文| 伍天蓮

民辦中小學(xué)校存在的意義及其現(xiàn)狀

根據(jù)2019年新修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施條例規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保障民辦學(xué)校舉辦者、校長(zhǎng)、教職工和受教育者的合法權(quán)益，對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、二孩政策全面放開、老百姓對(duì)優(yōu)質(zhì)教育有著更強(qiáng)烈要求的背景下，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步激發(fā)民辦教育的發(fā)展活力，推動(dòng)民辦教育健康、可持續(xù)發(fā)展。廣東省是一個(gè)民辦教育大省，民辦教育起步早、發(fā)展快、體量大，廣東民辦學(xué)校占學(xué)校總數(shù)近一半。截至2019年底，全省民辦學(xué)校達(dá)16000多所，超725萬人，其中民辦中小學(xué)校有2000多所，為社會(huì)培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才。

廣東省民辦中小學(xué)校定價(jià)政策的變化及其對(duì)學(xué)校的影響

民辦中小學(xué)校沒有政府的財(cái)政撥款，大部份都面臨著資金短缺的壓力。學(xué)校所有經(jīng)費(fèi)來源除了開辦初期投資者投入外，最主要的是學(xué)生學(xué)費(fèi)收入。但是學(xué)費(fèi)的定價(jià)不是學(xué)校想收多少就定多少。一直以來，民辦中小學(xué)校的學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是由具有定價(jià)權(quán)的價(jià)格主管部門，根據(jù)各學(xué)校發(fā)展情況和申報(bào)的生均培養(yǎng)成本支出情況，綜合考慮學(xué)校的辦學(xué)成本、所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)需求、家長(zhǎng)承受能力、學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展等因素，依職權(quán)制定。學(xué)校取得價(jià)格主管部門批復(fù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，學(xué)校方可按行政許可執(zhí)行收費(fèi)。廣東省價(jià)格主管部門制定的民辦中小學(xué)校收費(fèi)定價(jià)政策，隨著社會(huì)發(fā)展的變化，不斷改革創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，綜合考慮了物價(jià)上漲對(duì)培養(yǎng)成本影響的主要因素。那么，這些定價(jià)政策的變化和成本監(jiān)審內(nèi)容的改變，到底合不合理？能否促進(jìn)民辦中小學(xué)校的進(jìn)一步健康發(fā)展？是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律？筆者結(jié)合廣東省近十年來，民辦中小學(xué)校收費(fèi)定價(jià)政策的變化過程，及其對(duì)民辦中小學(xué)校發(fā)展產(chǎn)生的影響，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

1.第一階段：2010年至2017年期間，正是廣東省民辦中小學(xué)校迅猛發(fā)展壯大時(shí)期，出現(xiàn)了大批名校辦民校，社會(huì)資本辦民校。這期間，收費(fèi)定價(jià)依據(jù)是執(zhí)行《廣東省物價(jià)局 廣東省教育廳關(guān)進(jìn)一步于規(guī)范我省民辦中小學(xué)校教育收費(fèi)管理的通知》（【粵價(jià)2009】24號(hào)文件），其中定價(jià)依據(jù)的主要內(nèi)容如下：

各級(jí)各類民辦中小學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目統(tǒng)一為學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)。學(xué)雜費(fèi)包括學(xué)費(fèi)、課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)、體檢費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校提出書面申請(qǐng)，按隸屬關(guān)系報(bào)縣級(jí)以上教育主管部門審核后，由同級(jí)價(jià)格主管部門根據(jù)該校近三年生均教育培養(yǎng)成本和合理回報(bào)率制定。民辦中小學(xué)校的回報(bào)率按省一級(jí)學(xué)校不超過生均培養(yǎng)成本的8%、市一級(jí)學(xué)校不超過7%、縣（區(qū)）一級(jí)學(xué)校不超過6%、一般學(xué)校不超過5%。也就是說，學(xué)校學(xué)費(fèi)的定價(jià)依據(jù)，是該校近三年的生均培養(yǎng)成本為基數(shù)，上浮學(xué)校相應(yīng)的回報(bào)率，作為調(diào)價(jià)審批的最高限價(jià)。由此可以看出，影響定價(jià)最重要的因素是學(xué)校近三年的生均培養(yǎng)成本和學(xué)校的實(shí)力(級(jí)別)，前者是基數(shù)，后者是上浮比例。近三年生均培養(yǎng)成本的計(jì)算，則是學(xué)校近三年財(cái)務(wù)報(bào)表列支的實(shí)際支出，包括人員支出、公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出和固定資產(chǎn)折舊四部分。前階段，價(jià)格主管部門采用的是取三年平均數(shù)，這種簡(jiǎn)單取平均數(shù)的方法，有較多的弊端，沒有考慮近三年實(shí)際學(xué)費(fèi)收入情況，當(dāng)年的招生人數(shù)等，再加上物價(jià)和教師工資社保等人員支出經(jīng)費(fèi)逐年正常上漲等因素，平均后的數(shù)據(jù)基本都比最后一年的實(shí)際數(shù)要低，總是滯后于當(dāng)年實(shí)際的生均培養(yǎng)成本?？紤]到前一年的生均培養(yǎng)成本相對(duì)更接近當(dāng)年實(shí)際的生均培養(yǎng)成本，對(duì)此，有的地方價(jià)格主管部門作了一定的調(diào)整，將近三年的平均生均成本由簡(jiǎn)單平均轉(zhuǎn)變?yōu)榧訖?quán)平均計(jì)算。所以第一年的成本占5%，第二年的成本占15%，第三年的成本占80%，這樣加權(quán)計(jì)算平均數(shù)和簡(jiǎn)單平均數(shù)相比，與當(dāng)年實(shí)際的生均成本數(shù)差距再縮小一些。以某民辦中小學(xué)校2012年申請(qǐng)學(xué)費(fèi)調(diào)價(jià)為例，價(jià)格部門對(duì)兩種定價(jià)審核計(jì)算過程分別如下：

