甘肅

發(fā)展社會主義民主政治是貫穿整個《政治生活》的一條紅線，公民參與政治生活是現代民主政治的基本內容和重要追求?！墩紊睢返谝粏卧ǖ谝徽n和第二課，第一課“生活在人民當家作主的國家”主要從理論層面論證了公民參與政治生活的政治邏輯，從法律層面規(guī)定了公民的政治權利和義務。第二課“我國公民的政治參與”主要從實踐層面討論公民參與政治生活的現實途徑和方式。第二課共有四框，即民主選舉，民主決策，民主管理和民主監(jiān)督，在教學布局上，宜將教材的框次順序進行調整，按照民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的次序安排教學，即將民主管理一框置后安排。

一、生活邏輯與知識邏輯的關系

之所以這樣布局，主要是基于三個方面的考慮。首先，是基于生活邏輯的考慮。辯證唯物主義的認識論告訴我們，感性認識是理性認識的基礎，理性認識依賴于感性認識。離開了感性認識，理性認識就會成為無源之水、無本之木。人們認識事物總是從現象開始的，感性認識是人們認識事物的第一階段。因此，教學應該重視學生的生活經歷和體驗。在設計教學活動時，也應該以生活邏輯為基礎，以學生既有的生活經驗為基礎。這樣的教學才符合馬克思主義的認識論，符合一般的認知規(guī)律。如果教學脫離了生活邏輯，脫離了學生的感性認識，也就違背了馬克思主義的科學認識論，尊重學生的主體地位也就無從談起。其次，是基于知識邏輯的考慮。教學必須以課程為基礎，課程是教學的基本依據，是開展教學活動的中介。課程是按照知識邏輯組織起來的，是系統化、理論化的理性認識體系。理性認識是認識的高級階段和高級形式，生活化的感性認識只有上升為理性認識，認識才能獲得發(fā)展。生活邏輯和感性認識是起點，知識邏輯和理性認識才是方向。所以，在教學中，要不斷優(yōu)化教材布局，充分尊重知識邏輯和課程邏輯。如果教學脫離了知識邏輯和課程邏輯，學生就很難通過教學活動實現認知、行為和情感等方面的深刻質變。最后，是基于教學邏輯的統一。感性認識和理性認識相互滲透，沒有純粹的感性認識，感性之中往往有理性；也沒有純粹的理性認識，理性之中往往有感性。所以，在教學中，要具體問題具體分析，善于根據學生的實際情況和教學內容，科學合理的布局教材，使生活邏輯和知識邏輯有機統一于教學邏輯。

管理活動，對學生來說，是陌生的，又是熟悉的。國家管理和社會管理，學生由于年齡較小，參與較少，相對要陌生一些。但班級管理，對于學生來說，則是再熟悉不過的了。比如，在班級管理中，學生通過選舉產生班委會，學生參與班級的日常管理，監(jiān)督班干部的行為等。這就是學生的生活經驗，這也是學生對管理的感性認識。以此作為教學的起點，是符合教學的生活邏輯的。無論是小到學生熟悉的班級管理，還是大到學生陌生的社會管理和國家管理，只要是管理活動，就有共同的規(guī)律。

因此，在教學中，就可以以班級管理作為教學起點，引導學生對管理活動形成一般性的認識。然后，在這個科學性的認識指導之下學習國家管理和社會管理。這樣的教學符合從特殊到一般再到特殊的認識規(guī)律。由于教材中缺乏對管理一般原理的論述，所以，本文第二部分集中論述管理的原理。同時，由于民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督三框主要講述的是國家管理，所以在教學中宜歸在一起，這是本文第三部分集中論述的內容。民主管理一框主要講述的是基層社會管理，因此，宜放在最后學習，這是本文第四部分集中論述的內容。這樣的布局，是符合教學的知識邏輯的。

