面對(duì)美國(guó)的金融制裁，伊朗難以還手，無(wú)法反制；俄羅斯則抱團(tuán)取暖，另起爐灶。對(duì)中國(guó)而言，堅(jiān)定不移地?cái)U(kuò)大改革開(kāi)放是務(wù)實(shí)之舉。

美國(guó)前財(cái)政部副部長(zhǎng)、斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約翰·泰勒曾指出，“金融一直是美國(guó)對(duì)外政策的第三大支柱，前兩大支柱分別為政治和軍事”。美國(guó)的金融制裁以其金融霸權(quán)為依托，具體體現(xiàn)在其對(duì)本位貨幣的發(fā)行權(quán)與對(duì)資金流向的控制權(quán)。

從實(shí)踐看，雖然美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的占比有限（約10%），但美元是世界最主要的儲(chǔ)備貨幣（占官方外匯儲(chǔ)備的61%），且約有50%的國(guó)際貿(mào)易與40%的國(guó)際支付（通過(guò)SWIFT系統(tǒng)）以美元結(jié)算。隨著各國(guó)對(duì)金融的依賴程度不斷加深，各國(guó)的美元化程度也不斷加深，使得美國(guó)能夠?qū)θ蛸Y本予以控制，對(duì)全球信貸予以把握，從而賦予了美國(guó)與他國(guó)不對(duì)等的金融制裁權(quán)。

從歷史演變看，冷戰(zhàn)結(jié)束前，美國(guó)的金融制裁囿于東西兩大陣營(yíng)的分裂而力度有限，主要采取與盟國(guó)合作或通過(guò)聯(lián)合國(guó)的多邊方式：冷戰(zhàn)后，美國(guó)金融制裁趨于單邊化。尤其在“9·11”事件后，《愛(ài)國(guó)者法案》強(qiáng)化了美國(guó)總統(tǒng)對(duì)金融制裁的裁量權(quán)（金融制裁體系在美國(guó)由行政部門掌控，總統(tǒng)作為行政部門首腦擁有金融制裁決定權(quán)），金融制裁的地位進(jìn)一步上升，并在隨后對(duì)朝鮮、伊朗與俄羅斯等經(jīng)濟(jì)體的制裁中發(fā)揮了重要作用。

伊朗“被制”：難以還手，無(wú)法反制

二戰(zhàn)后，美國(guó)就對(duì)其在中東的“眼中釘”——伊朗實(shí)行長(zhǎng)期制裁，但始終未能使伊朗完全屈服。在2011年年底再度升級(jí)的一系列對(duì)伊制裁舉措中，以切斷伊朗銀行系統(tǒng)與SWIFT連接為代表的金融制裁扮演了“終結(jié)者”的角色，使伊朗毫無(wú)還手之力。

圖2 烏克蘭危機(jī)前俄羅斯經(jīng)濟(jì)增速已明顯下行

圖3 2014—2016年盧布貨幣危機(jī)與油價(jià)暴跌密切相關(guān)

2011年11月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告顯示，伊朗核計(jì)劃中多項(xiàng)問(wèn)題可能與研發(fā)核武有關(guān)。鑒于當(dāng)時(shí)正值中東一系列國(guó)家發(fā)生政權(quán)更迭，區(qū)域親伊斯蘭化傾向明顯，美國(guó)旋即對(duì)伊朗展開(kāi)新一輪制裁。其中，金融制裁措施不再局限于過(guò)往針對(duì)伊朗的的財(cái)政制裁和資金凍結(jié)，而是新增了對(duì)伊朗與第三國(guó)銀行系統(tǒng)的制裁——通過(guò)阻斷伊朗銀行對(duì)SWIFT系統(tǒng)的使用，切斷其跨境匯兌交易，使其徹底喪失“造血能力”。2012年年初，伊朗一家國(guó)有商業(yè)銀行被納入制裁名單；2月，伊朗央行、其他金融機(jī)構(gòu)和伊朗政府在美國(guó)的所有資產(chǎn)被凍結(jié)；同月，美歐還宣布將禁止被列入黑名單的伊朗實(shí)體使用環(huán)球銀行金融通訊協(xié)會(huì)（SWIFT）系統(tǒng)，基本切斷了伊朗進(jìn)出口的支付結(jié)算；3月，SWIFT正式宣布終止為30家伊朗銀行提供跨境支付服務(wù)，伊朗從世界其他國(guó)家獲得主要交易收入的渠道被阻斷。美國(guó)2012年年中生效的《2012財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》規(guī)定，“凡是同伊朗進(jìn)行石油貿(mào)易的國(guó)家都將面臨嚴(yán)厲的金融制裁，美國(guó)將切斷該國(guó)所有金融機(jī)構(gòu)與美國(guó)銀行體系的聯(lián)系”。這意味著其他國(guó)家必須在伊朗和美國(guó)間“站隊(duì)”：如果和伊朗進(jìn)行石油貿(mào)易，就等同于被美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際金融體系“除名”。

