吳燕妮

（深圳社會科學院經(jīng)濟研究所，廣東 深圳 518028）

習近平總書記多次強調(diào)，“防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本性任務”。在2008年爆發(fā)的國際金融危機中，我國宏觀經(jīng)濟總體較為穩(wěn)健，但隨著我國金融市場近十年來的逐步開放，與全球金融市場的互動日益增多，極大增加了金融風險，也對金融監(jiān)管水平提出更高要求。從世界各國的經(jīng)驗看，危機后的跨境金融監(jiān)管在各國（地區(qū)）都得到了大幅加強。在我國深化金融體制改革、金融市場開放度越來越高的時代背景下，粵港澳大灣區(qū)金融服務既有跨境金融的開放，又有金融監(jiān)管法域不同的協(xié)調(diào)難題，是探索我國域內(nèi)金融監(jiān)管創(chuàng)新機制的重點。但傳統(tǒng)跨境金融監(jiān)管理論更多關注的是國與國之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，對一國域內(nèi)的監(jiān)管協(xié)調(diào)則關注較少。因此，有必要對不同法域的跨境金融監(jiān)管進行研究，從而對粵港澳大灣區(qū)的建設做出有價值的思考。

一、金融危機后的跨境金融監(jiān)管

盡管2008年爆發(fā)的全球金融危機已經(jīng)過去十余年，但“全球經(jīng)濟依然籠罩在危機的深度陰霾之下”[1]。金融風險的周期性爆發(fā)不僅意味著有效監(jiān)管的缺位，席卷全球的金融危機更令各國的監(jiān)管者意識到，在金融全球化的背景下，資本在全球范圍內(nèi)高度流動，未來的金融監(jiān)管“軟肋”將廣泛存在于跨境領域，各國金融市場一榮俱榮、一損俱損，客觀上必然要求各國加強國際監(jiān)管合作，特別是金融開放背景下的跨境金融領域，可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空地帶”[2]而帶來全球資本的“監(jiān)管套利”，在危機爆發(fā)時造成更大范圍的負面影響。為此，在2008年金融危機后世界范圍的監(jiān)管反思浪潮中，很多國家不僅開始告別“輕觸式監(jiān)管”（light-touch regulation）理念、著手系統(tǒng)性金融風險的防范和加強監(jiān)管措施，更為重要的是各國都認識到跨境監(jiān)管對世界金融體系穩(wěn)定的重要作用，進一步將跨境金融監(jiān)管合作機制化和常態(tài)化[3]。正如國際金融協(xié)會（Institute of International Finance, IIF）所指出的，傳統(tǒng)拘于本國的監(jiān)管，使世界金融監(jiān)管體系產(chǎn)生了過度分化①國際金融協(xié)會將監(jiān)管的分化界定為各國（地區(qū)）監(jiān)管框架的差異和分歧，這種分化在不開展合作的情況下將實際上阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融服務的融合，使得世界金融的穩(wěn)定性難以實現(xiàn)。，反而會將資本、流動性和風險困在當?shù)厥袌?，造成公平競爭環(huán)境問題，影響各司法轄區(qū)之間的可比性，甚至影響監(jiān)管框架的風險敏感性。從歷史看，盡管早在1974年各國監(jiān)管機構(gòu)就在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的主導下啟動了磋商和協(xié)調(diào)工作，但無論是理論上還是實踐中，都沒有形成對“跨境金融監(jiān)管”這一概念的一致認識。有學者認為，跨境金融監(jiān)管主要涉及的是“雙邊、區(qū)域和多邊層面，如何制定、認可、實施相關監(jiān)管標準、原則和規(guī)則，以實現(xiàn)維護國際金融穩(wěn)定這一總體目標”[4]，但這一界定更多地關注了國與國之間的監(jiān)管，無法涵蓋一國域內(nèi)不同司法轄區(qū)的跨境監(jiān)管，而二者在諸多方面都面臨差異，在實踐中的運作也并不相同。

二、當前跨境金融監(jiān)管機制比較研究

盡管不同國家（地區(qū)）金融發(fā)展歷史淵源各不相同，在金融監(jiān)管體制的選擇上也存在較大差異，但總體而言，主要發(fā)達市場在跨境金融監(jiān)管方面可以分為以下幾種模式：

（一）美國：強行政機構(gòu)主導的跨境監(jiān)管

這種模式以美國較為強勢的政府監(jiān)管部門和長臂管轄為主，強調(diào)充分發(fā)揮政府的行政監(jiān)管權，在保持對境內(nèi)金融機構(gòu)的高監(jiān)管壓力的同時，控制本土金融機構(gòu)的海外分支，從而形成延伸至世界范圍的監(jiān)管網(wǎng)絡。這一方面是由于作為現(xiàn)代金融監(jiān)管機制發(fā)源地的美國，同樣也是全球金融市場最大的“政策輸出國”，包括香港特區(qū)《戴維森報告》（Davison Report）②1987年香港股災之后，在特許會計師戴維森（Ian Hay Davison）的領導下，香港證券業(yè)檢討委員會深入探討香港市場的需要，并于1988年發(fā)表《戴維森報告》，正式建議成立香港證監(jiān)會，并由此構(gòu)建了香港特區(qū)的證券監(jiān)管體系。和泰國《羅賓斯資本市場報告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）①1969年，根據(jù)世界銀行的建議，泰國政府任命美國哥倫比亞大學的Sidney M．Robbins教授研究泰國資本市場的發(fā)展。1970年，《羅賓斯資本市場報告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）出臺，這份報告成了泰國資本市場未來發(fā)展的總體規(guī)劃。在內(nèi)許多國家或地區(qū)金融監(jiān)管體系的設計和建立，都或多或少受到了美國資本市場監(jiān)管經(jīng)驗的影響。另一方面則是因為美國金融機構(gòu)在海外布局廣泛，必須擁有強勢的行政監(jiān)管權力才能加以控制和監(jiān)督。

