在美國實施金融制裁過程中，金融機構面臨直接被制裁或巨額罰款的風險。被制裁國試圖尋求替代機制應對美國金融制裁，但實際效果有限。

二戰(zhàn)后，美國為實現(xiàn)其政治經(jīng)濟目標，針對相關國家或地區(qū)實施金融制裁，迫使其接受其制裁條件。近年來，美國更是頻繁借助美元國際貨幣的優(yōu)勢實現(xiàn)精準打擊，一方面，直接對金融機構實施制裁；另一方面，要求本國或第三國金融機構停止為制裁對象提供金融服務，若金融機構違反其制裁決定，將受到巨額罰款或被列為制裁對象。對于金融機構而言，因其金融中介的特質，一旦被制裁，將對所在國家金融體系及其對外經(jīng)濟聯(lián)系造成極大沖擊，甚至成為“經(jīng)濟孤島”。對此，值得關注和研究。

風險之一：直接被列為金融制裁對象

美國財政部網(wǎng)站顯示，美國當前正在實施的針對不同國家或地區(qū)的金融制裁項目共21個，其中有17個項目為新世紀以來開始實施（包含2020年7月開始針對香港的制裁）；針對特定行為的金融制裁項目共10個，主要為針對國際恐怖主義、毒品犯罪、非法鉆石買賣、跨國犯罪等行為的制裁。上述制裁項目有些涉及對金融機構的制裁。

對金融機構的金融制裁主要由美國財政部下屬海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）進行名單動態(tài)管理。OFAC當前公布了六類制裁名單，分別是特別指定國民名單（SDN）、行業(yè)制裁識別名單（SSI）、海外逃避制裁者名單（FSE）、巴勒斯坦立法會名單（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名單（NS-ISA）、外國金融機構第561條款名單（CAPTA）。六類名單均涉及金融機構。其中SDN名單最為核心，制裁措施也最為嚴厲，凡是被列入SDN名單的個人或機構，均會被凍結名下的資產(chǎn)，并被禁止相關金融交易。截至2020年6月30日，OFAC列入各類名單的制裁對象總數(shù)為8812個，分為實體、個人、飛機、輪船四種類型。上述四類制裁對象部分被列入SDN名單，共8437個，占比95.7%。被制裁的實體為3618個，占制裁對象總數(shù)的41.0%。被制裁的實體中，金融機構（主要為銀行、保險公司）為381個，占制裁對象總數(shù)的4.3%。其中被列入SDN名單的金融機構共310個，主要涉及古巴、蘇丹、伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等國金融機構（見附表）。

美國對列入上述六類名單的金融機構實施多種金融制裁措施，主要包括：（1）凍結金融機構在美資產(chǎn)。（2）禁止金融機構在美國政府債券工具市場上的一級交易商資格。美國聯(lián)邦儲備委員會和紐約聯(lián)邦儲備銀行不得指定被制裁的金融機構做為美國政府債券工具市場的一級交易商。（3）禁止金融機構的美國政府基金存放資格。金融機構不得擔任美國政府的代理人或作為美國政府資金的存放地。（4）禁止使用美元清算系統(tǒng)。（5）迫使環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）停止為制裁對象提供國際結算報文服務。（6）禁止含有美國技術的產(chǎn)品出口給受制裁的金融機構。（7）限制金融機構高管入境美國。（8）對金融機構高管實施凍結資產(chǎn)、禁止金融交易等制裁措施。目前，美國在對古巴、蘇丹、伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等國的金融制裁中，綜合運用上述措施對其金融機構實施不同程度的金融交易限制。

風險之二：面臨巨額罰款

在美國金融制裁中，除了上述直接將金融機構列為被制裁對象，對金融機構施加影響外，還有一種情形，即限制本國或第三國金融機構與制裁對象進行金融交易或提供金融服務。在此情形下，如果本國或第三國金融機構違反美國金融制裁決定，與制裁對象有金融往來，則會面臨兩種結果：一是被直接列入金融制裁，如前文所述，將其列入金融制裁名單后禁止其開展各類金融交易；二是與OFAC和解并繳納巨額罰款。