圖4 中國(guó)對(duì)俄項(xiàng)目融資明顯提升（單位：10億美元）

對(duì)伊金融制裁的效果如何？長(zhǎng)期以來(lái)，石油出口一直是伊朗的經(jīng)濟(jì)命脈，亦可直觀體現(xiàn)制裁效果。此前，由于各方對(duì)制裁伊朗石油的立場(chǎng)不同，美國(guó)和歐盟從上世紀(jì)80年代就長(zhǎng)期力促的全面禁運(yùn)難以貫徹，伊朗也通過(guò)與眾多國(guó)家簽訂石油協(xié)定，保持了其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)。然而，2012年對(duì)伊朗銀行國(guó)際支付結(jié)算渠道的切斷，促使原有的伊朗石油買家集體“收手”：2013—2015年，伊朗每日原油出口跌至約100萬(wàn)桶/日，較2012年年初制裁前的水平下降了60%。其間，伊朗雷亞爾大幅貶值（2013年年底相比2011年貶值60%），國(guó)內(nèi)嚴(yán)重通貨膨脹（2013年年底通脹率約40%）。2015年伊核協(xié)議簽署和2016年年初伊朗銀行恢復(fù)接入SWIFT系統(tǒng)后，伊朗的原油出口一度在2016—2018年恢復(fù)至200萬(wàn)桶/日；但隨著2018年11月SWIFT在美施壓下再次切斷與伊朗金融機(jī)構(gòu)的連接，伊朗原油出口在2019年跌至65萬(wàn)桶/日的新低（見(jiàn)圖1）。

伊朗對(duì)美金融制裁采取了什么反制舉措？效果如何？面對(duì)美國(guó)對(duì)支付結(jié)算通道的封鎖與對(duì)第三國(guó)“非美即伊”的“站隊(duì)”威脅，伊朗的反制措施極為有限，效果不佳，面對(duì)美國(guó)的金融制裁，幾乎完全處于被動(dòng)挨打的局面。2012年5月，伊朗央行總理事長(zhǎng)透露，伊朗已設(shè)計(jì)并投入使用了一種可以替代SWIFT的國(guó)際交易新系統(tǒng)，但事后回看，這很可能只是出于戰(zhàn)略考量的“放衛(wèi)星”。實(shí)際上，伊朗的原油出口到2015年簽署伊核協(xié)議和2016年年初重連SWIFT后才有所恢復(fù)。2018年，美國(guó)單方面退出伊核協(xié)議，并再度施壓SWIFT切斷與伊朗金融機(jī)構(gòu)的連接。為挽救伊核協(xié)議，英、法、德三國(guó)在2019年1月?tīng)款^成立了“貿(mào)易往來(lái)支持系統(tǒng)”（INSTEX）交易機(jī)制。該機(jī)制可繞過(guò)美元結(jié)算，無(wú)需通過(guò)SWIFT就可使歐洲公司購(gòu)買伊朗商品，伊朗方面也于4月建立了“特別貿(mào)易和金融機(jī)構(gòu)”（STFI）與其對(duì)接。然而，伊朗方面對(duì)歐洲INSTEX新交易機(jī)制的反應(yīng)相對(duì)冷淡，一是出于歐洲與美國(guó)的長(zhǎng)期盟友關(guān)系，懷疑歐洲是否真心幫助伊朗；二是INSTEX機(jī)制目前僅包含了食品和藥物等必需品領(lǐng)域，而缺失了對(duì)伊朗最為重要的石油交易，截至2019年年底，僅覆蓋了伊朗對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來(lái)的約20%。就此而言，該機(jī)制形式大于實(shí)質(zhì)。

