金云峰 李濤＊ 周聰惠 項淑萍

2019年4月9日國家住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《城市綠地規(guī)劃標準》（GB/T 51346—2019）（以下簡稱《綠規(guī)》），并于2019年12月1日實施，這是首次頒布的關于綠地規(guī)劃的國家標準，強調城市綠地規(guī)劃建設應以生態(tài)文明戰(zhàn)略、綠色發(fā)展理念為指導，充分發(fā)揮城市綠地在生態(tài)、游憩、景觀、防護等方面功能，促進城市美麗、宜居、可持續(xù)發(fā)展[1-2]。從《關于印發(fā)〈2009年工程建設標準規(guī)范制訂、修訂計劃的通知〉》（建標［2009］88號）下達本項標準規(guī)范編制任務，開展工作至今有10年，十年磨一劍，凝聚著課題組幾多研究心血和實戰(zhàn)經驗的《綠規(guī)》終于問世且等待實踐的檢驗。

1-1 《大上海都市計劃》（1948年）Greater Shanghai Plan (1948)

1-2 《上海市綠地系統(tǒng)計劃》（1948年）Shanghai Green Space System Plan(1948)

1-3 《大上海都市計劃》林地空間規(guī)劃圖Forest space plan in Greater Shanghai Plan

《綠規(guī)》是針對綠地規(guī)劃的標準，綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為其中重要的一項內容，其主要特征是以系統(tǒng)性視角納入國土空間用地規(guī)劃。因此《綠規(guī)》在城市綠地分類對于行業(yè)建設管理強調的基礎上，極有必要基于市級國土空間規(guī)劃所有用地的功能統(tǒng)籌視角，對綠地系統(tǒng)規(guī)劃進行自上而下的審視，以完善綠地系統(tǒng)規(guī)劃本身所具有上位對接和下位實踐的雙重屬性。從而更好地傳導綠地系統(tǒng)規(guī)劃的可操作性和銜接性，合理優(yōu)化綠地系統(tǒng)布局結構，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠地資源的發(fā)展[3]。

1 《綠規(guī)》的創(chuàng)新解讀

《綠規(guī)》強調以系統(tǒng)觀整體觀來解決復雜化的現(xiàn)實問題，其中的創(chuàng)新點包括：多規(guī)合一的理念承續(xù)、系統(tǒng)布局的網(wǎng)絡化整合、游憩體系的分類分級優(yōu)化。

1.1 多規(guī)合一的理念承續(xù)

《綠規(guī)》是在《城市綠地分類標準》（CJJ/T 85—2017）用地分類標準納入《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137—2011）（以下簡稱《城標》）對接“合一”的前提下，進行制定的規(guī)劃編制標準。《綠規(guī)》中的術語2.0.1城市綠地，首次明確強調作為規(guī)劃的城市綠地具有“生態(tài)、游憩、景觀、防護”四大功能，基于規(guī)劃的城市綠地是定位于“用地”的專業(yè)術語，“用地”是賦予了一定功能用途的土地，是經目的性改造過的土地。綠地既然具備“用地”的屬性，則應該是基于綠地主導功能而改造過的土地。因此，綠地是以綠色植物為特征，以土地為承載，擁有明確邊界的土地，并具有一定的綠地主導功能?！毒G規(guī)》中的“城區(qū)綠地系統(tǒng)”的主要研究對象是城市建設用地內的綠地（G1公園綠地、G2防護綠地、G3廣場用地、XG附屬綠地），前3項分類無縫對接《城標》中的綠地與廣場用地（G1、G2、G3）。此外，《綠規(guī)》將道路綠化規(guī)劃、樹種規(guī)劃、古樹名木保護規(guī)劃、防災避險功能綠地規(guī)劃置入“專業(yè)規(guī)劃”。