因此，就跨境經(jīng)驗而言，美國主要采取與別國簽訂“諒解備忘錄”（Memoranda of Understanding）的模式，即“相關監(jiān)管機構(gòu)就特定的監(jiān)管合作事項簽訂的一種雙邊或多邊法律文件。備忘錄一般要求雙方以互惠為基礎，就約定的監(jiān)管事項進行合作，“通過交流信息以便利各自職責的履行”[5]。作為有正式法律約束力的合同機制，備忘錄可以由雙方約定權利義務及監(jiān)管合作事項，具有較強的剛性，同時兼具靈活性。[6]它可以為敏感信息和秘密信息的交換建立一種符合簽署國國內(nèi)法規(guī)定的明確機制，清楚地闡釋當事方的意圖，明確規(guī)定敏感信息和非公開信息的交換程序及條件。②例如在1981年Sante Fe公司內(nèi)幕交易案件中，美國證監(jiān)會（SEC）即通過有關協(xié)議請求瑞士監(jiān)管部門給予協(xié)助，成功獲取了境外嫌疑人的信息。這樣的雙邊諒解備忘錄既允許美國證監(jiān)會作為主體開展對境外金融風險的調(diào)查，也可以與他國合作對位于美國本土的境外機構(gòu)開展調(diào)查和訴訟協(xié)助等。2003年，美國SEC共計向外國監(jiān)管部門發(fā)出309項協(xié)作請求，而到了2018年這一請求數(shù)就超過1200項，同時還處理了650項來自其他國家監(jiān)管部門的協(xié)作請求[7]，為美國證券監(jiān)管執(zhí)法提供了有力的支持。除了具有法律強制力的剛性機制外，美國的境外金融監(jiān)管還采用較為靈活的非正式機制，包括“監(jiān)管對話”和跨境培訓等[8]。

（二）英國：服務市場創(chuàng)新探索的跨境監(jiān)管沙盒

這種模式以英國監(jiān)管改革為代表，強調(diào)尊重市場的自律管理，鼓勵市場的創(chuàng)新探索和試錯，并通過監(jiān)管機構(gòu)提供服務金融創(chuàng)新的跨境監(jiān)管沙盒?！氨O(jiān)管沙盒”（sandbox）是金融監(jiān)管部門為促進金融創(chuàng)新所設立的一項特別的管理機制，這一機制旨在為金融機構(gòu)或給金融服務提供相應支撐的非金融機構(gòu)測試金融創(chuàng)新提供一個時間和范圍有限的“安全空間”③2015年，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority, FCA）發(fā)布監(jiān)管沙盒白皮書，正式啟動“沙盒監(jiān)管”模式，并制定了從申請測試到評估決策的一系列流程，成為各國效仿實施的模板項目。。沙盒嚴格來說并不是為跨境監(jiān)管而專門設計，它源于計算機術語，主要目的是能夠建立一個與外界隔離的空間，在空間里的所有操作都不會影響外溢，具有一定的安全性。英國作為金融科技創(chuàng)新的引領者之一，也最早實踐了“監(jiān)管沙盒”這一監(jiān)管模式，形成了由流程設計、測試工具、準入標準、評估機制、風控措施等組成的一套完整的運作模式和制度體系，以在有效控制風險的前提下鼓勵金融創(chuàng)新[8]（P75）。監(jiān)管沙盒客觀上能對抗疊加了計算機和互聯(lián)網(wǎng)技術的紛繁復雜的金融風險，這一優(yōu)勢讓很多國家和地區(qū)尤其是傳統(tǒng)的英美法國家和地區(qū)成為其擁躉。2015年5月，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)布監(jiān)管沙盒報告，首次引入監(jiān)管沙盒實踐，給予進入沙盒的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和企業(yè)一定程度的監(jiān)管豁免，并建立相應的隔離機制，防止金融風險向外傳導。2018年2月，F(xiàn)CA在國內(nèi)金融實踐的基礎上進一步提出創(chuàng)建“全球沙盒”的建議，意圖建立監(jiān)管機構(gòu)和創(chuàng)新企業(yè)的跨國交流平臺，進一步推動跨境金融監(jiān)管機制創(chuàng)新和深化。

（三）歐盟：區(qū)域一體化中的監(jiān)管協(xié)調(diào)