二、管理的原理：管理=f（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）

一般來說，管理包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個先后繼起的環(huán)節(jié)。決策是管理的開始，作為開端性工作，決策對整個管理全局影響極大，1978 年諾貝爾經濟學獎得主西蒙甚至認為“管理就是決策”。執(zhí)行是決策的執(zhí)行，監(jiān)督是對執(zhí)行的監(jiān)督。問題是管理的起點，也是決策的開始。通俗地理解，問題就是現實與理想的差距，當人們覺得現實與理想之間有差距時，問題就產生了。當人們覺得問題需要解決時，就有了管理活動，管理就是為了解決問題而進行的。決策是解決問題的第一步，決策一般遵循分析問題、確定目標、設計方案、論證方案、確定方案的流程順序。決策是針對問題的，但決策并不等于解決問題，徒法不能以自行，執(zhí)行才是解決問題的根本性環(huán)節(jié)。決策主要是研究問題和提出對策的過程，執(zhí)行才是解決問題的過程，執(zhí)行是對決策的執(zhí)行，執(zhí)行的終極目標是為了解決問題。這就決定了執(zhí)行是一項具有高度創(chuàng)造性的活動，必須以問題為導向執(zhí)行決策，而不是一味地消極應付決策，甚至“上有政策，下有對策”。否則，就會出現“以會議落實會議，以文件落實文件”的執(zhí)行失真現象。在現實中，這種執(zhí)行失真現象是存在的。監(jiān)督是依據決策對執(zhí)行進行的，監(jiān)督的對象是執(zhí)行，監(jiān)督的依據是決策，監(jiān)督是促使決策有效執(zhí)行的保障環(huán)節(jié)和重要手段。

三、民主的邏輯：人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國的政體，這種政權組織形式是由我國人民民主專政的國體決定的。人民民主專政包括民主和專政兩個方面，民主的主體是人民，專政的對象是敵對分子，人民民主專政可以通俗理解為“人民享有民主，對敵對分子實行專政?！泵裰魇侨嗣衩裰鲗Ｕ闹饕矫?，人民民主專政的本質是人民當家作主。當然，強調民主，并不能忽視專政，民主重要，并不是說專政不重要。專政是民主的基礎和保障，民主不能脫離專政，拋開專政談民主是空談，只有堅持專政，民主才有保障。如果任由敵對勢力野蠻生長，人民民主就會遭受嚴重威脅。這是理解十八大以后反腐敗斗爭和“掃黑除惡”專項斗爭的基本政治邏輯。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家和社會的主人，人民享有管理國家和社會的權力。然而，在現實的政治生活中，全國人民不可能一起開會討論決定國家大事。所以，代議制民主作為一種現實的政治選擇應運而生，即人民通過民主選舉選出各級人大代表，組成各級國家權力機關即各級人民代表大會，代表人民統一行使國家權力。過去，由于歷史的局限和客觀條件的限制，公民政治權利的實現受到不少制約。但隨著中國特色社會主義進入新時代，國家治理體系和治理能力現代化的不斷向前推進，普通群眾參與國家和社會管理的機會越來越多。廣大人民群眾的政治權利從以選舉權為主向以選舉權和參與權并重轉變，在實踐中，公民的參與權主要表現為參與民主決策和民主監(jiān)督。

1.民主決策

參與民主決策是新時代人民民主的顯著特點。從權利與權力的關系上說，公民參與民主決策是一種權利與權力的互動。教材上列舉了四種公民參與民主決策的方式，這四種方式既有聯系，又有區(qū)別，詳見下表：

首先，將社情民意反映制度與重大事項社會公示制度進行比較，然后，再將二者放在一起作為一組與社會聽證制度作比較，最后，將這三種與專家咨詢制度比較，就很容易辨別這幾種方式。社情民意反映制度是一種自下而上的民主決策方式，公民的主動性要強一些，反映的決策事件由公民決定，但對于決策機關而言，通過社情民意反映制度傳遞上來的決策事件具有隨機性，即不確定性。與此相反，重大事項社會公示制度是一種自上而下的民主決策方式，決策機關就某重大事項先形成決策方案（草案），然后公示，廣泛征求意見。因此，決策事件具有確定性，公民就這個確定性的事件發(fā)表意見，參與決策。重大事項社會公示由決策機關發(fā)起，公民參與相對被動一些。當某決策事件涉及某幾個特定的利益群體時，社會聽證制度就比較適用于這種情形，即由每一個利益群體選派代表會面商討。這種方式的最大特點就是互動性比較強，參與決策的各方可以就相關問題充分交換意見，討論協商，有利于凝聚各方共識，達成最大一致；而在前兩種方式中，公民與決策機關大多只有一次互動機會。前兩種方式的優(yōu)勢在于，公民個人有機會表達看法，參與決策；而在社會聽證制度中，公民個人沒有機會直接參與到決策中，只能選派代表參與決策。專家咨詢制度主要是為專家學者提供的一種參與民主決策的方式，并不適用于普通民眾。專家學者參與民主決策，既可以基于自身研究提出政策建議被決策機關采納，也可以承擔決策機關的政策課題或參與決策咨詢和決策論證直接參與決策。前者相對比較主動，決策事件具有隨機性。例如，華中師范大學周洪宇教授關于農村義務教育“三免”的建議，直接促成了“兩免一補”政策的出臺。后者相對比較被動，決策事件具有確定性，專家學者就特定決策事件展開研究，提出政策建議。例如，中國人民銀行貨幣政策委員會的14 位委員中，就有3 位學者，直接參與我國貨幣政策決策。在實踐中，這四種方式既可以單一使用，也可以組合使用。

