美對(duì)俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀(jì)以來(lái)美國(guó)制裁轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)打擊的趨勢(shì)，具有典型的大國(guó)博弈特征，對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)潛在制裁有較高的參考價(jià)值。

新世紀(jì)以來(lái)，美俄關(guān)系逐步脫離蘇聯(lián)解體后的“蜜月期”，美國(guó)頻繁使用制裁手段打壓重新崛起的俄羅斯。尤其是2014年3月克里米亞危機(jī)以來(lái)，美國(guó)開啟對(duì)俄全面制裁，目標(biāo)直指俄金融、能源、國(guó)防等領(lǐng)域。當(dāng)前中美博弈不斷升級(jí)，俄羅斯和我國(guó)作為崛起中的大國(guó)均被美國(guó)視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。分析美國(guó)對(duì)俄羅斯的制裁過(guò)程、手段特點(diǎn)以及俄方的應(yīng)對(duì)措施，將為我國(guó)未來(lái)與美方周旋提供啟示與借鑒。

新世紀(jì)以來(lái)美對(duì)俄的五次制裁案例

2000年以來(lái)，美國(guó)針對(duì)濃縮鈾協(xié)定、人權(quán)問(wèn)題、克里米亞危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)安全、生化武器濫用等五個(gè)領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯進(jìn)行了制裁。以2014年克里米亞危機(jī)為“分界點(diǎn)”，美方對(duì)俄制裁形成了較為明顯的兩個(gè)階段：第一階段從2000年至2014年3月克里米亞危機(jī)前，美對(duì)俄實(shí)施分散化制裁，主要涉及濃縮鈾協(xié)定、民主人權(quán)等問(wèn)題；第二階段從克里米亞危機(jī)至今，美國(guó)在克里米亞問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題制裁基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《以制裁反擊美國(guó)敵人法案》（以下簡(jiǎn)稱“CAATSA法案”），形成對(duì)俄的系統(tǒng)化制裁方案，之后針對(duì)俄生化武器問(wèn)題的制裁也未超出CAATSA法案制裁范疇。在歷次制裁中，最為典型的是針對(duì)克里米亞危機(jī)的制裁：美國(guó)先后實(shí)施了八輪制裁，制裁面最廣、制裁手段最為全面（見附圖和附表）。

美對(duì)俄歷次制裁示意圖

一是針對(duì)濃縮鈾協(xié)定的制裁（2000—2015年），直接凍結(jié)俄政府資產(chǎn)。2000年6月，美以俄不再履行1993年簽署的《俄美高濃縮鈾協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）為由，凍結(jié)了美國(guó)內(nèi)與實(shí)施協(xié)定直接相關(guān)的俄政府資產(chǎn)。此次制裁主要針對(duì)俄政府“違約”行為，凍結(jié)的政府資產(chǎn)類似于強(qiáng)制繳納違約保障金。美方此次制裁在雙方《協(xié)議》于2015年到期后隨之解除。

二是針對(duì)人權(quán)問(wèn)題的制裁（2003年至今），包括政治施壓和金融制裁。自2003年11月，美針對(duì)民主問(wèn)題多次向俄政治施壓，包括將俄趕出八國(guó)集團(tuán)、停止對(duì)俄經(jīng)濟(jì)援助、大力扶持俄反對(duì)派等。2012年，美以俄律師謝爾蓋·馬格尼茨基死亡為由，對(duì)該案件相關(guān)人員采取資產(chǎn)凍結(jié)、拒發(fā)入境簽證、禁止使用美國(guó)及與美國(guó)有關(guān)的銀行系統(tǒng)等經(jīng)濟(jì)金融制裁。2016年12月，美在對(duì)俄人權(quán)問(wèn)題制裁的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《全球馬格尼茨基人權(quán)問(wèn)責(zé)法案》，美國(guó)盟友也紛紛通過(guò)了本國(guó)版本的相關(guān)法案。