指標(biāo)名稱 邏輯關(guān)系 指標(biāo)名稱 邏輯關(guān)系2009 年生均培養(yǎng)成本S1 2009 年生均培養(yǎng)成本（占5%） S12010 年生均培養(yǎng)成本S22010 年 生 均培養(yǎng)成本（占10%）S22011 年生均培養(yǎng)成本S3三年平均S32011 年 生 均培養(yǎng)成本（占80%）數(shù) S=(S1+S2+S3)/3 三年加權(quán)平均數(shù) S=(S1*5%+S2*10%+S3*85%）上浮率（按省一級(jí)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)）8% 上浮率（按省一級(jí)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)） 8%調(diào)整核定價(jià)最高限價(jià)G=S*（1+8%） 調(diào)整核定價(jià)最高限價(jià) G=S*（1+8%）

但這樣的結(jié)果留給學(xué)校調(diào)價(jià)空間依然不大，始終趕不上物價(jià)上漲的幅度，調(diào)價(jià)也存在一定的人為主觀性因素，而且調(diào)價(jià)還要求保持周期性穩(wěn)定，原則上三年內(nèi)不再進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，基本所有的調(diào)價(jià)批文均要求執(zhí)行“新生新辦法，老生老辦法”的收費(fèi)原則，即調(diào)價(jià)后的學(xué)費(fèi)只從當(dāng)年入學(xué)的新生開始執(zhí)行，所有之前的老生還繼續(xù)執(zhí)行舊的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使調(diào)價(jià)申請(qǐng)審批通過了，學(xué)校當(dāng)年的學(xué)費(fèi)收入增加也不多，此后會(huì)逐年小幅增加，仍然也彌補(bǔ)不了學(xué)校因物價(jià)持續(xù)上漲，人工成本逐年增長(zhǎng)導(dǎo)致的資金缺口，許多民辦中小學(xué)校的發(fā)展仍然受困于資金不足。因此，收費(fèi)定價(jià)政策的局限性成為了制約民辦中小學(xué)校發(fā)展壯大的瓶頸之一。

