京津冀協(xié)同發(fā)展是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告明確要求“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展”。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)、順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展潮流、著眼于我國(guó)發(fā)展全局的基礎(chǔ)上，作出的重大戰(zhàn)略部署，為解決我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分問題提供了理論指導(dǎo)，對(duì)國(guó)內(nèi)乃至全球解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題具有重要的借鑒意義與示范作用。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)軌跡

京津冀地域一體，歷史同源，人緣相親，攜攬“三北”，文化一脈，京津冀協(xié)同發(fā)展有著深厚的歷史積淀，新中國(guó)成立后進(jìn)行了艱辛探索與有益實(shí)踐，進(jìn)入21 世紀(jì)后京津冀一體化發(fā)展開始加速，2014年正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入快速推進(jìn)的新時(shí)代。

1.京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史沿革

北京的城市緣起可以回溯到3000 多年前的西周初年的薊城，燕國(guó)滅薊國(guó)遷都于薊城，史稱燕都。隨著遼在幽州（北京地區(qū)）設(shè)陪都，建號(hào)南京，北京開啟了作為千年古都的序幕。金朝正式建都于北京，稱為中都，元朝統(tǒng)一全國(guó)后，元大都成了中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，明清兩朝相繼建都北京，更增加了厚重的首都積淀。從遼南京建都算起，北京在這千年首都發(fā)展史中，形成了首都經(jīng)濟(jì)圈與周邊各個(gè)城市既相互聯(lián)系又獨(dú)立分工且源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的分合格局。

歷史上，京津冀協(xié)同發(fā)展最早可以追溯到隋朝大運(yùn)河“永濟(jì)渠”段的開通，永濟(jì)渠從洛陽經(jīng)山東臨清至涿郡（今北京境內(nèi)）。隨著元朝定都北京，元大都成為中國(guó)的政治中心，海河逐漸成為漕糧上運(yùn)京師的大動(dòng)脈，天津也成了北方河海漕糧轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐與護(hù)衛(wèi)京城的重要軍事基地。1860 年天津開埠成為通商口岸后，隨著洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的開展，逐步由漕運(yùn)樞紐發(fā)展成北方經(jīng)濟(jì)商貿(mào)中心。清末及民國(guó)時(shí)期，行政區(qū)劃頻繁變動(dòng)，京津冀三地發(fā)展處于各自為政的狀態(tài)。

新中國(guó)成立后，在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)有重點(diǎn)、有步驟地展開，京津兩地各自朝著建立獨(dú)立工業(yè)體系方向發(fā)展。在中心城市自身集聚發(fā)展與中央集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的雙重作用下，逐步形成了京津兩地給河北提供工業(yè)品，河北為京津兩地提供能源、原材料及農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展格局。事實(shí)證明，京津兩地的經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展，河北被動(dòng)發(fā)展的狀態(tài)對(duì)京津冀三地發(fā)展的影響深遠(yuǎn)。

改革開放后，京津冀各自經(jīng)濟(jì)都快速發(fā)展，三地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系趨于密切，技術(shù)合作日益頻繁。1982年出臺(tái)的《北京市建設(shè)總體規(guī)劃方案》第一次提出“首都圈”，隨后成立了涵蓋北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古5?。▍^(qū)、市）的華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)，進(jìn)行物資調(diào)劑，開展經(jīng)濟(jì)協(xié)作。1986年成立了環(huán)渤海地區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，1988 年成立了以北京為中心、覆蓋唐山、秦皇島、保定、張家口、承德、廊坊等10個(gè)城市的環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，從協(xié)作建設(shè)生產(chǎn)資料與生活資料基地開始，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、旅游業(yè)等方面協(xié)作不斷取得新突破。20世紀(jì)80年代的有益探索開啟了京津冀制度化協(xié)同發(fā)展的大幕。