這一模式以歐盟為代表④這里主要研究歐盟內(nèi)部不同國家之間的多邊跨境監(jiān)管問題，而不涉及歐盟整體對外的雙邊跨境監(jiān)管問題。，考慮到歐盟域內(nèi)高度的經(jīng)濟金融一體化和平等的主體地位，歐盟的跨境金融監(jiān)管更強調(diào)合作與協(xié)調(diào)，但同時又能夠在更高的層級提供監(jiān)管權威和統(tǒng)一標準的控制能力。歐盟目前的金融監(jiān)管協(xié)作特征與其作為一個“超國家經(jīng)濟體”的地位息息相關。從成立伊始，就旨在“通過建立無內(nèi)部邊界的空間，加強經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立最終實行統(tǒng)一貨幣的經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟，促進成員國經(jīng)濟和社會的均衡發(fā)展[9]?！睔W盟經(jīng)濟一體化是其重要初衷，而源于金融一體化所展開的監(jiān)管協(xié)調(diào)則是走向一體化（至少符合其組織建立之初的目標）的重要路徑。這主要源于各個成員國之間對于“組織”的基本主權讓渡，包括法律機制的逐步統(tǒng)一、執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)及司法的協(xié)作等。一方面，歐盟擁有自身的立法權限，即通過“頂層設計”實現(xiàn)歐盟域內(nèi)金融監(jiān)管標準的最終統(tǒng)一。在2008年全球金融危機之后，歐盟在原有萊姆法路西框架立法（Lamfalussy Framwork）①在2008年全球金融危機爆發(fā)前，歐盟先后通過五個指令，以立法形式確立了金融監(jiān)管的萊姆法路西框架，旨在建立歐盟層面的金融監(jiān)管體系，實行從歐盟層面立法機構(gòu)到成員國金融監(jiān)管機構(gòu)縱向四個層級的金融監(jiān)管體制。第一層面包括歐洲經(jīng)濟與財政部長理事會、歐洲議會、歐洲委員會，主要是進行框架原則性立法；第二層面包括歐洲銀行業(yè)委員會、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金委員會、歐洲證券委員會、歐洲金融集團會，委員會由成員國財政部高級代表組成，主要是確定、建議和決定第一層面指令和條例的實施細則；第三層面包括歐洲銀行業(yè)監(jiān)管者委員會、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會、歐洲證券監(jiān)管者委員會，各委員會由來自成員國各監(jiān)管部門、歐盟相關機構(gòu)等的高級代表組成，主要是加強成員國監(jiān)管機構(gòu)彼此之間的合作，保證統(tǒng)一實施第一、二層面立法；第四層面為執(zhí)行層次，即為各成員國包括成員國監(jiān)管者具體實施歐盟指令、條例，歐洲委員會也擔當監(jiān)督、促進實施的責任。四個層面協(xié)調(diào)機構(gòu)的基礎上，增加了更具權威的頂層機構(gòu)：在宏觀審慎方面，設立歐洲系統(tǒng)性風險委員會（European Systemic Risk Board, ESRB），在歐盟層面上監(jiān)控系統(tǒng)性風險，在整個歐盟層面識別和防控系統(tǒng)性風險，更具有“超國家”的跨境統(tǒng)籌能力。在微觀審慎方面，設立歐洲金融監(jiān)管者體系（European Systemic of FinancialSupervisors, ESFS），統(tǒng)籌各成員國金融機構(gòu)微觀審慎監(jiān)管信息，促進成員國金融監(jiān)管當局間的信息交流和監(jiān)管趨同，跨境監(jiān)管的協(xié)調(diào)能力更強[10]。另一方面，歐盟具有較為剛性的國家間協(xié)調(diào)機制。歐盟的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要是以歐洲理事會或歐洲理事會與歐洲議會共同頒布指令的方式進行，體現(xiàn)了“最低限度協(xié)調(diào)原則”，[11]但需要進一步由各個成員國通過法定程序進行國內(nèi)轉(zhuǎn)化，這個轉(zhuǎn)化的過程則并未有統(tǒng)一規(guī)定。盡管指令有方向性的約束力，卻也給各國的法律程序留下了較大空間②歐盟的立法并非都具有等同的強制力，例如：條例具有普遍的約束力，可在所有歐盟國家直接適用；指令則對特定成員國具有約束力，需通過成員國國內(nèi)立法程序轉(zhuǎn)換為本國國內(nèi)法；決定僅對其指明的對象具有法律約束力，其可以對成員國作出，也可以對公民或個人作出；建議和意見則不具備法律上的約束力，僅發(fā)揮指導的作用。。金融危機后，歐盟還將原有第三監(jiān)管層級的歐洲銀行監(jiān)管者委員會、歐洲證券監(jiān)管者委員會、歐洲保險和職業(yè)年金監(jiān)管者委員會改組為歐盟銀行管理局（European Banking Authority, EBA）、歐盟證券與市場管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA）、歐盟保險及職業(yè)年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA），在增強頂層控制力的同時，還對各國的監(jiān)管標準作了進一步的統(tǒng)一[12]。

從司法層面來看，歐洲法院在歐盟的金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)中起到了重要作用，歐盟層面的基礎條約對金融監(jiān)管作出初步規(guī)定，歐洲法院在實踐中主要承擔法律解釋作用，并且通過判例，起到司法保障的作用。[11]例如，成員國可以就其他成員國不遵守歐盟法律而直接向歐洲法院提起訴訟，而且歐盟委員會也有權根據(jù)基礎條約相關條款，對不實施指令的成員國提起訴訟，通過法律救濟，不斷深化金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)的原則。因此，綜上，歐盟的金融監(jiān)管將會在較長時期（盡管歐洲一體化進程的不確定性依然存在）持續(xù)1+N模式，即統(tǒng)一的歐盟金融監(jiān)管機構(gòu)和各成員國的金融監(jiān)管機制并存。

（四）國際組織：跨國金融監(jiān)管網(wǎng)絡構(gòu)建

實際上，除了各國（地區(qū)）自發(fā)的跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作之外，許多國際組織也在嘗試通過各種方式，建立國家（地區(qū)）間的跨境金融監(jiān)管機制，包括合作機制、溝通機制與信息共享機制等等。

1.國際證監(jiān)會組織國際證監(jiān)會組織（The International Organization of Securities Commissions, IOSCO）是將各國監(jiān)管部門組織起來的國際機構(gòu)。它負責制定和推行證券監(jiān)管的國際標準[5]，在全球證券監(jiān)管改革方面與G20和金融穩(wěn)定理事會都有密切的合作聯(lián)系。2010年10月，其對外發(fā)布跨境監(jiān)管合作原則的最終報告，提出建立跨境監(jiān)管合作機制，對監(jiān)管機構(gòu)如何加強跨境合作來更好地監(jiān)督跨境運營的監(jiān)管實體提出建議[13]。2013年6月，為加強對全球跨境金融監(jiān)管方式研究，IOSCO成立“特別工作組”，主要負責開發(fā)跨境監(jiān)管工具、協(xié)調(diào)實用工具、保護投資者以及減少系統(tǒng)性金融風險等[14]。2015年9月，IOSCO發(fā)布了《監(jiān)管特別工作組最終報告》，分析了“國民待遇”“認可”“通行證”三種跨境監(jiān)管工具。[13]國民待遇是指在市場準入與現(xiàn)行監(jiān)管要求方面，賦予國外監(jiān)管機構(gòu)和國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)相同權限的一種工具?！罢J可”是指東道國監(jiān)管機構(gòu)對外國監(jiān)管制度進行評估之后，認可該種監(jiān)管制度或其部分內(nèi)容。此外，“通行證”允許獲得監(jiān)管許可或授權的主體在協(xié)議規(guī)定的其他司法管轄區(qū)提供金融產(chǎn)品和服務[15]。