事實(shí)證明，即使是面對(duì)美國(guó)拋開(kāi)盟友的單方面金融制裁，伊朗也無(wú)法將命運(yùn)掌握在自己手中。除了指望歐洲INSTEX盡快完善之外，伊朗也在力所能及的范圍內(nèi)做了積極嘗試，主要努力方向包括：一是推進(jìn)本幣貿(mào)易，與主要貿(mào)易伙伴簽署貨幣互換協(xié)議；二是加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)盟合作，加入并提倡歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）在成員國(guó)間使用獨(dú)立的支付系統(tǒng)。近年來(lái)，伊朗積極尋求與土耳其、俄羅斯的貿(mào)易中繞開(kāi)美元。2019年9月，伊智庫(kù)MRC報(bào)告稱，“不在SWIFT管轄范圍內(nèi)的央行之間的貨幣互換，可能是規(guī)避制裁的一個(gè)解決方案”。早在2017年，伊朗和土耳其就簽署了以本幣進(jìn)行雙邊貿(mào)易的協(xié)議，后因與SWIFT連通而被擱置。2019年9月，伊朗央行行長(zhǎng)赫馬提宣布，已經(jīng)與俄羅斯建立了獨(dú)立于SWIFT的銀行間聯(lián)系機(jī)制，伊俄將使用兩國(guó)貨幣進(jìn)行貿(mào)易結(jié)算。

圖5 中國(guó)對(duì)俄能源項(xiàng)目提供融資最多（單位：10億美元）

俄羅斯“反制”：抱團(tuán)取暖，另起爐灶

作為聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)之一，俄羅斯的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)層面的綜合國(guó)力與伊朗不可同日而語(yǔ)，加之俄羅斯是歐洲的主要貿(mào)易伙伴，且有一名董事在SWIFT列席，使美國(guó)難以從支付交易層面對(duì)俄進(jìn)行簡(jiǎn)單封鎖。因此，2014年烏克蘭危機(jī)以來(lái)，美國(guó)對(duì)俄羅斯的金融制裁呈現(xiàn)“溫水煮青蛙”式的漸進(jìn)式特征。需要注意的是，俄羅斯經(jīng)濟(jì)看似在2014—2016年受到了金融制裁的重大沖擊，但其經(jīng)濟(jì)增速在烏克蘭危機(jī)之前就已明顯下行（見(jiàn)圖2）；另一方面，2014—2016年間的盧布貨幣危機(jī)，還與同期原油價(jià)格暴跌密切相關(guān)（2016年二季度之后的盧布走強(qiáng)，也與油價(jià)回升直接相關(guān)，見(jiàn)圖3）。因此，金融制裁只能視作俄羅斯經(jīng)濟(jì)衰退的催化劑之一，難以單獨(dú)評(píng)估其影響，也不應(yīng)對(duì)其效果過(guò)度夸大。而從俄方反制角度觀察，則意義更大。

圖6 俄遭制裁后黃金儲(chǔ)備迅速攀升

首先，簡(jiǎn)要回顧美國(guó)對(duì)俄金融制裁的歷程。2014年，美國(guó)限制了對(duì)俄羅斯金融、能源和軍事領(lǐng)域的主要企業(yè)分別超過(guò)14天、60天和30天的國(guó)際金融借款，具體對(duì)象包括俄羅斯國(guó)家石油公司 （Rosneft Oil，占俄羅斯原油產(chǎn)量40%）、俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）、諾瓦泰克 （Novatek）等，并限制向這些公司提供用于深海、北極近?；蝽?yè)巖油的勘探和生產(chǎn)項(xiàng)目的技術(shù)。2017年，美國(guó)執(zhí)行《以制裁打擊美國(guó)對(duì)手法案》（CAATSA），標(biāo)志其制裁力度再度加強(qiáng)，可能對(duì)任何違反對(duì)俄制裁的實(shí)體實(shí)施次級(jí)制裁。2018年，俄羅斯主權(quán)債務(wù)遭遇制裁風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致市場(chǎng)波動(dòng)率再度飆升。曠日持久的制裁過(guò)程中，“溫水煮青蛙”式的漸進(jìn)式特征使俄羅斯經(jīng)濟(jì)前景不確定性放大，沉重打擊了國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)在俄營(yíng)商投資的信心。2014—2016年期間，俄羅斯國(guó)有資產(chǎn)市值急劇降低、盧布貶值、油價(jià)暴跌并不斷交織形成對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)反饋。