20 世紀(jì)90 年代，河北先后提出“依托京津、服務(wù)京津、共同發(fā)展”“外向帶動(dòng)、兩環(huán)結(jié)合、內(nèi)聯(lián)入手、外引突破”等發(fā)展方針，并把“外環(huán)渤海、內(nèi)環(huán)京津”的“兩環(huán)開放帶動(dòng)”戰(zhàn)略寫入《河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。1996 年北京提出以京津?yàn)楹诵模w河北7 市①的“首都經(jīng)濟(jì)圈”。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略形成

1995年，賀成全提出京津冀旅游業(yè)發(fā)展一體化的思路，1996 年，韓清林提出京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化概念，1997年，張連和等提出堅(jiān)持新思維新戰(zhàn)略，推進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)一體化，之后學(xué)界逐漸關(guān)注京津冀一體化的研究。2004年2月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在廊坊召集京、津、冀部分城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成了“廊坊共識(shí)”，提出了“京津冀一體化”的發(fā)展框架，并啟動(dòng)了京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃。這一時(shí)期的京津冀合作與協(xié)同發(fā)展在空間與時(shí)間上都更加密切，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到其他領(lǐng)域，簽署了相關(guān)協(xié)議，構(gòu)建了常態(tài)化的合作機(jī)制與框架，在深度與廣度上取得了重大進(jìn)展。

2005年，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)《北京市城市總體規(guī)劃（2005——2020）》作出批復(fù)，明確界定了北京的城市功能，并提出實(shí)施京、津、冀以及環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。2006 年，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)了《天津市城市總體規(guī)劃（2005——2020）》，明確天津定位為國(guó)際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心和生態(tài)城市。2008 年，京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)議召開。2011年河北省發(fā)布《關(guān)于加快河北省環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施意見》，提出以規(guī)劃、交通、通信、信息、金融、服務(wù)保障六大體系建設(shè)為支撐，對(duì)接北京加速首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視京津冀協(xié)同發(fā)展。2013 年5 月，習(xí)近平總書記在天津調(diào)研考察時(shí)提出，“要譜寫新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化的京津‘雙城記’”。2014 年2月26 日習(xí)近平總書記在專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)明確提出，“實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略”，并著重強(qiáng)調(diào)了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大意義、系統(tǒng)闡述了推進(jìn)思路和全面部署了重點(diǎn)任務(wù)，由此，京津冀協(xié)同發(fā)展納入國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局。2015 年2 月10 日，習(xí)近平總書記在審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要時(shí)強(qiáng)調(diào)，“疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程”，并提出了探索經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式、形成新增長(zhǎng)極的要求。

2015 年4 月30 日，中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正式形成?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了京津冀區(qū)域的整體功能定位與北京、天津、河北各自的功能定位與發(fā)展目標(biāo)，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局全面優(yōu)化，對(duì)北京非首都功能疏解與協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)域進(jìn)行了重點(diǎn)部署。京津冀協(xié)同發(fā)展邁進(jìn)系統(tǒng)實(shí)施、全面推進(jìn)的新時(shí)期。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中涵蓋的京津冀地區(qū)位于華北平原北部，北京和天津兩地接壤，地理上在河北環(huán)抱之中，包括北京16 個(gè)市轄區(qū)，天津16個(gè)市轄區(qū)，河北11個(gè)地級(jí)市，總面積為21.6萬平方千米。截至2017 年年末，京津冀地區(qū)總?cè)丝跒?.125 億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值為82559.78 億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.98%，其中，北京人均GDP 為12.9 萬元，天津?yàn)?1.9 萬元，河北為4.8萬元②。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略推進(jìn)

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施5 年多來，基本構(gòu)建起了多層次的立體發(fā)展規(guī)劃體系，北京城市副中心、雄安新區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，疏解北京非首都功能穩(wěn)妥有序推進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)同步優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善等方面也取得了一系列的突破與進(jìn)展。