2.多國集團的聯(lián)席會議機制聯(lián)席會議機制是由相關監(jiān)管者共同組建的可加強跨境金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的機制，是一種多建立在非正式國家集團基礎之上的常設機制，具有常態(tài)化和穩(wěn)定性特征[16]。由于是非正式的國家集團為基礎，因此，“其運行并非基于任何國際條約或正式法律文件，而是代表著一個強有力的以國家為中心的網(wǎng)絡”[16]。他們通常借助這些非正式國家集團的經(jīng)濟地位產(chǎn)生的巨大全球影響力，僅僅通過一些不具備法律強制力的多邊協(xié)議，就足以建立強有力的跨境監(jiān)管機制（多邊協(xié)議框架體系內(nèi)）。例如，具有巨大影響力的巴塞爾銀行監(jiān)督委員會即建立在G10框架下；與此類似，金融穩(wěn)定委員會（FSB）即建立在G20框架下。這些機構(gòu)由于其專業(yè)影響力和監(jiān)管機制的可行性出臺各自領域的國際監(jiān)管規(guī)則和標準。其最大特點就在于監(jiān)管主體是類似于一國財政部門、證券監(jiān)管部門、銀行、保險監(jiān)管部門或者央行這樣的監(jiān)管專業(yè)機關，而不是一國政府，因此與傳統(tǒng)政府間正式機制相比，更加靈活有針對性，但是這樣的“靈活性”代價就是“并不創(chuàng)設國際法上的權利與義務”[6]（P110），法律效力不足。但是，前述其“常態(tài)化”特性也能夠較好完成監(jiān)管信息互聯(lián)互通、執(zhí)法機制協(xié)作、風險管理等任務。

三、粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

與世界各國（地區(qū)）的跨境監(jiān)管不同，粵港澳大灣區(qū)是一國領土內(nèi)不同法域造成的金融監(jiān)管差異，盡管內(nèi)地與香港、澳門同屬一國，但金融監(jiān)管卻需要跨境。粵港澳大灣區(qū)的特殊性就在于區(qū)內(nèi)跨境金融要素流動的快速累積和跨境監(jiān)管協(xié)作之間的矛盾。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，粵港澳大灣區(qū)在2035年基本實現(xiàn)市場高水平互聯(lián)互通、各類資源要素高效便捷流動的宏大目標。一方面，灣區(qū)內(nèi)的金融基礎設施仍處于分割狀態(tài)[17]，互聯(lián)互通的空間潛力巨大，另一方面，跨境監(jiān)管體制和機制的不完善也導致了監(jiān)管壓力劇增，灣區(qū)金融風險的防控面臨著巨大挑戰(zhàn)。

（一）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的需求

作為全世界唯一擁有兩大區(qū)域金融中心的灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)廣東與香港的金融聯(lián)動和跨境展業(yè)實際上已經(jīng)成為灣區(qū)金融發(fā)展的必然趨勢。香港金融中心擁有健全的法律和監(jiān)管制度，兼有深度和高流動性的資本市場，穩(wěn)健的金融基礎設施和領先的專業(yè)服務，金融市場要素相對齊備、市場化和自由度較高，金融創(chuàng)新產(chǎn)品多樣，是粵港澳大灣區(qū)居民跨境資產(chǎn)配置最為便利的平臺和門戶。根據(jù)胡潤排行榜2018年的數(shù)據(jù)，全球十億美元高凈值人群最集中的10個城市中，有5個在中國，其中粵港澳大灣區(qū)城市就占據(jù)了3席。此外，香港特區(qū)自2004年發(fā)展離岸人民幣業(yè)務以來，至今已經(jīng)成為全球最大的離岸人民幣資金池和全球最為豐富的離岸人民幣投資產(chǎn)品種類庫，全球超過七成的離岸人民幣支付交易額經(jīng)香港處理，足以支撐粵港澳大灣區(qū)下金融業(yè)務跨境發(fā)展和清結(jié)算的需求。從資金流動的層面看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市通過進出口貿(mào)易、跨境服務以及外商直接投資、對外直接投資等渠道緊密聯(lián)系，2017年全國人民幣跨境結(jié)算業(yè)務量整體為4.36萬億元，其中廣東地區(qū)人民幣結(jié)算業(yè)務量近兩萬億，占全國總規(guī)模的45%，居各省市首位。到2018年廣東省人民幣跨境結(jié)算總額已近3.5萬億，其中僅深圳地區(qū)的人民幣跨境結(jié)算總額就高達1.6萬億，占廣東省總額的45.7%，反映出粵港澳大灣區(qū)跨境資金流動的高度活躍。

圖1 粵港澳大灣區(qū)與其他一線城市轄內(nèi)銀行辦理跨境人民幣結(jié)算規(guī)模對比（2010—2019）

從資本市場發(fā)展的層面看，自2016年12月開通以來，深港通一直處于快速增長的趨勢，北向與南向資金使用的額度不斷攀升。2018年5月起，深股通每日額度增加至520億元人民幣；而港股通每日額度亦增加至420億元人民幣，每日額度為原來的四倍，在進一步推動大灣區(qū)內(nèi)資本市場的互聯(lián)互通的同時，也反映出內(nèi)地與香港在跨境金融資產(chǎn)配置方面的需求在不斷增加，投資品種也在不斷豐富①基金互認、QFII、QDII、債券通、點心債、熊貓債等跨境金融產(chǎn)品在灣區(qū)不斷開展探索。。

