馬東升

摘 要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與質(zhì)量直接受地方政府行為的影響。雖然市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置，但政府也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。地方政府要對(duì)政府、市場(chǎng)的邊界進(jìn)行合理確定，重構(gòu)地方政府職能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：地方政府;區(qū)域經(jīng)濟(jì);作用路徑;政策建議

文章編號(hào)：1004-7026（2020）19-0025-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

政府行政體制深化改革后，地方政府的自主權(quán)、選擇權(quán)得到了增強(qiáng)。地方政府可以依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，采取一系列促進(jìn)措施，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。但地方政府越位、缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展帶來(lái)了一定制約作用。因此，相關(guān)部門及人員需認(rèn)識(shí)到地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，進(jìn)一步規(guī)范地方政府行為。

1 ?地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的不足

1.1 ?資源配置不科學(xué)

市場(chǎng)資源配置由市場(chǎng)和政府兩個(gè)主體完成，只有科學(xué)協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，才可以優(yōu)化配置資源。目前，部分地方政府的介入力度過大，市場(chǎng)主導(dǎo)作用難以充分發(fā)揮，市場(chǎng)環(huán)境的公平性難以真正體現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)的主觀能動(dòng)性造成了不利影響。例如部分地方政府將國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)作為資源分配重心，忽視了民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)。政府干預(yù)過多，企業(yè)十分關(guān)注政府行為，難以及時(shí)提升自身的經(jīng)營(yíng)能力[1]。

1.2 ?區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不完善

部分地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中，將行政手段作為首選，沒有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，政策內(nèi)容與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和需求等難以實(shí)現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不完善，容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等問題，進(jìn)而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展造成了一定阻礙。以中西部部分地區(qū)為例，當(dāng)?shù)卣瞻嵫睾５貐^(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，難以適應(yīng)地區(qū)的實(shí)際情況。

1.3 ?營(yíng)商環(huán)境差

營(yíng)商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素之一?，F(xiàn)階段，受地方政府干預(yù)的影響，地方保護(hù)主義逐漸出現(xiàn)，例如一些地方政府通過行政、經(jīng)濟(jì)等手段限制外地產(chǎn)品[2]。此外，地方政府沒有明確所在城市的功能定位，不能與周邊城市暢通流動(dòng)資源要素，進(jìn)而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展造成影響。

1.4 ?區(qū)域間協(xié)同機(jī)制不完善

目前，受區(qū)域內(nèi)部碎片化現(xiàn)象的影響，區(qū)域間協(xié)同發(fā)展目標(biāo)難以高效推進(jìn)。例如一些地方，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的區(qū)域政策落實(shí)難度較大，區(qū)域間難以合理發(fā)展，無(wú)法靈活調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，生產(chǎn)要素流動(dòng)的市場(chǎng)化、自由化受到影響。這樣會(huì)導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力大打折扣，進(jìn)而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。

2 ?地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用路徑

2.1 ?協(xié)調(diào)配置資源

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政府主導(dǎo)資源配置，原因主要有以下幾方面。一是受歷史因素影響，我國(guó)曾出現(xiàn)物資短缺現(xiàn)象，需要政府主導(dǎo)資源配置，以便快速提高物資利用率。二是在城市建設(shè)方面，主要借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，甚至直接模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的模式。三是在技術(shù)方面，直接引入國(guó)外的成熟技術(shù)，不具備較高的創(chuàng)新性。

新時(shí)期，我國(guó)充分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，社會(huì)整體情況呈現(xiàn)出較大改變。從物資角度來(lái)講，我國(guó)產(chǎn)能過剩問題日趨嚴(yán)峻，僅依靠政府力量難以轉(zhuǎn)化剩余產(chǎn)能，需將市場(chǎng)作用發(fā)揮出來(lái)。從技術(shù)角度來(lái)講，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力日趨增長(zhǎng)，要求創(chuàng)造一系列新技術(shù)和新業(yè)態(tài)，以便為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的驅(qū)動(dòng)作用。從政府職能角度來(lái)講，需逐步向公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變[3]。

因此，在各項(xiàng)資源配置過程中，需協(xié)調(diào)處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將市場(chǎng)的主導(dǎo)作用發(fā)揮出來(lái)，政府從宏觀角度給予必要引導(dǎo)，以便順利實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

2.2 ?科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃

在制定和落實(shí)政策的過程中，地方政府需要科學(xué)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃涵蓋的內(nèi)容較多，例如專項(xiàng)規(guī)劃、五年規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等。

這些規(guī)劃會(huì)直接影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)劃會(huì)影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需準(zhǔn)確把握本區(qū)域資源的特色和優(yōu)勢(shì)等，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保證發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段適應(yīng)，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