構(gòu)建多層次立體發(fā)展規(guī)劃體系。2016年2月，《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施，規(guī)劃明確了未來五年京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，提出了9大發(fā)展任務(wù)：一是打造國(guó)際一流航空樞紐；二是構(gòu)建世界級(jí)現(xiàn)代港口群；三是加快建設(shè)環(huán)首都公園；四是打贏河北脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；五是建立健全區(qū)域安全聯(lián)防聯(lián)控體系；六是全面提高首都服務(wù)國(guó)際交往的軟硬件水平；七是加強(qiáng)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)動(dòng)；八是建立統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)體系；九是探索建立行政管理協(xié)同機(jī)制、生態(tài)環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制。隨后，京津冀區(qū)域交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、防震減災(zāi)等12個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃相繼出臺(tái)，從各自的“一畝三分地”到區(qū)域的“三地一盤棋”，形成了多層次相互銜接的規(guī)劃體系。

抓住關(guān)鍵性任務(wù)加快建設(shè)北京城市副中心。2016年5月27日，習(xí)近平總書記在研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心時(shí)，提出“規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，疏解北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是歷史性工程”。京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)是提升北京首都核心功能，解決北京“大城市病”問題，建設(shè)北京城市副中心是這一首要任務(wù)的首要舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市副中心的建設(shè)肩負(fù)調(diào)整北京城市空間格局、拓展城市發(fā)展空間、探索人口密集區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式的歷史使命。北京城市副中心建設(shè)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建大尺度生態(tài)空間，傳承保護(hù)大運(yùn)河文化底蘊(yùn)，輻射帶動(dòng)廊坊發(fā)展，建設(shè)好疏解北京非首都功能集中承載地，建成北京重要一翼。

疏解北京非首都功能穩(wěn)妥有序推進(jìn)。2014年，習(xí)近平總書記明確提出了“調(diào)整疏解非首都核心功能”的要求。2015 年，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)通過疏解北京非首都功能“探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式”。2016 年3 月24 日，中央審議并原則同意《關(guān)于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報(bào)》，同時(shí)確定了集中承載地的規(guī)劃選址與“雄安新區(qū)”的定名。2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，建設(shè)北京非首都功能集中承載地。2017年10 月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”，黨的十九大站在新的歷史方位，為深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展吹響了新的時(shí)代號(hào)角。

黨的十八大以來，黨中央國(guó)務(wù)院總體部署，京津冀三地協(xié)同推進(jìn)，疏堵結(jié)合，疏解北京非首都功能取得了階段性的成果。產(chǎn)業(yè)疏解促進(jìn)人口調(diào)控，2017 年疏解各類區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)594 家，關(guān)停退出一般性制造業(yè)1992 家，帶動(dòng)常住人口下降1.63%，北京常住人口增速由2011年的2.9%下降至2017 年的-0.1%，這是2000 年以來首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。京津冀地區(qū)環(huán)境明顯改善，北京地區(qū)PM2.5 年均濃度從2012 年的95.7 微克/立方米下降到2017年的58 微克/立方米，京津冀區(qū)域PM2.5 濃度下降至73微克/立方米，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得實(shí)效。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的四大主要現(xiàn)實(shí)問題

2014年以來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，中央各部門和京津冀三地堅(jiān)決落實(shí)中央決策部署，北京非首都功能疏解取得階段性進(jìn)展，雄安新區(qū)建設(shè)全面展開，產(chǎn)業(yè)接續(xù)轉(zhuǎn)移與協(xié)同發(fā)展有序開展，交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化持續(xù)加強(qiáng)，生態(tài)污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治聯(lián)建取得階段性成效，基本公共服務(wù)共建共享取得明顯進(jìn)展，京津冀協(xié)同發(fā)展取得了顯著成效。同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題，妥善解決這些問題有利于京津冀協(xié)同發(fā)展向高質(zhì)量階段的順利躍升。

1.京津冀三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距依然較大

京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)作用明顯，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，河北很多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與天津和北京相比，差距是比較大的。2019年北京實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為35371.3 億元，同比增長(zhǎng)6.1%；天津生產(chǎn)總值為14104.28 億元，同比增長(zhǎng)4.8%；2019 年河北生產(chǎn)總值為35104.5 億元（見表1），同比增長(zhǎng)6.8%。就2019年GDP總量來說，北京和河北的GDP持平，北京、天津、河北GDP絕對(duì)差距依然較大。從人均GDP來看，北京、天津、河北處于三個(gè)階梯，依次遞減，相差懸殊，北京是天津的1.8倍，天津接近河北的2倍，河北低于全國(guó)的平均水平（見圖1）。