俄羅斯的反制措施，一是“抱團(tuán)取暖”，尤其是加大與中國(guó)的合作力度；二是“另起爐灶”，積極去美元化。

選擇抱團(tuán)取暖，很大程度上是由于自力更生的效果不佳。2014年，俄羅斯出臺(tái)了一系列以食品禁運(yùn)為代表的反制措施，但反而進(jìn)一步推高了國(guó)內(nèi)通脹。針對(duì)金融制裁導(dǎo)致的銀行業(yè)資本充足率下降和融資成本大幅上升，俄羅斯在2014年年底向銀行業(yè)提供了總額達(dá)1萬(wàn)億盧布（165億美元）的資本支持，但以俄油為代表的大型國(guó)企仍迫切希望得到現(xiàn)金支持（2014年俄油曾申請(qǐng)至多1.5萬(wàn)億盧布、約合420億美元的國(guó)家援助）。俄羅斯難以獨(dú)力反制，轉(zhuǎn)而加大與中國(guó)的合作力度，具體成效體現(xiàn)在現(xiàn)金流、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目融資及進(jìn)出口四個(gè)方面：

現(xiàn)金流方面，2015年三季度，俄油收到來(lái)自中國(guó)的150億美元的石油預(yù)付款，這成為俄羅斯遭制裁以來(lái)收到的最大一筆海外資金，極大改善了其能源國(guó)企在制裁之下不斷惡化的財(cái)務(wù)狀況。根據(jù)2013年中石油與俄油簽署的協(xié)議，俄羅斯將在25年內(nèi)向中國(guó)增加供應(yīng)3.6億噸原油，每年約1500萬(wàn)噸，合同總金額高達(dá)2700億美元。據(jù)普京當(dāng)時(shí)透露，中國(guó)需為此合計(jì)支付700億美元的預(yù)付款，這對(duì)海外融資受限的俄大型國(guó)企無(wú)異于雪中送炭。

圖7 2018年俄羅斯“清倉(cāng)”所持美債

項(xiàng)目投資方面，俄羅斯FDI流入量自制裁后就未曾回到此前水平，但制裁期間中國(guó)對(duì)俄綠地投資（greenfield investment）明顯增加。其中2014、2017兩年，中國(guó)對(duì)俄綠地投資的規(guī)模都超過(guò)了對(duì)歐盟28國(guó)與對(duì)美國(guó)綠地投資規(guī)模的一半。中國(guó)在對(duì)俄兼并收購(gòu)方面熱情相對(duì)有限，但不乏大手筆：2019年，中石油、中海油各自收購(gòu)了10%諾瓦泰克北極LNG2項(xiàng)目股份，光是這筆收購(gòu)的金額，就占到了2019年中國(guó)海外兼并收購(gòu)總規(guī)模的16.7%，傳遞了中國(guó)將俄羅斯視為重要戰(zhàn)略伙伴的清晰信號(hào)。

項(xiàng)目融資方面，俄遭制裁期間中國(guó)對(duì)俄項(xiàng)目融資規(guī)模顯著提升，2017年達(dá)新高63.4億美元（見(jiàn)圖4）。從項(xiàng)目融資的行業(yè)分布來(lái)看，中國(guó)對(duì)俄處于制裁“靶心”的能源行業(yè)提供了最多的項(xiàng)目融資，同樣起到了雪中送炭的效果（見(jiàn)圖5）。