進入新時代，傳統的管理觀念正在被新的治理理念所取代。治理的本質就是以共治求善治，共治是手段、是方式，善治是目標、是結果。在我國的現實政治中，共治就是國家機關、專家學者和普通民眾多方參與和多方互動，普通民眾通過民主參與表達利益訴求，專家學者主要為決策提供技術支持，國家機關通過行使權力主導決策。在推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程中，專家學者云集的現代智庫在國家決策中發(fā)揮著越來越重要的作用。十八大以來，黨中央高度重視智庫建設，習近平總書記多次對智庫建設作出重要指示，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！?015 年12 月1 日，國 家高端智庫建設試點工作會議在京召開，25 家機構入選首批國家高端智庫建設試點單位。

2.民主監(jiān)督

隨著我國監(jiān)察體制的改革，各級監(jiān)察委員會成立，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。國家監(jiān)察體制改革是一項事關國家機構體制改革的重大政治改革，監(jiān)察體制改革后，國家機構體制也相應由“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸薄Ｗ鳛閲曳锤瘮」ぷ鳈C構和專職執(zhí)法監(jiān)督機關，監(jiān)察委員會既不是政府部門，也不是司法機關，而是與行政機關和司法機關平行的國家機關，是監(jiān)察機關，依法行使監(jiān)察權，履行監(jiān)督、調查和處置等職責。監(jiān)察權單列設置，與行政權、審判權、檢察權平行，有利于加強監(jiān)察權對公權力的監(jiān)督。

在國家的權力制約和監(jiān)督體系中，權力之間的相互制約與監(jiān)督需要公民權利的參與。例如，審判權對行政權的監(jiān)督必須以公民行使行政訴訟權為前提，只有公民提起行政訴訟，法院才能通過審理行政案件監(jiān)督行政權。否則，“民不告，官不究”，法院就無從行使審判權從而監(jiān)督行政權。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權同樣需要公民監(jiān)督權的配合，即對公權力的制約，既需要權力（監(jiān)察權）的監(jiān)督，也需要權利（監(jiān)督權）的參與。監(jiān)督權對公權力的監(jiān)督必須通過監(jiān)察權才能有效行使，否則，就會淪為空頭支票，而非可兌現的權利。監(jiān)察權對公權力的監(jiān)督，也需要監(jiān)督權的參與，監(jiān)察機關查處問題的線索很多就是來自于群眾舉報。例如，武長順案的問題線索主要就是來自于群眾的舉報。根據趙樂際同志在十九屆中央紀委三次全會上的工作報告披露，2018 年，全國紀檢監(jiān)察機關共接受群眾信訪舉報344 萬件次，處置問題線索166.7 萬件，談話函詢34.1 萬件次。監(jiān)察權是一種自上而下的組織監(jiān)督，監(jiān)督權是一種自下而上的民主監(jiān)督，只有組織監(jiān)督與民主監(jiān)督協同發(fā)力，對公權力的監(jiān)督才能更好地落在實處。

因此，監(jiān)察舉報制度是公民行使監(jiān)督權的主要途徑，公民應該通過監(jiān)察機關依法對國家公職人員實行民主監(jiān)督。但教材列舉的幾種民主監(jiān)督的方式并未包含監(jiān)察舉報制度，建議增補。