圖1 2019年京津冀人均GDP

從京津冀的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，發(fā)展不均衡的態(tài)勢(shì)明顯。2019 年北京第一產(chǎn)業(yè)增加值同比下降2.5%，僅占GDP的0.3%，天津、河北均呈現(xiàn)微增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，河北占比在10%以上；北京的第三產(chǎn)業(yè)占比超過80%，河北則剛剛超過50%（見圖2）。

圖2 2019年京津冀三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2.非首都功能疏解面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題

北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。在京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展中，北京疏解非首都功能，京津冀城市群的目標(biāo)是一體化發(fā)展，減輕北京作為首都的壓力，同時(shí)拉動(dòng)京津冀城市群整體發(fā)展。然而，北京內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不均衡。從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，北京內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)狀況，其實(shí)比京津冀城市群更不平衡。2019年北京市的經(jīng)濟(jì)總量為35371.3億元，其中東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)4 區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占比超過六成，高達(dá)63.2%。北京東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)、順義區(qū)6區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量為27177億元，6區(qū)占北京經(jīng)濟(jì)的比重為76.8%。16個(gè)區(qū)中的6個(gè)區(qū)超過經(jīng)濟(jì)總量的3/4，其他10個(gè)區(qū)加起來不足經(jīng)濟(jì)總量的1/4（見圖3）。

圖3 2019年北京市各區(qū)GDP

表1 2019年京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較

北京郊區(qū)的發(fā)展與非首都功能疏解之間存在矛盾。非首都功能疏解的對(duì)象包括一般性制造業(yè)，區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)，部分教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些疏解對(duì)象，相對(duì)于北京郊區(qū)來說，也不算落后產(chǎn)業(yè)，一定程度上還能帶動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。非首都功能疏解是在北京全市進(jìn)行統(tǒng)一部署推進(jìn)的，北京核心區(qū)在疏解行動(dòng)的同時(shí)，郊區(qū)也在有序開展疏解行動(dòng)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為充分的城區(qū)，疏解落后產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，然而，對(duì)于北京郊區(qū)而言，疏解的對(duì)象并不多，相反需要承接北京核心區(qū)疏解的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。北京的郊區(qū)發(fā)展是兩極分化很嚴(yán)重的地區(qū)，按照北京的規(guī)劃，每個(gè)郊區(qū)建設(shè)一個(gè)郊區(qū)新城。郊區(qū)新城內(nèi)部是很發(fā)達(dá)的，有地鐵與市區(qū)相連，各種配套和基礎(chǔ)建設(shè)也比較好，在某種程度上就是市區(qū)的延伸。然而，北京建設(shè)很好的郊區(qū)新城，與郊區(qū)更大面積的“鄉(xiāng)村”，并沒有什么直接關(guān)系，二者是割裂的，形成了面積很小的發(fā)達(dá)郊區(qū)新城與面積廣大的郊區(qū)鄉(xiāng)村鮮明對(duì)比。

3.人口、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移對(duì)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)壓力加大

未來京津?qū)⒚媾R較大的人口增長(zhǎng)壓力。大城市吸納多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而中小城市則面臨增長(zhǎng)乏力的局面。人口增長(zhǎng)及遷移將帶來生活用水、生活垃圾、農(nóng)村散燒煤排放、機(jī)動(dòng)車尾氣排放等方面的環(huán)境壓力。隨著環(huán)境監(jiān)管日趨嚴(yán)格，機(jī)動(dòng)車尾氣排放量和農(nóng)村散燒煤排放量將會(huì)有所下降，但由于農(nóng)村居住分散，難以實(shí)現(xiàn)集體供暖，農(nóng)村散燒煤?jiǎn)栴}將長(zhǎng)期存在，生活供水和生活垃圾問題也將伴隨人口增長(zhǎng)壓力而持續(xù)加大。