2010—2020年上半年美國處罰的機構數(shù)量及金額

OFAC制裁對象類型分布

在限制美國金融機構為制裁對象提供金融服務方面，相關措施主要包括：（1）限制美國銀行為制裁對象提供出口保證、保險、信貸展期等服務；（2）禁止美國金融機構向被制裁對象提供信貸服務；（3）禁止美國金融機構為被制裁對象提供信貸轉移或支付服務；（4）禁止與被制裁對象的外匯交易；（5）禁止與被制裁對象的資產(chǎn)交易，包括獲取、持有、預提、使用、轉移、提款、運輸、進口、出口等；（6）禁止與被制裁對象的股權或債權投資。美國對俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉的制裁中，均禁止美國金融機構參與被制裁領域的投融資活動，同時禁止美國金融機構與被制裁對象的資產(chǎn)交易，以此切斷制裁對象獲取美元的渠道。

在通過“次級制裁”（指針對特定事項直接責任實體的關聯(lián)實體進行制裁）限制第三國金融機構為制裁對象提供金融服務方面，具體措施主要包括：（1）限制被制裁對象從國際金融機構獲得信貸；（2）禁止與被制裁對象相關的外匯交易；（3）禁止與被制裁對象的資產(chǎn)交易；（4）禁止與被制裁對象的股權或債權投資；（5）禁止提供信貸轉移或支付服務。美國對伊朗、俄羅斯、敘利亞、朝鮮制裁中均實施“次級制裁”，均要求第三國金融機構不得為上述四國提供貸款或支付服務，禁止與其開展投融資、外匯交易、資產(chǎn)交易等。

違反美國金融制裁決定的金融機構，將面臨OFAC的高額罰款。從OFAC的處罰案例來看，針對金融機構的處罰金額往往較大，而且OFAC公布的罰金中大部分是針對金融機構的罰款。具體看，從2010年至今，近十年OFAC共處罰181家機構，總罰金48.9億美元。其中，處罰金融機構57家，機構數(shù)占比31.5%；但罰金高達45.16億美元，在總罰金中占比92.4%（見附圖）。從平均值看，金融機構平均罰款金額為7923萬美元，非金融機構平均罰款金額為298萬美元，后者不到前者的4%。從單個機構罰款金額看，近十年處罰金額排名前十的機構均為金融機構。其中，最高罰金為2014年6月針對法國巴黎銀行高達9.6億美元的處罰；最低罰金為2012年12月針對美國渣打銀行的處罰，金額也高達1.3億美元。

金融機構受到制裁后的影響與應對

對被制裁金融機構來講，最直接的影響是被隔絕于全球金融體系之外，無法開展國際業(yè)務。在對伊朗的制裁中，美國禁止伊朗直接進入美國金融系統(tǒng)。制裁初期，伊朗金融機構被禁止直接進入美國金融體系，但允許通過其他國家的銀行間接進入。2008年11月，美國升級對伊朗進入美國金融系統(tǒng)的限制。禁止美國銀行與代表伊朗銀行處理交易的外國銀行開展任何交易。2012年，美國迫使SWIFT停止為伊朗金融機構提供清算報文服務。全面切斷了伊朗的對外交易。