（二）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的現(xiàn)實探索

圖2 深港通開通以來成交總額（2016—2020）

圖3 香港通過資本市場互聯(lián)互通投資內(nèi)地情況（2015—2019）

作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎城市之一，深圳率先創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管得益于灣區(qū)內(nèi)部金融協(xié)作的頂層設計。粵港澳大灣區(qū)的特殊性倒逼其與境外開放金融環(huán)境對接，成為我國內(nèi)地與境外金融規(guī)則融合的試驗場。早在《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中就明確提出“推動適應粵港澳服務貿(mào)易自由化的金融創(chuàng)新”。2018年國務院頒布的《關于印發(fā)進一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》進一步指出“在依法合規(guī)的前提下，實施以合作監(jiān)管與協(xié)調(diào)監(jiān)管為支撐的綜合監(jiān)管”，是大灣區(qū)內(nèi)部監(jiān)管協(xié)作的重要一步。2019年8月，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》出臺，要求下一步深圳要“探索創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管”，這是為深圳下一步金融監(jiān)管的創(chuàng)新探索賦能，也是深圳的使命重任，決定著深圳的實踐將為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的金融監(jiān)管協(xié)作探路，為我國審慎穩(wěn)步的金融開放夯實基礎。

依托香港，深圳已開啟跨境金融監(jiān)管初期探索。首先，香港特區(qū)的金融監(jiān)管是與香港金融中心的發(fā)展歷史和實踐密不可分的。借助香港19世紀自由港的地位，其金融監(jiān)管體系自建立伊始就具有國際化、自由化的特點。國際化體現(xiàn)在香港的金融監(jiān)管充分吸納了各國（地區(qū)）成熟的監(jiān)管經(jīng)驗，取長補短，能夠適應香港國際化和多樣化的金融業(yè)態(tài)。香港特區(qū)也是世界范圍內(nèi)最先接受巴塞爾銀行監(jiān)管委員會建議的地區(qū)之一，監(jiān)管機關也積極與國際證監(jiān)會組織等國際組織交流聯(lián)系。而自由化則是在較大程度上承襲了以行業(yè)自律為監(jiān)管特色的英國模式，所以香港金融監(jiān)管體系高度重視行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，以香港銀行公會、香港證券交易所和香港保險業(yè)聯(lián)會為代表的自律組織重視內(nèi)部風險的控制和審查，政府則減少對市場的干預，而充當守夜人的角色，使得政府和行業(yè)自律機構(gòu)合理分工，各盡其職，從而形成了香港自律與他律相結(jié)合、多形式、多層次的金融監(jiān)管體系[18]，有利于監(jiān)管當局在維持有效監(jiān)管的同時，發(fā)揮行業(yè)和市場的積極性，保持市場的活力。香港的金融監(jiān)管體系經(jīng)受住了亞洲金融危機、全球次貸危機等嚴峻考驗，積累的豐富監(jiān)管經(jīng)驗即使在全世界都處于領先地位。

其次，深圳毗鄰香港，與其他內(nèi)地城市相比，在我國現(xiàn)有的垂直管理模式之下已經(jīng)被賦予一定的優(yōu)勢地位[19]。目前，在中央金融監(jiān)管部門的職權上，深圳證監(jiān)局與廣東證監(jiān)局、深圳銀保監(jiān)局與廣東銀保監(jiān)局均沒有隸屬關系。深圳擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權，在地方性法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)，深圳市可以在金融監(jiān)管領域開展一定的創(chuàng)新探索。在監(jiān)管機構(gòu)的設置上，深圳具有依托中央駐深金融監(jiān)管機構(gòu)、深圳證券交易所等金融監(jiān)管部門開展實踐探索的基礎。以中國證監(jiān)會為例，除深圳監(jiān)管局外，證監(jiān)會還在深圳設有證券監(jiān)管專員辦事處，主要負責全國范圍內(nèi)的內(nèi)幕交易、市場操縱、虛假陳述等案件調(diào)查，以及與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業(yè)務聯(lián)系等，具有一定的監(jiān)管調(diào)查權和執(zhí)法權，有利于跨境監(jiān)管協(xié)作的開展[20]。

最后，深圳與香港特區(qū)具有良好的金融監(jiān)管合作基礎，并已經(jīng)開展跨境監(jiān)管的初期探索。早在2014年，深圳前海管理局就在《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)促進深港合作工作方案》中明確提出要“積極探索深港兩地金融監(jiān)管機構(gòu)在現(xiàn)行監(jiān)管合作框架下，開展前海跨境金融企業(yè)監(jiān)管信息分享等方面的合作”。2016年，深港通正式開通，深圳與香港開始探索以交易所互聯(lián)互通的方式，探索資本市場的跨境監(jiān)管，兩地交易所在備忘錄的基礎上，通過簽訂監(jiān)管合作安排的方式，首次明確了深港通的具體跨境監(jiān)管機制。2017年，深圳市金融辦與香港金管局再次簽署合作備忘錄，在深港兩地金融監(jiān)管部門定期溝通機制和季度金融監(jiān)管例會的基礎上，探索在深港金融科技合作框架下的金融科技跨境監(jiān)管，并初步達成了粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的意向，為跨境金融監(jiān)管邁出了重要的一步。

（三）粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)