京津冀地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域工業(yè)集聚及工業(yè)鏈重構(gòu)，對(duì)于京津冀整體生態(tài)環(huán)境具有改善作用，但仍存在負(fù)面影響，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)與生態(tài)功能保護(hù)區(qū)重疊，會(huì)影響生態(tài)功能區(qū)的完整性；重化工業(yè)的沿海布局會(huì)破壞沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境。京津冀地區(qū)交通一體化發(fā)展，首先，有利于改善區(qū)域尤其是北京地區(qū)的交通條件，提高運(yùn)輸效率，疏解交通壓力；其次，可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)占用區(qū)域生態(tài)空間，造成生態(tài)環(huán)境破碎化，降低生態(tài)廊道連通性，影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境。從京津冀地區(qū)環(huán)境污染物的排放總量上看，制造業(yè)的轉(zhuǎn)移使大氣、水和固廢污染物排放量均增高，主要由于天津、河北的污染物排放系數(shù)高。從地區(qū)總量上來看，制造業(yè)的轉(zhuǎn)移會(huì)增加水耗及能耗。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)降低北京水耗及能耗，增加天津、河北水耗及能耗。

4.綜合交通運(yùn)輸體系有待進(jìn)一步完善

京津冀區(qū)域內(nèi)交通布局不合理。京津冀區(qū)域的軌道交通網(wǎng)絡(luò)功能層次不完善，缺乏能夠支撐都市圈和城市群的多層次、大容量、高效的軌道交通系統(tǒng)。缺乏服務(wù)于都市圈通勤出行的市郊軌道交通系統(tǒng)，如北京市主要依靠單一的地鐵制式支撐連接郊區(qū)與中心城之間的通勤出行，運(yùn)輸速度慢且運(yùn)力不足。聯(lián)系城市群內(nèi)部主要城市之間的城際軌道交通系統(tǒng)還不完善。

京津冀城市群的路網(wǎng)密度較低。根據(jù)城市道路網(wǎng)絡(luò)密度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2020年京津冀城市群8個(gè)監(jiān)測(cè)城市，中心城區(qū)建成區(qū)總體平均道路網(wǎng)密度僅為4.5 千米/平方千米，城市群總體道路網(wǎng)密度指標(biāo)處于較低水平，與8 千米/平方千米的目標(biāo)差距較大。其中天津市6.2 千米/平方千米，為京津冀城市群最高道路網(wǎng)水平，除了北京、天津、石家莊三個(gè)核心城市外，其他城市均處于較低道路網(wǎng)密度水平，全部低于4.5 千米/平方千米的平均水平，保定市和邯鄲市僅為3.0 千米/平方千米和3.5 千米/平方千米，根據(jù)全國(guó)36 個(gè)主要城市數(shù)據(jù)，2020 年北方城市平均路網(wǎng)密度為5.3 千米/平方千米，京津冀城市群中除北京、天津、石家莊外，均未達(dá)到該指標(biāo)水平。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)

戰(zhàn)略實(shí)施，是為實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標(biāo)而對(duì)戰(zhàn)略舉措的實(shí)施與執(zhí)行。戰(zhàn)略實(shí)施的重大作用是將戰(zhàn)略重點(diǎn)落實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)并確保實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施要以解決京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的深層次問題為導(dǎo)向，不斷推進(jìn)升級(jí)。