進(jìn)出口方面，俄羅斯明顯減少了與歐盟的貿(mào)易往來(lái)，而中國(guó)與其他國(guó)家占其進(jìn)出口份額則明顯增加。有趣的是，2013—2018年期間俄羅斯與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家（CIS）的貿(mào)易占比反而有所下降，這也進(jìn)一步凸顯了目前中國(guó)作為俄羅斯貿(mào)易伙伴的特殊地位。

除了“抱團(tuán)取暖”，俄羅斯還“另起爐灶”，積極去美元化。由于俄羅斯出口以油氣收入為大頭（約占出口的70%），其中原油出口結(jié)算大部分采用美元，因此對(duì)美元支付結(jié)算有著較強(qiáng)依賴（遭制裁前占比高于80%）。若美國(guó)最終成功將俄銀行系統(tǒng)排除在SWIFT之外，俄羅斯的遭遇在理論上將與伊朗無(wú)異，因此去美元化勢(shì)在必行。遭制裁以來(lái)，美元在俄進(jìn)出口支付中的比重持續(xù)下降，同時(shí)俄羅斯黃金儲(chǔ)備不斷上升（見(jiàn)圖6），人民幣儲(chǔ)備快速建立（目前占比已超過(guò)12%）。2018年，俄羅斯幾乎“清倉(cāng)”了所持美債（見(jiàn)圖7），進(jìn)一步與美元資產(chǎn)“決裂”；2019年，俄羅斯早在2014年就啟動(dòng)開(kāi)發(fā)的央行金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS）宣布向部分外國(guó)銀行開(kāi)放，同時(shí)有多家銀行接入中國(guó)人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），以方便中俄貿(mào)易結(jié)算；同年，美元在俄羅斯與金磚國(guó)家的結(jié)算中所占份額從73%降至49%。目前，美元在俄羅斯貿(mào)易中的地位主要由歐元替代，但俄羅斯 “另起爐灶”去美元化的決心已明。

對(duì)中國(guó)的啟示

面對(duì)美國(guó)金融制裁的現(xiàn)實(shí)威脅，伊朗與俄羅斯的“被制”與“反制”案例帶給我們?nèi)c(diǎn)啟示：

首先，中國(guó)不是伊朗，簡(jiǎn)單粗暴的金融封鎖雖有毀滅性后果，但沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可行性，因此對(duì)“逐出SWIFT”式的恐嚇論調(diào)無(wú)需過(guò)度擔(dān)心。

其次，中國(guó)更像俄羅斯，美國(guó)對(duì)華潛在的金融制裁更可能以“烈度較低、時(shí)間較長(zhǎng)”的大國(guó)博弈方式漸進(jìn)展開(kāi)。因此，現(xiàn)階段“抱團(tuán)取暖”盡可能多地團(tuán)結(jié)貿(mào)易盟友是剛需，在穩(wěn)固俄羅斯、東盟等現(xiàn)有伙伴關(guān)系的同時(shí)，更應(yīng)積極改善與歐洲的關(guān)系：一是歐洲目前仍處于全球化陣營(yíng)，與逆全球化的美國(guó)已漸生裂隙，對(duì)中國(guó)而言“有機(jī)可乘”；二是歐元是現(xiàn)階段能部分替代美元支付的現(xiàn)實(shí)選擇，過(guò)去幾年俄羅斯貿(mào)易中美元支付的流失份額主要也是由歐元替代的。此外，“另起爐灶”去美元化也需早做準(zhǔn)備，具體措施包括：大力推動(dòng)人民幣國(guó)際化，增加區(qū)域貨幣互換協(xié)議的簽署力度，進(jìn)一步完善人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）、積極發(fā)展央行數(shù)字貨幣等。

最后，中國(guó)也不是俄羅斯。相比之下中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)，與美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益交集更大。因此，堅(jiān)定不移地?cái)U(kuò)大改革開(kāi)放，尤其是擴(kuò)大金融業(yè)開(kāi)放，不僅能增強(qiáng)綜合國(guó)力，還能使中美經(jīng)濟(jì)利益趨于一致，使美國(guó)對(duì)華潛在的金融制裁“傷敵一千、自損八百”，進(jìn)而限制其威力的發(fā)揮。