三是針對(duì)克里米亞危機(jī)的制裁（2014年至今），美方先后實(shí)施了八輪制裁，與歐盟聯(lián)手形成對(duì)俄最為系統(tǒng)化的經(jīng)濟(jì)金融制裁體系。2014年3月6日至2017年9月29日，美國(guó)先后發(fā)布四個(gè)總統(tǒng)行政令、兩個(gè)由財(cái)政部發(fā)布的決定、七個(gè)由外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布的指令及修訂、50個(gè)通用許可證。2014年12月，美國(guó)針對(duì)烏克蘭局勢(shì)，專門出臺(tái)了《2014年烏克蘭自由支持法》（以下簡(jiǎn)稱USFA法案），重點(diǎn)打擊俄羅斯；2017年8月出臺(tái)CAATSA法案，升級(jí)對(duì)俄羅斯的制裁。同時(shí)，美方聯(lián)合歐盟等盟國(guó)共同強(qiáng)化對(duì)俄經(jīng)濟(jì)金融制裁。在對(duì)俄的克里米亞的制裁中，制裁對(duì)象涉及范圍最廣，包括個(gè)人、非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和政府部門四大類；制裁手段最全，幾乎動(dòng)用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)之外的所有制裁手段。

美對(duì)俄制裁工具的使用情況

四是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的制裁（2016年至今），以凍結(jié)特定個(gè)體資產(chǎn)為主。2016年12月28日發(fā)布13757號(hào)總統(tǒng)行政令，凍結(jié)俄特定個(gè)人和機(jī)構(gòu)（損害計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施，篡改或挪用經(jīng)濟(jì)資源、商業(yè)機(jī)密以破壞選舉）在美國(guó)的資產(chǎn)。2017年，美將網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題制裁一并納入CAATSA法案。

五是針對(duì)生化武器濫用的制裁（2019年至今），升級(jí)對(duì)俄政府金融制裁措施。2019年8月5日發(fā)布13883號(hào)總統(tǒng)行政令，指責(zé)俄政府于2018年3月在英國(guó)對(duì)俄前情報(bào)人員使用神經(jīng)毒劑，違反《1991年化學(xué)和生物武器管制和消除戰(zhàn)爭(zhēng)法》，禁止向俄提供多邊開發(fā)銀行援助，禁止美國(guó)銀行提供貸款或參與俄政府部門、機(jī)構(gòu)或主權(quán)基金發(fā)行的非盧布計(jì)價(jià)債券一級(jí)市場(chǎng)交易，或向上述個(gè)體發(fā)放非盧布計(jì)價(jià)貸款。

總體來(lái)看，美對(duì)俄制裁是大國(guó)博弈框架下的精準(zhǔn)打擊手段，但美方每一次制裁均援引技術(shù)性的法律依據(jù)，做到有的放矢。在打擊對(duì)象和制裁工具上都體現(xiàn)了精準(zhǔn)打擊、層層加碼的特點(diǎn)。但實(shí)際執(zhí)行中美國(guó)力求傷敵而不損己，實(shí)施制裁留有余地。一是在法案中規(guī)定例外和豁免情形。主要包括提供對(duì)美國(guó)家安全或生產(chǎn)環(huán)節(jié)至關(guān)重要且不可替代的產(chǎn)品、服務(wù)或技術(shù)情形，開展情報(bào)執(zhí)法等情形，避免人道主義災(zāi)難情形。二是部分制裁措施并非即刻執(zhí)行。CAASTA法案中對(duì)與俄羅斯情報(bào)或國(guó)防部門交易者的制裁在法案頒布后180天執(zhí)行；《2019年保護(hù)歐洲能源安全法》中設(shè)置了減免期，允許制裁對(duì)象在法案頒布之日起30日內(nèi)結(jié)束其行為即可免于制裁。三是在制裁啟動(dòng)后頒布通用許可證。一類是對(duì)人道主義援助及平民相關(guān)非營(yíng)利性活動(dòng)的授權(quán)；另一類是允許特定衍生品交易，并不斷推遲對(duì)某些特定主體的制裁，如對(duì)俄羅斯鋁業(yè)公司的制裁不斷延期，以避免股東短期內(nèi)拋售股權(quán)提高美國(guó)進(jìn)口原材料的價(jià)格。

