多米諾效應(yīng)”，面對的不再是單一危機(jī)問題，而是多發(fā)并發(fā)危機(jī)問題。統(tǒng)戰(zhàn)組織由于沒有龐大的行政體系和組織架構(gòu)的約束，基于社會公共利益，可以迅速反應(yīng)、多面出擊，并且可以根據(jù)實際需求，適時調(diào)整行動目標(biāo)和工作內(nèi)容，為切實解決公共危機(jī)發(fā)生的不確定性指明了方向。第四，多元性。統(tǒng)戰(zhàn)組織區(qū)別于政府組織的最大特征就是運(yùn)行主體的多元性，鼓勵吸收社會力量即志愿者組織參與其中，通過低成本的運(yùn)行方式向社會提供服務(wù)。也正是因為沒有行政體制的束縛，多出于自愿行為，往往統(tǒng)戰(zhàn)組織在參與社會治理時更具有責(zé)任、擔(dān)當(dāng)、集體意識，從側(cè)面促進(jìn)了社會服務(wù)質(zhì)量提高，進(jìn)而可整體提高公共危機(jī)處理行動效率。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線作用于公共危機(jī)前饋控制管理的路徑研究

(一)提高統(tǒng)一戰(zhàn)線在社會治理中的價值認(rèn)識

關(guān)于社會治理的頂層設(shè)計，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，決定指出必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體等等[7]。這不僅是我國社會改革發(fā)展的一次創(chuàng)新，更是“平安中國”建設(shè)的重要體現(xiàn)。要真正把國家理論政策轉(zhuǎn)化為國家行動，需要經(jīng)歷一定的認(rèn)知?dú)v程，通過量變到質(zhì)變，最后把政策轉(zhuǎn)化為行動。因此，針對當(dāng)前社會治理新形勢，亟須提高社會各界的認(rèn)知，認(rèn)識到社會的穩(wěn)定發(fā)展離不開社會多元主體的協(xié)同治理，認(rèn)識到僅僅依靠政府組織完成社會治理已經(jīng)成為過去式，認(rèn)識到公共危機(jī)事件發(fā)生時需及時調(diào)動各方資源進(jìn)行處理，認(rèn)識到在當(dāng)今國內(nèi)外局勢日益復(fù)雜下，面對突發(fā)的危機(jī)事態(tài)，留給社會的反應(yīng)時間并不是很寬松，亟需改變思路，深化認(rèn)識，按照信息共享、共同協(xié)商、共同治理的原則，形成社會治理合力，增強(qiáng)社會危機(jī)防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。

伴隨著全社會對統(tǒng)戰(zhàn)工作認(rèn)識的不斷提高，確實可以促進(jìn)各級黨委政府自覺重視和謀劃調(diào)動統(tǒng)戰(zhàn)資源投入到社會治理當(dāng)中，但要進(jìn)一步營造統(tǒng)戰(zhàn)組織主動出謀劃策、廣泛參與社會治理的氛圍，達(dá)到危機(jī)前饋控制管理的作用，還需要黨委政府組織強(qiáng)化意識、規(guī)劃引導(dǎo)、統(tǒng)籌推進(jìn)，并使管理者認(rèn)識到借鑒統(tǒng)戰(zhàn)理念培育具有中國特色的社會治理理念的深遠(yuǎn)意義，認(rèn)識到挖掘和調(diào)動統(tǒng)戰(zhàn)資源參與社會治理的特殊優(yōu)勢，認(rèn)識到依托統(tǒng)一戰(zhàn)線團(tuán)結(jié)社會組織、助力社會治理的重要意義[8]。