1.中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的權限目前，我國金融監(jiān)管實行中央和地方兩級監(jiān)管體制。在中央層面，2017年成立的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（辦公室設在人民銀行）負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各金融管理部門工作，加上2018年銀監(jiān)會與保監(jiān)會整合后建立的銀保監(jiān)會，實際上形成了金穩(wěn)委+人民銀行+證監(jiān)會+銀保監(jiān)會這樣的“一委一行兩會”的格局。在這一中央監(jiān)管格局下，各監(jiān)管部門實行“中央機關+派出機構(gòu)”的垂直監(jiān)管模式，由中央機關完成整體統(tǒng)籌，各地派出機構(gòu)則負責各自轄區(qū)的相應監(jiān)管工作。各監(jiān)管部門派出機構(gòu)的設置通常遵循“省、自治區(qū)、直轄市+計劃單列市”原則。以中國證監(jiān)會為例，設置的派出機構(gòu)即由31個省、自治區(qū)直轄市監(jiān)管局+5個計劃單列市監(jiān)管局（大連、寧波、廈門、青島、深圳）組成。銀保監(jiān)會也同樣采取這一設置。[19]此外，作為中央監(jiān)管的重要補充和基層執(zhí)法力量，我國金融監(jiān)管體制中還有地方金融監(jiān)管，負責所在地金融活動的監(jiān)管。地方金融監(jiān)管主要依照“地方批、地方管”的原則，負責地方政府轄區(qū)的其他金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管，這些其他金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài)可以歸納為“7+4”，即七大主體和四大場所①7大主體是：小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司；4大場所是：投資公司、農(nóng)民合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易所。深圳由于沒有農(nóng)民合作社，所以是“7+3”的設置。。這樣，金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài)的頂層設計職責在中央“一委一行兩會”，具體細則和辦法以及執(zhí)行則在地方[21]。中央監(jiān)管部門一般會通過一些原則性或授權性的規(guī)定，給予地方政府和地方金融監(jiān)管部門一定的自主權，決定對上述主體和場所的監(jiān)管規(guī)則。然而，涉及跨境監(jiān)管事項，地方監(jiān)管部門能夠?qū)嵤┑臋嘞薹浅Ｓ邢?，特別是涉及性質(zhì)不明確、境內(nèi)外標準不同的新型金融案件。例如近年來為我國金融監(jiān)管部門嚴厲禁止的首次代幣發(fā)行（ICO）活動，在境內(nèi)監(jiān)管權屬在地方金融監(jiān)管部門，但執(zhí)法實際依賴的卻是公安機關，在香港卻通常由金融監(jiān)管部門統(tǒng)一完成監(jiān)管執(zhí)法工作，這就導致在涉及跨境執(zhí)法時雙方對接部門不一致，必須得通過上級機關甚至國家部委實現(xiàn)。在跨境違法活動出現(xiàn)時，地方職權遠遠不足以做出迅速判斷和反應，致使跨境監(jiān)管的創(chuàng)新空間極大受限。

2.內(nèi)地監(jiān)管標準和執(zhí)法標準的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一從目前我國金融監(jiān)管的實踐來看，地方金融監(jiān)管協(xié)作機制普遍處于探索階段[22]。以廣東省為例，一方面，地方金融工作協(xié)調(diào)議事機構(gòu)零散單一、缺乏統(tǒng)籌。地市以下地區(qū)金融監(jiān)管力量較弱，尤其是對證券、保險、互聯(lián)網(wǎng)金融、民間融資等領域監(jiān)管不到位，難以及時發(fā)現(xiàn)和有效管控風險。主要事項以打擊非法金融活動和處置地方金融風險的協(xié)調(diào)機制為主，且存在履職方式單一，以會議平臺為主的問題。另一方面，各地監(jiān)管信息共享機制缺失。目前，省內(nèi)各市之間的金融監(jiān)管信息仍然幾乎呈現(xiàn)“孤島”狀態(tài)，業(yè)已建立的信息共享交流機制也是“碎片化”的[23]?；浉郯拇鬄硡^(qū)未來的金融市場將會高度關聯(lián)甚至走向全面開放與融合，金融風險的隱蔽性、交叉性和跨境性等特征會更加劇監(jiān)管難度。因此，信息互聯(lián)互通是非常重要的，否則，難以有效發(fā)揮金融風險的事前監(jiān)測和預警作用[24]。

更值得注意的是，地方保護主義下的“監(jiān)管套利”和“監(jiān)管競底”普遍存在。例如，不少企業(yè)和實際控制人背后往往涉及大量民間融資，救濟和處置的程度方式并沒有統(tǒng)一標準，各地監(jiān)管部門有自己的現(xiàn)實考量，在多方博弈中增加了監(jiān)管合作的成本。對于境外市場而言，會更加難以預判大灣區(qū)內(nèi)部金融監(jiān)管政策走向，成為掣肘區(qū)內(nèi)監(jiān)管協(xié)作的障礙。因此，現(xiàn)行機制下深圳金融監(jiān)管自主權限仍有較大拓展空間。盡管深圳已經(jīng)具備一些特殊監(jiān)管權，但是與粵港澳大灣區(qū)的監(jiān)管協(xié)作要求尤其是被賦予“中國特色社會主義先行示范區(qū)”的高要求相比，權限仍然不足。在法律、法規(guī)或國務院部門規(guī)章規(guī)定由省級政府批準或行使的職權方面，深圳無法自行決定。審批權限和監(jiān)管權限主體分割，不利于政策的有效實施。