1.2 系統(tǒng)布局的網(wǎng)絡化整合

在城鄉(xiāng)融合思想指導下[4]，《綠規(guī)》無論在市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃還是城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，均給出了系統(tǒng)布局網(wǎng)絡化的具體要求。1）4.2.2條文中提出的市域綠地系統(tǒng)三大網(wǎng)絡布局：綠地生態(tài)網(wǎng)絡、綠地游憩網(wǎng)絡、綠地防護網(wǎng)絡，特別是其中的生態(tài)網(wǎng)絡和游憩網(wǎng)絡通常是“綠帶、綠廊、綠網(wǎng)整合串聯(lián)”模式。2）4.3.1條文中提出的城區(qū)綠地系統(tǒng)五大有機網(wǎng)絡結構：綠環(huán)、綠楔、綠帶、綠廊、綠心，耦合“生態(tài)、游憩、景觀、防護”功能。市域和城區(qū)融合的空間結構格局安排為整合構建城鄉(xiāng)融合的、空間延續(xù)的、功能復合的、景觀多元的綠地系統(tǒng)提供了技術支撐[5]。

1.3 游憩體系的分類分級優(yōu)化

游憩體系包括市域“風景游憩體系”和城區(qū)“公園體系”，游憩系統(tǒng)的分類分級優(yōu)化具體指“2.0.5風景游憩體系”條文中“提供不同層次和類型游憩服務的空間系統(tǒng)”；“2.0.7公園體系”條文中“滿足市民多層級、多類型休閑游覽需求的游憩系統(tǒng)”。即無論是市域EG1風景游憩綠地還是城區(qū)G1公園綠地均應分類分級配置，體現(xiàn)出綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制以人為本的原則[6-7]。

2 市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制內容與方法

受最早的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，即編制于1946—1949年間《大上海都市計劃》[8]的規(guī)劃思路影響及推動，《綠規(guī)》中的市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃主要包括2個維度的空間管制：市域綠色生態(tài)空間和市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃，而后者至少應深化到各子系統(tǒng)規(guī)劃才有探討意義。

2.1 《大上海都市計劃》的推動作用

《大上海都市計劃》中的“上海市綠地系統(tǒng)計劃”①（圖1-1、1-2），對中國城市綠地規(guī)劃發(fā)展和學科發(fā)展具有重要的參考價值。其中的綠地專項內容包括綠地含義、綠地調查、現(xiàn)狀分析、綠地標準、建成區(qū)綠地分布和綠地系統(tǒng)計劃等，初步形成了較為完整的綠地系統(tǒng)規(guī)劃框架。

《大上海都市計劃》對市域范圍的綠地系統(tǒng)方面做了前瞻性的部署，規(guī)劃提出構建“多心開敞”的城市空間結構。通過林地空間規(guī)劃（圖1-3）可以看出清晰的環(huán)廊放射狀結構體系，主要功能是分隔組團、道路防護等。環(huán)狀綠帶除體育場、園林及其他游憩用地性質外，還包括農田、菜地等農用地，在市區(qū)外不超過15 km范圍內發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)經營等理念，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合的前瞻性和先進性。

2 上海市生態(tài)保育綠地子系統(tǒng)規(guī)劃Planning of ecological conservation green space subsystem in Shanghai

3 上海市域綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡布局Network layout of green space system in Shanghai

2.2 市域綠色生態(tài)空間的構成類型

市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃難于實施的主要原因是難于落地，“綠色生態(tài)空間”的概念提出決定了市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃實施的基礎在于空間邊界控制[9]。對于嚴格管控范圍內的綠色生態(tài)空間，禁止規(guī)模化的城鎮(zhèn)建設行為，只允許局部進行必要的設施建設（如必要的保護設施）。值得注意的是，綠色生態(tài)空間是由“生態(tài)保育、風景游憩、防護隔離、生態(tài)生產”這4類空間要素類型組合而成（4.1.4條文）。因此，某些農林用地并不屬于綠色生態(tài)空間（如某些基本農田），而某些建設用地卻可以隸屬于綠色生態(tài)空間（如郊野公園中的村莊等）。

2.3 市域綠地子系統(tǒng)規(guī)劃的實施路徑

市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作范疇是完善多功能復合的綠地生態(tài)網(wǎng)絡（4.2.1條文），以保障城鄉(xiāng)范疇十分關鍵的“三生空間”。按市域綠地系統(tǒng)的三大主導功能體系分類，可將市域綠地系統(tǒng)分解為三大主導功能子系統(tǒng)：生態(tài)保育子系統(tǒng)、風景游憩子系統(tǒng)和安全防護子系統(tǒng)。依據(jù)各主導功能要素特征，通過對相應綠地的點狀、帶狀、線狀、面狀、斑狀、廊狀要素進行分類分級細化，深化各子系統(tǒng)的結構布局，從而為城市提供更高的服務績效[10]。