2.3 ?完善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境

政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等都屬于區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的范疇，會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體行為產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是構(gòu)建良好的區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，培育企業(yè)家精神。只有充分重視和弘揚(yáng)企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家作用，才可以增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。因此，地方政府要完善立法和執(zhí)法工作，切實(shí)保護(hù)企業(yè)家的合法利益。針對(duì)企業(yè)家面臨的問題和困難，要及時(shí)解決，以便推動(dòng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展。二是以優(yōu)良的區(qū)域營(yíng)商環(huán)境吸引更多流動(dòng)資本。如果區(qū)域營(yíng)商環(huán)境較差，那么企業(yè)經(jīng)營(yíng)、發(fā)展將受到影響，導(dǎo)致企業(yè)盈利能力大大減弱。這樣，區(qū)域企業(yè)將會(huì)向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移投資存量，潛在投資者出于投資安全考量也會(huì)降低投資額度。因此，地方政府需逐步創(chuàng)建開放性、法制化的投資營(yíng)商環(huán)境，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。三是構(gòu)建優(yōu)良的區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，顯著改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為與財(cái)務(wù)績(jī)效。企業(yè)在制定各項(xiàng)決策時(shí)，需要將環(huán)境因素納入考慮范圍。如果區(qū)域營(yíng)商環(huán)境較優(yōu)良，市場(chǎng)秩序?qū)?huì)得到規(guī)范構(gòu)建，企業(yè)守法和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)將大大增強(qiáng)，可以降低區(qū)域的制度性交易成本，企業(yè)的發(fā)展活力將得到增強(qiáng)。如果區(qū)域營(yíng)商環(huán)境較差，則可能扭曲企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。例如稅費(fèi)過高時(shí)，企業(yè)可能會(huì)利用法律漏洞或者向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等，這樣不僅會(huì)影響企業(yè)發(fā)展，而且區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。因此，地方政府要充分考慮區(qū)域內(nèi)企業(yè)的發(fā)展需求，完善稅收、監(jiān)管等諸多方面的政策體系，服務(wù)于企業(yè)發(fā)展。

2.4 ?強(qiáng)化行政區(qū)域合作

為提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作質(zhì)量，需提高行政區(qū)域之間的合作水平。受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政區(qū)域劃分在很大程度上限制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。新時(shí)期，我國(guó)深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，顯著增加了跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但市場(chǎng)化體制并不完善，企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依然會(huì)受到行政區(qū)域邊界的影響。

在這種情況下，容易出現(xiàn)重復(fù)投資等不良問題，難以順利推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。例如京津冀地區(qū)雖然推行了協(xié)同發(fā)展的舉措，但并沒有取得理想的效果，而長(zhǎng)三角區(qū)域的合作關(guān)系比較緊密，因此取得了良好的區(qū)域協(xié)同發(fā)展成效。

地方政府要采取措施提升行政區(qū)域合作質(zhì)量，消除區(qū)域內(nèi)部碎片化現(xiàn)象。一是適當(dāng)減少行政區(qū)域劃分層級(jí)，合并部分行政區(qū)域，以便能夠高效統(tǒng)一調(diào)度各類生產(chǎn)資源。二是對(duì)行政區(qū)域的有形邊界進(jìn)行弱化，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要求得到滿足。例如為了高效配置生產(chǎn)資源，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，北京市先后合并了東城區(qū)與崇文區(qū)、宣武區(qū)與西城區(qū)等。地方政府要深入分析當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，通過制定與落實(shí)政策和規(guī)劃，切實(shí)滿足區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的需求。

3 ?地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議

3.1 ?做好頂層設(shè)計(jì)工作

地方政府要結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局等發(fā)展規(guī)劃，通過出臺(tái)特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)的推出和發(fā)展目的，打造區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整并優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如果缺少頂層設(shè)計(jì)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)為例，地方政府設(shè)立區(qū)域合作辦公室，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工，區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)和城市等得到了快速發(fā)展。

3.2 ?優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境

地方政府需積極建設(shè)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，大力弘揚(yáng)企業(yè)家精神。這樣能夠更好地吸引投資，促使區(qū)域內(nèi)企業(yè)的發(fā)展活力和創(chuàng)新力得到顯著增強(qiáng)，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。例如可構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由第三方機(jī)構(gòu)客觀評(píng)價(jià)營(yíng)商環(huán)境。

3.3 ?提高區(qū)域合作質(zhì)量

為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展步伐，地方政府要對(duì)區(qū)域合作進(jìn)行強(qiáng)化，降低區(qū)域內(nèi)部的碎片化程度。其中，構(gòu)建大都市圈是非常有效的手段之一。通過打造都市圈，能夠打破省域經(jīng)濟(jì)區(qū)和市域經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部人口的流動(dòng)性，從制度方面落實(shí)產(chǎn)業(yè)再布局，將地方優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，規(guī)避產(chǎn)業(yè)雷同問題。在具體實(shí)踐中，地方政府要對(duì)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梳理和發(fā)展，將區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)配套能力納入考慮范圍，通過重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有效積聚產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的企業(yè)。要高效配置區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素，避免重復(fù)投資和雷同發(fā)展，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。

3.4 ?加快構(gòu)建服務(wù)型政府

為充分發(fā)揮市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用，政府需逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。一是加強(qiáng)法治建設(shè)。對(duì)法律體系、規(guī)章制度等進(jìn)行完善，約束公權(quán)力，提高地方政府的運(yùn)作效率，增強(qiáng)各項(xiàng)行為的可預(yù)見性。二是增強(qiáng)小政府意識(shí)。地方政府主要從制度方面約束經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，不可過度干預(yù)市場(chǎng)行為。此外，為規(guī)避市場(chǎng)失靈問題，地方政府需實(shí)時(shí)監(jiān)督市場(chǎng)狀況，運(yùn)用具有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)和法律手段增強(qiáng)市場(chǎng)活力。

4 ?結(jié)束語(yǔ)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府行為有十分緊密的聯(lián)系，地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有限制和促進(jìn)兩方面的作用。地方政府要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，深入領(lǐng)會(huì)國(guó)家政策精神，積極轉(zhuǎn)變職能與目標(biāo)，高效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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