1.以產(chǎn)業(yè)一體化協(xié)同發(fā)展與梯度演化縮小差距

京津冀三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，為此要以產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)而彌補(bǔ)發(fā)展差距。要多點(diǎn)突破，把京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)向縱深推進(jìn)。一是深入細(xì)化京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)目錄、設(shè)定細(xì)化目標(biāo)上，綜合平衡人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)先開發(fā)與世界級(jí)城市群建設(shè)之間關(guān)系，使區(qū)域各級(jí)政府既能從空間上把握產(chǎn)業(yè)與地方發(fā)展均衡，又能從時(shí)間上調(diào)控轉(zhuǎn)換短期階段性目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)。二是抓住京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，解決推進(jìn)發(fā)展的“卡脖子”難題。以雄安新區(qū)與北京城市副中心建設(shè)為關(guān)鍵機(jī)遇，突破現(xiàn)有機(jī)制障礙，在創(chuàng)新鏈前端、產(chǎn)業(yè)鏈配套、市場(chǎng)鏈拓展中著力減少雄安新區(qū)、濱海新區(qū)、北京城市副中心、天津自貿(mào)區(qū)等產(chǎn)業(yè)重疊、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。三是探索推廣京津冀區(qū)域“負(fù)面清單”行政管理模式，同步學(xué)習(xí)復(fù)制自貿(mào)區(qū)、自由港、創(chuàng)新區(qū)、保稅區(qū)等的成熟經(jīng)驗(yàn)與管理創(chuàng)新，大幅度降低制度交易成本。四是以產(chǎn)品市場(chǎng)一體化建設(shè)帶動(dòng)市場(chǎng)一體化全方位推進(jìn)，全面突破創(chuàng)新市場(chǎng)、人力市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)等關(guān)鍵要素市場(chǎng)的改革桎梏，建設(shè)改革開放的經(jīng)濟(jì)空間高地。五是推動(dòng)建設(shè)多層次資本市場(chǎng)，設(shè)立京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展股權(quán)引導(dǎo)基金，建設(shè)科技貸款資金池，安排科技金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，推行專項(xiàng)“協(xié)同貸款”“協(xié)同投資”“協(xié)同保險(xiǎn)”“小微創(chuàng)業(yè)貸”等金融產(chǎn)品，解決京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同中企業(yè)成長(zhǎng)“資金的煩惱”。

培育京津冀點(diǎn)、群、鏈、網(wǎng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同梯度演化有機(jī)系統(tǒng)。市場(chǎng)主體創(chuàng)新是一個(gè)園區(qū)、一個(gè)城市、一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新有機(jī)系統(tǒng)生長(zhǎng)發(fā)育的邏輯起點(diǎn)，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，個(gè)人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的創(chuàng)新是京津冀區(qū)域有機(jī)系統(tǒng)生長(zhǎng)發(fā)育的邏輯起點(diǎn)。第一，培育關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，一個(gè)領(lǐng)軍企業(yè)帶動(dòng)一個(gè)行業(yè)的發(fā)展，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)的集群，配套延長(zhǎng)形成產(chǎn)業(yè)鏈，由各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈縱橫交錯(cuò)，形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，是產(chǎn)業(yè)有機(jī)系統(tǒng)生長(zhǎng)的基本規(guī)律。京津冀區(qū)域立足自身發(fā)展實(shí)際，引導(dǎo)培育一大批創(chuàng)新型小微企業(yè)，形成龐大數(shù)量的創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)。第二，以點(diǎn)成群，京津冀統(tǒng)籌做好細(xì)分產(chǎn)業(yè)規(guī)劃空間分布及目錄，圍繞一個(gè)或幾個(gè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)，培育成產(chǎn)業(yè)集群，搭建起產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地。第三，串群成鏈，在產(chǎn)業(yè)鏈條整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，沿著創(chuàng)新鏈條的生長(zhǎng)延伸方向，以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群形成產(chǎn)業(yè)帶。第四，結(jié)鏈成網(wǎng)，隨著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條的衍生，產(chǎn)品鏈、技術(shù)鏈、市場(chǎng)鏈同步縱橫交錯(cuò)，京津冀三地技術(shù)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)不斷融合發(fā)展，成長(zhǎng)為多梯度、多階段、多維度不斷演化升級(jí)的京津冀協(xié)同產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新有機(jī)系統(tǒng)。

2.精準(zhǔn)疏解北京非首都功能

明確北京非首都功能的內(nèi)涵是疏解北京非首都功能的前提。北京作為首都，是中央政府所在地，是政治中心，既擁有高級(jí)別的政治定位，又代表國(guó)家形象，首都屬性決定了首都功能，同時(shí)作為一個(gè)超大城市，城市屬性決定了北京又具有一般城市的綜合功能。所謂非首都功能，就是對(duì)首都功能發(fā)揮產(chǎn)生潛在負(fù)外部性的功能，這些功能大都具有與首都功能關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、數(shù)量匹配性不高、空間分離性明顯的特征。從北京非首都功能的內(nèi)涵與特征維度研判分析，北京非首都功能主要包括一般性高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域物流、區(qū)域市場(chǎng)，部分社會(huì)公共服務(wù)功能，部分行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)及企業(yè)總部等。