金融制裁在美對(duì)俄制裁中扮演了重要角色

美對(duì)俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀(jì)以來(lái)美國(guó)制裁轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)打擊的特征，充分發(fā)揮了美國(guó)金融和美元霸權(quán)在全球的影響力，通過(guò)對(duì)制裁對(duì)象和金融制裁手段的搭配使用，調(diào)節(jié)制裁“強(qiáng)度”，避免直接進(jìn)入大國(guó)的全面對(duì)抗，以最小化成本達(dá)成制裁目標(biāo)，把金融制裁手段的靈活性、針對(duì)性、有效性發(fā)揮到極致。

一是美對(duì)俄五次制裁起因均不是金融問(wèn)題，但金融制裁手段都是美方的核心制裁措施。越是需要加強(qiáng)制裁力度時(shí)，美方越傾向于運(yùn)用金融制裁手段，以小博大、極限施壓，形成對(duì)對(duì)手的非對(duì)稱打擊。美對(duì)俄歷次制裁中，引發(fā)制裁的矛盾焦點(diǎn)主要集中于政治、軍事領(lǐng)域，但制裁中無(wú)一例外采用了金融制裁手段。2000年針對(duì)濃縮鈾協(xié)議的制裁、2012年針對(duì)人權(quán)問(wèn)題的制裁、2016年針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題的制裁中，均采取了資產(chǎn)凍結(jié)措施；2014年針對(duì)克里米亞制裁中，動(dòng)用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)外的幾乎全部金融制裁手段； 2019年針對(duì)生化武器濫用，限制俄政府美元融資渠道。

二是俄金融機(jī)構(gòu)不是美制裁的直接打擊目標(biāo)，通常隨制裁升級(jí)而被納入制裁范圍。在克里米亞最初兩輪制裁中，只是針對(duì)特定個(gè)人（包括相關(guān)機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)、俄政府官員）和非金融機(jī)構(gòu)（俄武器制造相關(guān)部門）；2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亞后，美快速升級(jí)制裁，兩天后啟動(dòng)第三輪制裁，將俄金融機(jī)構(gòu)納入制裁范圍。2014年7月，烏克蘭公開指責(zé)俄軍直接介入東部戰(zhàn)事，7月16日美國(guó)啟動(dòng)第四輪制裁，限制俄羅斯金融領(lǐng)域股權(quán)融資和能源行業(yè)債權(quán)融資。2017年9月29日，隨著烏克蘭局勢(shì)持續(xù)緊張，美啟動(dòng)第七輪制裁，再度加大對(duì)俄金融部門的制裁。

三是美方制裁“強(qiáng)度”可以通過(guò)制裁對(duì)象和制裁手段中所包含的金融反映出來(lái)。從制裁對(duì)象看，從特定個(gè)人、非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)最后到政府部門，反映了美方打擊對(duì)象不斷升級(jí)；從金融制裁手段看，從出入境限制、貿(mào)易管制、金融交易限制、資金融通限制最后到資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)，反映了美方的制裁手段不斷升級(jí)。通過(guò)美對(duì)俄的五次制裁案例，大致可以看到美方的制裁可以分為三個(gè)不同的“強(qiáng)度”：輕度制裁情形下，往往針對(duì)個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)采取資產(chǎn)凍結(jié)、限制出入境等手段；中度制裁情形下，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)及政府部門采取限制資金融通、禁止金融資產(chǎn)交易、資產(chǎn)凍結(jié)等手段；極端情形下，凍結(jié)被制裁國(guó)央行資產(chǎn)或切斷被制裁國(guó)金融機(jī)構(gòu)與美元清算系統(tǒng)的連接。在克里米亞沖突初期的前三輪制裁中，均采用了相對(duì)溫和的制裁策略；初始制裁失效后，美方通過(guò)擴(kuò)大制裁范圍、升級(jí)金融制裁手段提高了制裁強(qiáng)度，在第四至八輪制裁中，制裁范圍逐步擴(kuò)大至金融領(lǐng)域股權(quán)、債權(quán)融資活動(dòng)以及國(guó)防、原油、能源行業(yè)，制裁手段擴(kuò)充包括限制投融資、出口管制、資產(chǎn)凍結(jié)等在內(nèi)的九項(xiàng)手段。