另外，還需要對監(jiān)察舉報制度和教材上列舉的信訪制度進行區(qū)別。教材上講“我國各級各類國家機關都設立了接待人民群眾來信來訪的工作機構”，在實際中，人大、政府、法院和檢察院都設有信訪工作機構。教材上配圖的《信訪條例》是由國務院發(fā)布的，主要用于規(guī)范政府的信訪工作。事實上，行政權是與公民切身利益最密切相關的一項國家權力，又是最容易被濫用的一項權力，因此，行政權力與公民權利之間的矛盾糾紛往往也最普遍。所以，各級政府都設有信訪職能部門——信訪局，專職負責信訪工作，化解矛盾糾紛，解決問題，暢通人民群眾的利益訴求渠道，密切政府同人民群眾的聯系。信訪著眼于解決具體問題，保護信訪群眾的合法權益，發(fā)現工作漏洞，彌補工作失誤，從而更好地行使權力，履行職責，改進工作。監(jiān)察著重于監(jiān)督公權力，主要工作是開展廉政建設和反腐敗工作，對公職人員行使公權力進行監(jiān)督檢查，查處職務違法和職務犯罪。信訪部門是各類國家機關的內設部門，監(jiān)察機關屬于國家機關。信訪的重點是“事”，信訪工作主要是圍繞“事”展開的，主要包括投訴請求和建議征集兩類事，根據國家信訪局的網上信訪要求，無論是投訴，還是建議，都要求實名信訪。監(jiān)察的重點是“人”，監(jiān)察工作主要是針對“人”展開的，監(jiān)察的對象是六類國家公職人員，根據國家監(jiān)察委員會的網上舉報要求，既可以署名舉報，也可以匿名舉報。

四、民主管理：基層群眾自治制度

第二課的“民主決策”和“民主監(jiān)督”兩框屬于人民代表大會制度的范疇，其適用的法律規(guī)范是《中華人民共和國憲法》；而“民主管理”一框則屬于基層群眾自治制度的范疇，其適用的法律規(guī)范是《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》。雖然國家政治生活和基層民主自治屬于不同的政治范疇，適用于不同的法律規(guī)范，但在基本的管理原理和實踐參與的技術層面卻有相通之處。村委會和居委會的民主管理詳見下表：

與國家政治生活相比，基層民主自治涉及的范圍較小，人數較少，因此，無論是村委會成員，還是居委會成員，都可以實現直接選舉，但各級人大代表選舉都做到這一點則很難。對于管理的執(zhí)行環(huán)節(jié)，在國家政治生活中，決策必須交由有執(zhí)行權的國家機關部門和公務人員執(zhí)行，普通公民很難直接參與；但在基層民主自治中，普通村民和居民則可以適當參與一些事務性工作。

參與政治生活，貴在實踐。只有通過實踐，才能激發(fā)學生參與政治生活的熱情，提升學生參與政治生活的素養(yǎng)，提高學生的政治素質。進入新時代，隨著“互聯網+”的發(fā)展，我國國家機關的電子政務建設快速發(fā)展，為教學和學生實際參與政治生活提供了極大的便利。例如，中央、省、市、縣四級人民政府官網及部分政府職能部門官網都有“互動”平臺，公民通過此平臺反映社情民意非常方便。因此，本課教學中所用的網絡案例，建議不要通過截圖或者重新編輯的方式轉化為課件，而是直接鏈接到相關網頁，引導學生學會運用實際參與政治生活的知識，提高實際參與政治生活的技能。在民主決策一框的教學中，可以以作業(yè)的形式，鼓勵學生將想要反映的社情民意通過班級網絡教學系統上傳相關部門，演示整個操作流程，引導學生實際參與政治生活。對于有技術障礙的教師，建議請求他人為技術助教協助教學。

這樣的課程布局和教學優(yōu)化是有效的。首先，從學生的實際出發(fā)，以學生熟悉的班級管理為切入點闡釋管理的一般原理，遵循生活邏輯，能夠喚醒學生的生活體驗，激發(fā)學生的求知興趣，有利于培育學生的科學精神。然后，以管理的一般原理為基礎，將民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督三框整合在一起，引導學生認識和參與我國的國家管理活動，指導學生通過電子政務系統參與決策和監(jiān)督，讓學生通過親身體驗，感受社會主義民主政治的真實性，感受人民代表大會制度的優(yōu)越性，有助于培養(yǎng)學生對我國根本政治制度和“中國之治”的高度認同，有益于提高學生參與公共政治生活的主動性和能動性。最后，通過學習民主管理一框，讓學生進一步了解和認識我國的基層群眾自治制度。從班級管理開始，到管理的一般原理，再到人民代表大會制度和基層群眾自治制度。這樣的教學邏輯，符合從特殊性到普遍性再到特殊性的認識規(guī)律，既遵循生活邏輯，也遵循知識邏輯，有利于提升學生的核心素養(yǎng)。這一課程布局策略，也充分說明對教材進行合理的調整是必要的，不能簡單地“教教材”，而是要樹立科學的教材觀，既要尊重教材的權威性，又要在教學實踐中靈活處理，真正做到“用教材教”。