疏解北京非首都功能的推進(jìn)思路。第一，使政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合，跨地域、跨行業(yè)、跨部門建設(shè)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同疏解工作平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)籌政策措施安排，建設(shè)專業(yè)化、規(guī)?；摹拔⒅行摹保嫣嵘脚_(tái)承接能力。第二，堅(jiān)持疏解與提升同步推進(jìn)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)疏解。要抓住疏解機(jī)遇，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，要著重處理好統(tǒng)籌疏解與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)系，以疏解促進(jìn)勞動(dòng)力質(zhì)量提升為抓手，處理好疏解與人口紅利的關(guān)系，要在疏解中推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型、合并、重組，推進(jìn)混合所有制改革，處理好疏解與企業(yè)改革的關(guān)系。第三，堅(jiān)持全局視野與戰(zhàn)略眼光，在全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局中布局疏解工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀三個(gè)利益主體，通過政府、空間、要素、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等多渠道推進(jìn)疏解。第四，充分發(fā)揮雄安新區(qū)、北京城市副中心集中承載地的作用，以雄安新區(qū)、北京城市副中心、濱海新區(qū)等為重點(diǎn)，以津冀經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、發(fā)展示范區(qū)為支撐，以省級(jí)園區(qū)為補(bǔ)充、小城鎮(zhèn)為依托，優(yōu)化北京非首都功能集中承載地布局。

3.實(shí)施生態(tài)一體化保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控

京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，推動(dòng)京津冀地區(qū)水、土壤、大氣環(huán)境的治理，形成京津冀區(qū)域更加安全、更加健康、保障性更高、品質(zhì)更為優(yōu)越的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，既要做好宏觀頂層設(shè)計(jì)與政策保障，又要落實(shí)好微觀具體工作，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)信息共享與聯(lián)合宣傳。

第一，京津冀三地聯(lián)合生態(tài)立法，統(tǒng)一生態(tài)規(guī)劃，統(tǒng)一污染標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)環(huán)境部協(xié)調(diào)下，京津冀三地環(huán)保部門共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》，立足京津冀自身生態(tài)狀況，建立契合生態(tài)實(shí)際的法治體系。在《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》框架內(nèi)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一落實(shí)，京津冀三地相關(guān)部門共同研究編制大氣、水、土壤和固廢領(lǐng)域的污染防治中長(zhǎng)期規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域污染協(xié)同防范與治理。在全面實(shí)施國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)污染物排放限值的基礎(chǔ)上，京津冀三地聯(lián)動(dòng)發(fā)布污染物排放的京津冀標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立區(qū)域協(xié)同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，在污染防治聯(lián)動(dòng)治理的進(jìn)程中逐步統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

第二，京津冀三地多措并舉、協(xié)同落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。一要統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，在國(guó)家統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)規(guī)范的指導(dǎo)下，京津冀生態(tài)部門要研究制定統(tǒng)一的質(zhì)量監(jiān)管體系，構(gòu)建京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。二要協(xié)同治污，針對(duì)京津冀三地共性污染問題，建立聯(lián)防聯(lián)控管制分區(qū)，跨部門、跨地區(qū)開展針對(duì)性大氣、水、土壤污染的防控與治理。三要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，針對(duì)京津冀三地重污染天氣建立預(yù)警會(huì)商機(jī)制，針對(duì)重點(diǎn)流域水污染建立預(yù)警信息通報(bào)制度和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。四要環(huán)評(píng)會(huì)商，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境有潛在重大影響的園區(qū)、項(xiàng)目、工程規(guī)劃建設(shè)實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商。