以上海市的市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例。1）生態(tài)保育子系統(tǒng)：包括生態(tài)保育綠地（斑狀綠地）、生態(tài)保育綠廊（廊狀綠地）、生態(tài)保育綠區(qū)（面狀綠地）3種類型空間要素（圖2）；通過貫通黃浦江、大治河、青松、嘉青、嘉寶、崇明、金奉、浦奉、金匯港9條區(qū)域生態(tài)通廊，保護修復4處自然保護區(qū)、4處飲用水水源保護區(qū)、22處重要野生動物棲息地和多處野生動物遷徙廊道，優(yōu)化生態(tài)保育綠地子系統(tǒng)布局。2）風景游憩子系統(tǒng)：包括游憩節(jié)點（點狀綠地）、游憩綠廊（具有寬度屬性的線狀綠地、廊狀綠地）、游憩綠區(qū)（面狀綠地）3種類型空間要素，通過耦合遺址地、生態(tài)林地、農用地等建設郊野公園或國家公園，完善市域的區(qū)域公園體系建設，構建區(qū)域風景游憩綠道網(wǎng)絡。3）安全防護子系統(tǒng)：通過防護綠帶、防護間隔帶、沿海防護林帶，發(fā)揮設施防護、交通防護等的安全防護子系統(tǒng)功能。從而構建市域綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡布局（圖3），協(xié)同城區(qū)綠地系統(tǒng)構建城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)空間結構，形成網(wǎng)絡化、多層次、多類型、功能復合的高質量市域綠地子系統(tǒng)。

3 城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制內容與方法

城區(qū)綠地系統(tǒng)應堅持動態(tài)化精細化調適原則，關注城區(qū)綠地子系統(tǒng)的分類分級復合優(yōu)化，特別是與休閑游憩密切相關的公園體系規(guī)劃。

4 上海城區(qū)綠地系統(tǒng)布局Layout of urban area green space system in Shanghai

5 上海游憩型綠地子系統(tǒng)規(guī)劃Planning of recreational green space subsystem in Shanghai

3.1 城區(qū)綠地系統(tǒng)布局原則

結合城市緊湊、用地集約的目標指引，對高綠地率的重新審視，城市土地使用由外延增量型轉向集約高效型，城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的布局對象也由“增量綠地”轉向城區(qū)內部的“存量綠地”（特別是舊城區(qū)），依托現(xiàn)有城市空間來優(yōu)化城區(qū)綠地系統(tǒng)空間結構（4.3.1條文）。

存量規(guī)劃背景下，城區(qū)綠地系統(tǒng)布局過程是一個循序漸進的動態(tài)的精細化調控過程，通過系統(tǒng)內部合理布局優(yōu)化系統(tǒng)內涵，從“自上而下”的綠地系統(tǒng)結構“建構型”轉變?yōu)椤白韵露稀钡木植烤G地布局“調適型”，以“目標”為導向轉向以“階段”過程為導向，通過銜接磨合、統(tǒng)籌周邊城鎮(zhèn)用地屬性，同時促進綠地系統(tǒng)和城鎮(zhèn)空間結構的集約優(yōu)化轉型，達到綠地系統(tǒng)、資源環(huán)境與社會經濟的共同可持續(xù)演進。

3.2 城區(qū)綠地子系統(tǒng)規(guī)劃的內容與方法

城區(qū)綠地包括城市建設用地內的綠地（G1、G2、G3、XG），可將城區(qū)綠地系統(tǒng)劃分為三大主導功能子系統(tǒng)：游憩型綠地子系統(tǒng)（含游憩功能G1）、防護型綠地子系統(tǒng)（含防護和生態(tài)功能G2）和景觀型綠地子系統(tǒng)（含景觀功能G3）。鑒于XG附屬綠地的主導功能依賴于其用地主體的屬性，并且作為三大主導功能子系統(tǒng)的補充，因此未將其單獨列為子系統(tǒng)之一[11]。