3.粵港澳大灣區(qū)不同法域的區(qū)際法律沖突如前所述，粵港澳大灣區(qū)最大的特殊性在于“一個國家、兩種制度、三套法律體系、四種語言”。其中，三套法律體系是區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管合作面臨的最大挑戰(zhàn)。對深圳而言，盡管在過去的深港深度融合中已經(jīng)與香港建立起初步跨境監(jiān)管協(xié)作的經(jīng)驗，但是長遠來看，粵港澳三地金融監(jiān)管定會面臨巨大制度差異和法律障礙。首先，區(qū)內(nèi)缺乏整體法律協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一的監(jiān)管標準。作為世界上唯一擁有兩大金融中心、兩種制度、三種貨幣、四個核心城市的灣區(qū)城市群，粵港澳大灣區(qū)面臨著相較其他灣區(qū)更為復雜的金融監(jiān)管局面。香港特區(qū)、澳門特區(qū)受到英國和葡萄牙金融監(jiān)管體制的影響，既重視市場自由、重視事后監(jiān)管，同時也在監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和方式方面有各自不同的理解，而廣東省內(nèi)城市則受我國傳統(tǒng)金融監(jiān)管重行政、輕民事的影響，在金融監(jiān)管法治體制尚未全面建成的背景下更強調(diào)行政監(jiān)管手段，因而在涉及跨境監(jiān)管時，必然存在法律沖突和監(jiān)管不一致。目前，粵港澳金融監(jiān)管部門尚未完全實現(xiàn)金融監(jiān)管協(xié)作的常態(tài)化，在多數(shù)情況下仍然維持一事一議的機制。在粵港澳跨境互設金融機構(gòu)逐漸頻繁和混業(yè)經(jīng)營趨勢日趨明顯的情況下，大灣區(qū)缺乏整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管標準的問題就會導致監(jiān)管套利，大大增加跨境監(jiān)管的難度。其次，粵港澳大灣區(qū)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的步伐逐漸加快，跨境金融風險管理機制的缺失成為重要隱患。除深港通、債券通等跨境金融工具之外，內(nèi)地居民赴港購買保險產(chǎn)品、人民幣信貸資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)讓、AlipayHK的跨境線下支付功能開通等，都給灣區(qū)跨境金融監(jiān)管不斷提出新的挑戰(zhàn)，跨境金融產(chǎn)品和金融活動存在監(jiān)管主體不明、金融消費者權益保護缺失等風險。同時，粵港澳灣區(qū)跨境金融風險處置機制的缺失，使得各金融監(jiān)管部門難以系統(tǒng)性地對跨境金融活動交叉性風險進行處置，風險的外溢及逃避監(jiān)管現(xiàn)象無法得到有效遏制。最后，目前區(qū)內(nèi)涉及金融的爭端解決機制無法對接國際需求，很大程度影響灣區(qū)整體營商環(huán)境。在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《四大灣區(qū)影響力報告（2018）：紐約·舊金山·東京·粵港澳》中，將四個大灣區(qū)的影響力進行排名，其中的二級指標經(jīng)濟績效中列出營商環(huán)境排名，粵港澳大灣區(qū)此項排名落后[25]。法治環(huán)境是營商環(huán)境中非常重要的一環(huán)，目前在金融案件糾紛解決機制領域，盡管區(qū)內(nèi)已經(jīng)有了較多多元化探索，但是與國際金融市場的對于風險事后救濟的要求還有較大差距。

四、粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管機制的創(chuàng)新路徑

如前所述，粵港澳大灣區(qū)跨境金融監(jiān)管實際上面臨著與世界各國（地區(qū)）均不相同的挑戰(zhàn)，在監(jiān)管實踐方面并無直接可資借鑒的經(jīng)驗。但是，粵港澳大灣區(qū)作為我國金融發(fā)展和創(chuàng)新中心，在我國現(xiàn)代金融業(yè)30余年的發(fā)展歷程中，諸多創(chuàng)新都走在全國前列，也是金融監(jiān)管實踐的開拓者，理應在跨境金融監(jiān)管領域做出自己的創(chuàng)新探索。

（一）創(chuàng)新跨境金融監(jiān)管的頂層設計

在現(xiàn)有垂直金融監(jiān)管模式的基礎上，充分考量粵港澳大灣區(qū)與香港建立起的金融監(jiān)管協(xié)作機制，理順灣區(qū)內(nèi)不同城市的監(jiān)管權限，積極申請支持開展粵港澳大灣區(qū)金融綜合監(jiān)管體制改革，探索金融綜合監(jiān)管創(chuàng)新，將部分貼近市場、便利產(chǎn)品創(chuàng)新的中央部委和省級政府的監(jiān)管職能下放至灣區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管部門和金融市場組織機構(gòu)。例如可探索設立人民銀行深圳總部，有權評估和制定有關灣區(qū)的跨境貨幣和外匯政策、有權組織實施中央銀行公開市場操作、有權監(jiān)管灣區(qū)離岸人民幣市場、負責灣區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管，保障金融穩(wěn)定和跨境金融安全等。

與此同時，可借鑒歐盟建立的國家間協(xié)調(diào)機制，申請設立協(xié)調(diào)港澳的灣區(qū)城市間跨境監(jiān)管機構(gòu)“粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管委員會”（以下簡稱“委員會”）。委員會主導灣區(qū)金融監(jiān)管的頂層設計工作，在保持灣區(qū)各地方現(xiàn)有法律體系不變動的情況下，灣區(qū)各城市有義務將委員會制定的金融監(jiān)管政策轉(zhuǎn)化為各自的地方立法，委員會是這些政策的唯一解釋機關，地方監(jiān)管機構(gòu)無權另行解釋法規(guī)。同時，委員會還將協(xié)調(diào)各地區(qū)的監(jiān)管部門，體現(xiàn)“最低限度協(xié)調(diào)原則”，便于跨境監(jiān)管和執(zhí)法。最關鍵的是，委員會的運作方式可借鑒歐洲央行和歐盟理事會的體系，負責統(tǒng)一的貨幣政策和宏觀審慎金融監(jiān)管，制定和解釋跨境金融監(jiān)管政策，監(jiān)督灣區(qū)內(nèi)法律轉(zhuǎn)化和執(zhí)行，形成一個具有“準剛性”特點的粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部跨境金融監(jiān)管體系。

（二）創(chuàng)新開展跨境金融監(jiān)管沙盒試點

英國的“監(jiān)管沙盒”機制對于具有極大不確定性的跨境金融產(chǎn)品和服務有很強的針對性。一方面，強調(diào)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的金融創(chuàng)新，要求要素有效流動；但是另一方面，要避免“系統(tǒng)性金融風險”的爆發(fā)，尤其是要加強跨境金融風險的預防。因此，跨境金融監(jiān)管創(chuàng)新同樣需要“沙盒”進行試點，而且這種試驗無法率先預測，難以通過自上而下的機制有計劃開展[26]。