(二)整合統(tǒng)一戰(zhàn)線在公共危機(jī)管理中的功能價值

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作作為當(dāng)今社會治理的一種有效途徑，應(yīng)從正面主動介入，做好平時各團(tuán)體組織間的統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)和凝聚，依靠統(tǒng)一戰(zhàn)線的聯(lián)合作用壓縮社會負(fù)面因素的生長空間，善于利用社會積極因素引導(dǎo)輿論走向，營造社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧的軟環(huán)境，為公共危機(jī)管理工作創(chuàng)造更好條件。就其統(tǒng)一戰(zhàn)線的價值功能而言，在公共危機(jī)前饋控制管理中可發(fā)揮以下作用：(1)輔助決策作用。統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員涵蓋了社會各個階層、行業(yè)的優(yōu)秀人才，通過調(diào)動統(tǒng)一戰(zhàn)線成員廣泛參與社會治理以及獻(xiàn)言建策的主動性，尤其在涉及到影響范圍較廣的公共危機(jī)時，更要以統(tǒng)一戰(zhàn)線為主，按照統(tǒng)戰(zhàn)工作的思路內(nèi)涵以及參與治理方式多樣的特性，制定相應(yīng)的處理方案和具體措施；(2)資源互補(bǔ)作用。統(tǒng)戰(zhàn)工作中一項重要工作就是對符合統(tǒng)戰(zhàn)要求人員的隊伍建設(shè)，而這個過程，其實就是不斷發(fā)掘資源、整合資源、運(yùn)用資源的過程，而公共危機(jī)管理的緊迫性特征要求相關(guān)決策者在短暫的時間內(nèi)就要做出科學(xué)合理的決策。因此統(tǒng)一戰(zhàn)線的智力資源、信息資源等可以為這一訴求的實現(xiàn)提供支援；(3)智力支持作用。統(tǒng)戰(zhàn)智庫成員是為社會發(fā)展提供智力支持的重要組織，因此在社會治理方面尤其是在應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件時，可依托其統(tǒng)戰(zhàn)工作的自身優(yōu)勢，廣泛搜集、梳理、整合有用信息，并向相關(guān)危機(jī)決策部門提出專業(yè)的方案建議，進(jìn)而彌補(bǔ)政府決策的智力支持不足問題。

(三)完善統(tǒng)一戰(zhàn)線在社會治理中的監(jiān)督作用

要實現(xiàn)社會發(fā)展的良性化和可持續(xù)化，可依托統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督?jīng)Q策者的決策是否科學(xué)、合法、合理；其次根據(jù)我國治理現(xiàn)代化以及應(yīng)急體系建設(shè)要求，亟需變以前的“事中管理”“事后管理”為現(xiàn)在的“事前管理”“應(yīng)急管理”，除了常規(guī)社會治理手段之外，應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)防控機(jī)制建設(shè)，而統(tǒng)戰(zhàn)組織可為危機(jī)防控機(jī)制建設(shè)提供智力支持。具體可從以下方面著手：(1)完善信息公開機(jī)制，運(yùn)用法律手段要求相關(guān)行政組織定期進(jìn)行信息公開，統(tǒng)戰(zhàn)成員根據(jù)公開信息內(nèi)容進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)社會不穩(wěn)定因素，提出相應(yīng)的矯正建議[9]。(2)建立信息反饋渠道，針對社會的運(yùn)行，社會各界包括統(tǒng)戰(zhàn)成員可以通過規(guī)范的渠道向行管組織部門反饋信息，促進(jìn)社會管理與監(jiān)督的暢通性。(3)建立危機(jī)防控機(jī)制。突發(fā)公共危機(jī)事件直接危害社會安全，如果處理不及時，可能引發(fā)整個社會的動蕩，因此對于公共危機(jī)的處理必須及時恰當(dāng)，當(dāng)然如果能在危機(jī)發(fā)生前能預(yù)知危機(jī)、處理危機(jī)，不僅能達(dá)到事半功倍的效果，還可以降低社會運(yùn)行成本。統(tǒng)戰(zhàn)的智庫平臺可以為危機(jī)前饋控制提供相應(yīng)的支持。

(四)探索將統(tǒng)一戰(zhàn)線思想融入高等教育知識體系中

在課程思政背景下，探索將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作促進(jìn)危機(jī)治理、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用融入到高校教育知識體系當(dāng)中，并圍繞高校培養(yǎng)什么人，怎樣培養(yǎng)人的問題，不斷探索高等教育教材知識內(nèi)容改革。例如，針對公共管理學(xué)科專業(yè)本科生培養(yǎng)，在教學(xué)大綱編寫以及教材編纂中允許合理設(shè)計此類相關(guān)教學(xué)案列，一方面促進(jìn)學(xué)生專業(yè)知識與能力的掌握，另一方面促進(jìn)學(xué)生愛國主義情懷的培養(yǎng)，使學(xué)生們真正了解統(tǒng)一戰(zhàn)線在社會團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、公共危機(jī)管理中的價值與作用，進(jìn)而為和諧社會構(gòu)建做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語

隨著社會的發(fā)展，新時代的到來，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的內(nèi)涵和外延也在隨之變化，統(tǒng)戰(zhàn)工作社會化趨勢越發(fā)明顯，在維護(hù)社會穩(wěn)定中的價值越發(fā)增長。統(tǒng)一戰(zhàn)線依托其政治、組織、管理、資源等方面的獨(dú)特優(yōu)勢和價值，以及多方位參與社會穩(wěn)定治理的特征，為突發(fā)公共危機(jī)治理提供了有益思路。本研究通過辨析公共危機(jī)管理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線能為我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中危機(jī)矛盾化解提供相應(yīng)的對策思路，并且可以為今后從事統(tǒng)一戰(zhàn)線及公共危機(jī)管理研究和實踐的工作者提供有益參考。