以上海市的城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例（圖4）。1）游憩型綠地子系統(tǒng)（圖5）：在現(xiàn)有公園內部精細化優(yōu)化提升基礎上[12]，完善城市公園-地區(qū)公園-社區(qū)公園組成的公園體系；依托公共通道（如城市道路、特色街巷、水岸）串聯(lián)主要城市公共開放空間節(jié)點（如商業(yè)區(qū)重要節(jié)點、居住區(qū)重要節(jié)點）[13]，構建城市綠道-地區(qū)綠道-社區(qū)綠道3級游憩綠道網(wǎng)絡（表1）。2）防護型綠地子系統(tǒng)：外環(huán)綠帶通過綠道和大型綠地建設完善鞏固圈層格局，優(yōu)化中心城區(qū)環(huán)境品質；近郊綠廊通過具有一定規(guī)模的片林和沿路濱河林帶串聯(lián)構建，以有效遏制主城區(qū)建設用地無序蔓延[14]。3）景觀型綠地子系統(tǒng)：梳理對城市風貌和文化特色起重要作用的點狀、線狀、帶狀、面狀綠地與廣場用地[15]，制定景觀節(jié)點-景觀軸線-景觀引導片區(qū)的控制策略，通過對景觀節(jié)點的周邊環(huán)境控制，對景觀軸線的視覺連通性控制，對景觀引導片區(qū)的整體基調環(huán)境控制，提升重點地段景觀品質。

3.3 公園體系規(guī)劃的內容與方法

就公園綠地而言，新城區(qū)宜均衡布局，舊城區(qū)應集約調控（4.3.3條文）。公園的分區(qū)、分類、分級配置是公園體系規(guī)劃的重要內容，以便于相應層級尺度的綠地在功能上相互配合。公園體系規(guī)劃應考慮城市、地區(qū)、社區(qū)的分級規(guī)劃，綜合公園、社區(qū)公園與游園、專類公園等的橫向分類規(guī)劃，還應考慮基于休閑游憩供需視角[16]的日常游憩型公園、短假游憩型公園和長假游憩型公園等縱向分類規(guī)劃[17]（表2），以達到集約調控、整合優(yōu)化的目的。

表1 游憩綠道級別特征Tab. 1 Characteristics of recreation greenway of various levels

表2 游憩型綠地層級及涵蓋綠地類型Tab. 2 Levels and types of recreational green space

4 結語

國標《綠規(guī)》的制訂建立了城市綠地規(guī)劃的完整體系，為規(guī)范城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，提高規(guī)劃編制水平，優(yōu)化綠地系統(tǒng)綜合效益等方面奠定了扎實的基礎。筆者在分析國標《綠規(guī)》創(chuàng)新亮點的基礎上，框定了基于規(guī)劃用地視角的城市綠地和區(qū)域綠地的概念，并深入分析了市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制內容及方法，以期能促進城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)范化發(fā)展。

新時代國土空間規(guī)劃體系下[18-19]，綠地系統(tǒng)規(guī)劃是市縣級國土空間總體規(guī)劃下的涉及綠地空間利用的專項規(guī)劃，按編制主體（園林局或綠化局等）事權對應制定綠地要素管控規(guī)則。其任務是在國土空間總體規(guī)劃對應規(guī)劃范圍內劃定的3條控制線基礎上，重點聚焦主體功能區(qū)中“城市化發(fā)展區(qū)”內綠地功能要素的空間布局深化。市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制依據(jù)全域開發(fā)保護總體格局，統(tǒng)籌構建市域“一張圖”中功能性綠地系統(tǒng)空間子系統(tǒng)；城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制依據(jù)“城鎮(zhèn)功能控制區(qū)”的特點，分級分類優(yōu)化綠地布局，構建公共空間與游憩體系等功能性綠地系統(tǒng)。

注釋(Note)：

① 1949年10月之前的“計劃”術語等同于現(xiàn)在的“規(guī)劃”。本文是經2019年10月19日中國風景園林學會2019年會分會場2演講人金云峰的報告“國標《城市綠地規(guī)劃標準》實施下綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制”修改完成。參加項目研究人員：金云峰、周聰惠、項淑萍、杜伊、李濤、馮帆、李石磊、林薈、王小燁、翟宇佳、李晨、劉佳微、王連、周煦、朱雋歆、夏雯、俞為妍、張悅文、汪翼飛、陳希萌、楊玉鵬等。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1-1、1-2由同濟大學侯麗教授提供；圖1-3由作者改繪自《大上海都市計劃》；圖2～5由作者參照《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》繪制；表1～2由作者繪制。