因此，可以借鑒英國監(jiān)管沙盒實踐的經(jīng)驗，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)率先開展跨境金融監(jiān)管的沙盒試點工作，實現(xiàn)在風險可控之下的更高效率、更快速度的金融創(chuàng)新和擴大開放。一方面，通過頂層授權或法定程序等方式[27]，擴大相關領域立法權，賦予開展粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的跨境金融監(jiān)管沙盒探索的法定權限。另一方面，可另設機構(gòu)“粵港澳大灣區(qū)金融創(chuàng)新監(jiān)管局”（以下簡稱“監(jiān)管局”）管理沙盒，實現(xiàn)與傳統(tǒng)地方金融監(jiān)管職能隔離，避免監(jiān)管沙盒影響現(xiàn)實市場。在跨境監(jiān)管沙盒中，大灣區(qū)內(nèi)滿足條件的所有金融機構(gòu)和創(chuàng)新金融產(chǎn)品都可以向監(jiān)管局申請進入沙盒，進入沙盒的金融機構(gòu)或金融產(chǎn)品將不再需要其他任何審批程序，也不需要任何其他資質(zhì)，即可在監(jiān)管局規(guī)定的范圍或條件下直接開展業(yè)務，并只接受監(jiān)管局的監(jiān)管，從而突破法域限制?！吧澈小睓C制下，區(qū)內(nèi)各地金融機構(gòu)可以根據(jù)市場需求和相關監(jiān)管規(guī)則，在沙盒管理的范圍內(nèi)聯(lián)合開發(fā)產(chǎn)品區(qū)內(nèi)銷售，共擔義務、共享收益。例如，傳統(tǒng)上保險機構(gòu)不能跨境銷售產(chǎn)品，但是在“沙盒”機制下，保險公司、證券公司、基金公司、銀行等機構(gòu)都可以開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，申請進入沙盒，從而開展跨境業(yè)務，運作和監(jiān)管可防可控，為跨境監(jiān)管的創(chuàng)新提供探索經(jīng)驗。

（三）創(chuàng)新開展區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息互聯(lián)互通平臺建設

借鑒歐盟、IOSCO等廣泛采用的通行機制，通過與香港和澳門簽訂相互“認證”協(xié)議、頒發(fā)“通行證”等形式建立信息互聯(lián)互通平臺，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)各地監(jiān)管信息共享，便于監(jiān)管執(zhí)法合作的開展甚至是訴訟協(xié)助。事實上，現(xiàn)有大灣區(qū)已經(jīng)有一些港澳和內(nèi)地正式和非正式的監(jiān)管會晤或溝通機制，包括協(xié)議和諒解備忘錄，但都屬于非正式機制，對各方缺乏法律約束力。而若建立在具有“合同”效力的認證基礎之上，則該平臺運作具有強制性，實際上是粵港澳大灣區(qū)金融監(jiān)管聯(lián)席會議機制的2.0版。

具體而言，具有法律約束力的監(jiān)管信息平臺有如下特點：

一方面，可與港澳爭取互相“認可”。短期內(nèi)清除成本壁壘，即通過改善資本流動性和國內(nèi)市場準入，充分利用監(jiān)管救濟或其他便利措施，率先實現(xiàn)深圳與港澳監(jiān)管措施對照評估及部分監(jiān)管領域相互認可，從而減輕跨境監(jiān)管中的監(jiān)管競和和監(jiān)管空白，保證境外投資者受到足夠的保護，降低系統(tǒng)性風險和套利。另一方面，積極磋商與港澳實現(xiàn)互發(fā)監(jiān)管“通行證”。即如港澳金融產(chǎn)品或者機構(gòu)符合約定的一系列規(guī)則，則可向其發(fā)出授權或許可，從而促進區(qū)內(nèi)市場準入加強競爭以及提升資本流動，減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管套利和監(jiān)管競底風險；加強區(qū)內(nèi)信息勾連和執(zhí)法、司法合作，有效防范多樣化風險，包括金融機構(gòu)跨境經(jīng)營風險、突發(fā)性重大風險事件的應急處理；促進金融消費者權益保護合作，加強深圳與港澳地區(qū)跨境資金流動監(jiān)測、反洗錢及反恐怖融資監(jiān)管合作等。

（四）創(chuàng)新探索“非正式資源共享”機制

除了上述大量具有正式約束力的機制外，美國采用的“非正式信息共享機制”同樣值得借鑒。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟金融合作基礎較好，也有非常廣泛的文化交流。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)可以加強與港澳“監(jiān)管對話”機制，參與區(qū)內(nèi)境外的非正式信息交流，推廣內(nèi)地監(jiān)管機制。相應地，香港作為國際金融中心，英美法體系下的金融監(jiān)管機制也可以大量輸入內(nèi)地，進一步拓展廣泛的“非正式”信息交換渠道。同時，可以通過舉辦大灣區(qū)內(nèi)部的監(jiān)管培訓達成政策層面和信息層面的互通互助。例如，可設立“大灣區(qū)證券市場發(fā)展學院”（Greater Bay Institute for Securities Market Development）和“證券執(zhí)法與市場監(jiān)管學院”（Institute for Securities Enforcement and Market Oversight），通過短期培訓的方式，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部共享金融監(jiān)管的原則和規(guī)則。此外，針對近年來出現(xiàn)的紛繁復雜的金融風險，也可以率先與港澳實現(xiàn)科技監(jiān)管數(shù)據(jù)交換，包括監(jiān)管大數(shù)據(jù)、云計算，金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的對接和數(shù)據(jù)交換，灣區(qū)金融業(yè)綜合統(tǒng)計、經(jīng)濟金融調(diào)查統(tǒng)計和分析監(jiān)測，以及風險預警等等，提高跨境監(jiān)管的針對性和有效性，守住不發(fā)生風險的底線。