對涉及“次級制裁”的第三國金融機構來講，可能面臨巨額罰款或被直接制裁。近十年OFAC對金融機構的處罰中，針對第三國金融機構的處罰達23個，在處罰金融機構總數(shù)中占比40%；處罰金額達29.7億美元，在金融機構總罰金中占比達64%。如2014年6月，法國巴黎銀行因被指控幫助伊朗違反美國金融制裁而受到約9.6億美元的罰款；2019年4月，意大利裕信銀行在因代表伊朗伊斯蘭共和國航運公司（IRISL）通過美國金融系統(tǒng)處理交易而被罰款6.1億美元。除此之外，法國東方匯理銀行、瑞士銀行、瑞信銀行、荷蘭銀行、資產(chǎn)管理公司荷蘭國際集團、盧森堡的明訊銀行、莫斯科銀行、阿聯(lián)酋阿爾瑪投資公司也都受到過罰款處罰。2012年7月，我國昆侖銀行因與伊朗金融機構發(fā)生業(yè)務被OFAC列入到CAPTA制裁名單，至今仍無法正常開展國際業(yè)務。

對被制裁國家或地區(qū)來講，制裁嚴重阻礙了其與其他國家或地區(qū)的各項貿(mào)易金融交易，給制裁對象國家或地區(qū)的金融穩(wěn)定及經(jīng)濟發(fā)展帶來極大沖擊。2014年克里米亞危機后，美國對俄羅斯的制裁對俄羅斯產(chǎn)生了極大的負面影響，包括經(jīng)濟放緩、盧布大跌、資本外流等。據(jù)媒體報道，2019年6月，俄羅斯總統(tǒng)普京在莫斯科的會議上曾公開表示，西方的經(jīng)濟制裁使俄羅斯經(jīng)濟損失超過500億美元。2011至2015年，美國對伊朗的制裁，導致伊朗經(jīng)濟萎縮20%，石油產(chǎn)出下降約25%。

被制裁國試圖尋求替代機制應對美國的金融制裁，但實際效果有限。為應對美國的金融制裁，尤其是針對金融機構的制裁措施。如德國、英國和法國于2019年1月宣布建設支持貿(mào)易往來工具（INSTEX）與伊朗進行商貿(mào)結算，以尋求逐步擺脫對SWIFT以及美元的依賴；俄羅斯央行則在2014年啟動了本國的金融信息交換系統(tǒng)，旨在代替SWIFT。但從實際效果看，目前此類替代機制效果有限，既沒能解決伊朗石油的貿(mào)易問題，也無法使俄羅斯恢復正常的對外資金往來。

對美國金融制裁中國香港早做預判與預案

今年7月以來，美國動作頻繁。7月14日特朗普簽署《香港自治法案》；7月17日簽署對中國香港制裁的行政令；7月20日，美國財政部網(wǎng)站公開了與中國香港相關的制裁項目，明確將其列為制裁項目之一。具體措施上，美國列舉了10項針對金融機構及高管的制裁措施。包括：禁止美國金融機構向其發(fā)放貸款，禁止指定為國債一級交易商，禁止作為政府基金存放機構，禁止開展外匯交易，禁止轉移信貸或支付，禁止資產(chǎn)交易，限制向金融機構出口、再出口和轉讓受美國管轄的商品、軟件和技術，禁止股權或債權投資，禁止高管入境美國。對金融機構執(zhí)行官，進行前述1至8項制裁措施。具體執(zhí)行上，分為初步制裁和升級制裁。美國總統(tǒng)在外國金融機構被納入后的一年內(nèi)實施不少于10項制裁措施中的5項；若相關金融機構在被制裁1年后仍然繼續(xù)違反制裁決定，則會升級制裁，在第二年內(nèi)實施全部10項制裁。

香港及內(nèi)地金融機構可能面臨的風險也主要體現(xiàn)在上文分析的兩個層面。一是香港本地金融機構面臨直接制裁；中國內(nèi)地金融機構在港分支機構也將會被列為制裁對象，可能被實施上述制裁措施，被切斷涉及美元的金融交易，排除在全球金融體系之外。二是如果啟動“次級制裁”，與香港被制裁個人或機構開展交易的內(nèi)地金融機構，也將面臨高額罰款或被列為制裁對象而被實施相關的制裁措施。

雖然當前美國尚未全面開啟對港金融機構制裁，但應早做預判與預案，有效防范風險，以避免不必要的損失。