第三，實(shí)施信息共享和聯(lián)合宣傳。建立京津冀三地統(tǒng)一的環(huán)境信息共享平臺(tái)，對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)污染源排放的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳平臺(tái)，使三地環(huán)境質(zhì)量信息實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，共同推廣新污染治理技術(shù)，夯實(shí)區(qū)域協(xié)同治污的支撐基礎(chǔ)。對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大政策及時(shí)解讀，對(duì)京津冀區(qū)域內(nèi)重要工作進(jìn)展聯(lián)合宣傳，對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善統(tǒng)一報(bào)道，為污染防治營(yíng)造良好的輿論環(huán)境與社會(huì)氛圍，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界自覺參與區(qū)域防污、治污，形成污染防治多主體參與的大格局。

4.構(gòu)建京津冀交通一體化網(wǎng)絡(luò)

交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展先行啟動(dòng)、率先突破的三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一。交通作為現(xiàn)代化社會(huì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間節(jié)點(diǎn)從宏觀到微觀聯(lián)結(jié)為一體，對(duì)城市空間合理布局、城市群的生長(zhǎng)發(fā)育、區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間協(xié)同優(yōu)化具有重要的支撐與先導(dǎo)作用。在20多萬平方千米的京津冀協(xié)同發(fā)展空間維度上，高密度、高效率、高速度的立體交通就如同京津冀這一有機(jī)體的血脈，宏觀上聯(lián)通著區(qū)域內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)，微觀上通達(dá)每一個(gè)社區(qū)、村落、家庭，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供保障。

打造軌道上的京津冀。針對(duì)京津冀地區(qū)存在的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理，公路運(yùn)輸占據(jù)客貨運(yùn)輸?shù)闹鲗?dǎo)地位，交通供給與城市發(fā)展需求失衡，中心城區(qū)小汽車出行比例過高等問題，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，打造以軌道交通為骨干的交通網(wǎng)絡(luò)是必然選擇。一是建設(shè)城際鐵路，打通京津冀區(qū)域大動(dòng)脈，構(gòu)建“四縱四橫一環(huán)”③的主骨架，加速推進(jìn)京津冀城際聯(lián)絡(luò)線一期工程，聯(lián)通北京新老兩個(gè)機(jī)場(chǎng)、北京城市副中心、雄安新區(qū)等。二是建設(shè)市郊鐵路，打造軌道交通復(fù)合走廊。把市郊軌道交通作為京津冀區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)距離通勤主要出行方式，打造城市中心城區(qū)樞紐，將軌道交通的站點(diǎn)設(shè)在市內(nèi)，與城區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)無縫接駁。三是建設(shè)城鄉(xiāng)公共交通，通過城際客運(yùn)、軌道交通實(shí)現(xiàn)對(duì)新城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)的服務(wù)。

打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群。形成以首都機(jī)場(chǎng)、北京新機(jī)場(chǎng)為樞紐，與天津、河北境內(nèi)機(jī)場(chǎng)分工協(xié)作的民用機(jī)場(chǎng)體系，建設(shè)層次清晰、功能完善、分工合理、高效銜接、通達(dá)全球的交通中樞。優(yōu)化路網(wǎng)布局，打通京津冀區(qū)域內(nèi)“斷頭路”，構(gòu)建覆蓋區(qū)域中心城市的高速公路網(wǎng)，促進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)形成多中心路網(wǎng)格局。構(gòu)建現(xiàn)代化的津冀港口群，以天津港為龍頭，建設(shè)渤海灣地區(qū)港口群，協(xié)調(diào)港口分工，強(qiáng)化港口合作，完善港口群之間的鐵路集疏運(yùn)體系，拓展港口腹地，深化港口物流合作，提升京津冀區(qū)域一體化運(yùn)輸銜接服務(wù)水平，加快推進(jìn)京津冀物流網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程，提高多方式、跨區(qū)域運(yùn)輸?shù)囊惑w化水平。

注釋

①7 市即唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)全國(guó)、北京、天津、河北2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)計(jì)算。③“四縱”即沿海通道、京滬通道、京九通道、京承——京廣通道，“四橫”即秦承張通道、京秦——京張通道、津保通道和石滄通道，“一環(huán)”即首都地區(qū)環(huán)線通道。