面對(duì)美國(guó)的全面制裁，俄羅斯采取了一系列應(yīng)對(duì)措施，如實(shí)施進(jìn)口替代策略，國(guó)家出資支持受制裁行業(yè)；俄央行購(gòu)買本國(guó)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，以彌補(bǔ)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法在歐美金融市場(chǎng)發(fā)債的缺口；逐步減持美元資產(chǎn)，2018年3—5月，削減了84%的美國(guó)國(guó)債，從961億美元驟降至149億美元；自2014年起啟動(dòng)本國(guó)的金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS），降低對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的SWIFT系統(tǒng)的依賴；尋求替代市場(chǎng)，加強(qiáng)和大歐亞伙伴合作等。但由于俄羅斯經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，俄羅斯應(yīng)對(duì)措施收效甚微：2015年俄羅斯GDP萎縮3.7%，創(chuàng)下2009年以來(lái)最嚴(yán)重的萎縮；2014年俄羅斯資本凈流出額為1515億美元，為2013年610億美元的近2.5倍；2014年6月至2015年1月，半年內(nèi)盧布實(shí)際有效匯率大跌34.7%。

對(duì)我國(guó)的啟示及政策建議

美國(guó)對(duì)俄羅斯制裁具有典型的大國(guó)博弈特征，對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)潛在制裁有較高的參考價(jià)值。

一是要全面做好形勢(shì)分析，避免誤判。雖然我國(guó)與俄羅斯作為崛起中的大國(guó)均被美國(guó)視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但我國(guó)與俄羅斯存在很大不同。一方面，與美國(guó)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不同。俄羅斯除了航天科技及能源貿(mào)易外，與美國(guó)及其盟國(guó)的利益交集十分有限，而我國(guó)與美國(guó)存在廣泛的利益交集。另一方面，俄羅斯因獨(dú)特的地緣政治地位和先進(jìn)的軍事實(shí)力，對(duì)美國(guó)存在現(xiàn)實(shí)威脅，而我國(guó)在軍事、科技等領(lǐng)域同美國(guó)仍存在較大差距。上述事實(shí)決定了未來(lái)即使美對(duì)我國(guó)制裁，在制裁手段、路徑和強(qiáng)度上均可能與對(duì)俄制裁存在差異。

二是總結(jié)美對(duì)俄制裁的做法，做好應(yīng)對(duì)。一方面，系統(tǒng)梳理目前與美金融制裁相關(guān)企業(yè)的清單，分析其關(guān)聯(lián)程度并評(píng)估可能產(chǎn)生的影響，密切跟蹤我國(guó)企業(yè)與美國(guó)之間的糾紛、訴訟等相關(guān)進(jìn)展及輿論導(dǎo)向；另一方面，做好針對(duì)制裁影響較大的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的扶持政策儲(chǔ)備，極端情形下，采取一攬子扶持政策，以助力其減輕沖擊。

關(guān)注中美金融脫鉤進(jìn)程，補(bǔ)足短板。加強(qiáng)我國(guó)金融能力建設(shè)，為建立不受制于美國(guó)金融制裁威脅的金融“內(nèi)循環(huán)”體系創(chuàng)造有利條件。要繼續(xù)推進(jìn)境內(nèi)資本市場(chǎng)高水平對(duì)外開放，吸引境外長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者來(lái)華開展跨境人民幣投資，提高人民幣在全球投融資中的地位，逐步發(fā)揮人民幣全球公共物品的功能。