2.第二階段：2018年起至2020年，民辦學(xué)校兩級(jí)分化，集團(tuán)化辦學(xué)更是達(dá)到高潮。為推動(dòng)全面深化價(jià)格機(jī)制改革，2018年，廣東省人民政府、省發(fā)改委先后發(fā)文，要求全面貫徹落實(shí)《廣東省定價(jià)目錄（2018年版）》（粵府辦〔2018〕11號(hào)、粵發(fā)改價(jià)格函〔2018〕1912號(hào)）、進(jìn)一步明晰了政府價(jià)格管理的范圍和權(quán)限，最大限度減少了政府定價(jià)項(xiàng)目，放開了一批商品和服務(wù)價(jià)格，其中就明確將民辦學(xué)校非義務(wù)教育高中階段的收費(fèi)定價(jià)，排除在政府《定價(jià)目錄清單》之外，也就是說民辦高中的收費(fèi)定價(jià)，學(xué)校可以按市場(chǎng)價(jià)格，自主定價(jià)，做好收費(fèi)公示即可，無需再由價(jià)格主管部門審批。雖然民辦學(xué)校義務(wù)教育的小學(xué)、初中階段學(xué)費(fèi)仍需政府審批，但無疑也釋放出政府對(duì)民辦教育收費(fèi)定價(jià)政策改變的積極信號(hào)，終于邁出了大大的一步。此后，各地方政府部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，相繼出臺(tái)有關(guān)民辦教育收費(fèi)審批的規(guī)范性文件。經(jīng)過2018年的走訪調(diào)研，廣州市發(fā)改委推出民辦中小學(xué)校（義務(wù)教育階段）新的收費(fèi)審批試行政策，對(duì)調(diào)價(jià)依據(jù)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。具體是將學(xué)校近三年的生均培養(yǎng)成本作為合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，綜合學(xué)校近三年的平均學(xué)生人數(shù)及近三年的平均實(shí)際收入，確定學(xué)校的調(diào)價(jià)空間，再結(jié)合學(xué)校當(dāng)年計(jì)劃招生人數(shù)，計(jì)算出每生可調(diào)的費(fèi)用，與原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之和，確定出可調(diào)整核定的最高限價(jià)。以某民辦中小學(xué)校2019年申請(qǐng)學(xué)費(fèi)調(diào)價(jià)為例，價(jià)格主管部門定價(jià)審核計(jì)算過程如下：

指標(biāo)名稱及代碼 邏輯關(guān)系 備注2016 年生均培養(yǎng)成本S1 S12017 年生均培養(yǎng)成本S2 S22018 年生均培養(yǎng)成本S3 S3三年生均培養(yǎng)成本（合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均學(xué)生人數(shù)C C=(C1 ＋C2 ＋C3）/3 2016-2018 年三年平均合理收入D D=S*C三年平均實(shí)際收入E E 根據(jù)三年審計(jì)報(bào)告列示的實(shí)際收入，三年平均數(shù)調(diào)價(jià)空間F F=D-E年招生計(jì)劃人數(shù)I I 申請(qǐng)當(dāng)年（2019 年）招生人數(shù)（以教育局批復(fù)為準(zhǔn)）每生可調(diào)費(fèi)用H=調(diào)價(jià)空間F/年招生計(jì)劃I H=F/I原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)Y Y新標(biāo)準(zhǔn)G=原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)Y+每生可調(diào)費(fèi)用H G=Y+H 可調(diào)整核定的最高限價(jià)

從上述計(jì)算過程可以看出，此次審核調(diào)價(jià)依據(jù)的設(shè)計(jì)改變較大，完全不同于之前用近三年生均培養(yǎng)成本上浮合理回報(bào)率的定價(jià)模式，而是綜合考慮了學(xué)校近三年的收入、學(xué)校規(guī)模（學(xué)生人數(shù)）、當(dāng)年的招生計(jì)劃，以及原收標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，更為科學(xué)合理，貼近實(shí)際。

經(jīng)過一年的試行，取到良好的社會(huì)反響。2019年，《廣州市發(fā)展改革委 廣州市教育局關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育收費(fèi)審批有關(guān)事項(xiàng)的通知》（穗發(fā)改規(guī)字【2019】10號(hào)）正式出臺(tái)，在2018年試行政策的基礎(chǔ)上，對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)費(fèi)審批再次作了調(diào)整，通過生均培養(yǎng)成本和虧損成本相結(jié)合的方式制定學(xué)費(fèi)調(diào)價(jià)依據(jù)，同時(shí)審核各項(xiàng)收入數(shù)據(jù)、學(xué)校基本情況等。具體內(nèi)容和計(jì)算公式如下：

（1）近三年平均定價(jià)成本(B) 包括近三年平均公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、固定資產(chǎn)折舊和最近一年人員支出四部分之和，據(jù)此計(jì)算年生均培養(yǎng)成本（A）。公式為：

年生均培養(yǎng)成本（A）=近三年平均定價(jià)成本(B)÷近三年平均在校人數(shù)(C)。

（2）近三年平均實(shí)際培養(yǎng)成本(D) 包括近三年平均公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、固定資產(chǎn)折舊和近三年平均人員支出四部分。

（3）近三年平均實(shí)際培養(yǎng)成本(D)與近三年平均實(shí)際收入(E)之間的差額即為虧損成本，以此作為調(diào)價(jià)空間(F)，計(jì)算新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(G)。公式為：

調(diào)價(jià)空間(F)＝近三年平均實(shí)際培養(yǎng)成本(D)－近三年平均實(shí)際收入(E)；

每生年可調(diào)費(fèi)用(H)＝調(diào)價(jià)空間(F)÷年招生計(jì)劃人數(shù)（I）；

新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(G)＝每生年可調(diào)費(fèi)用(H)＋年生均培養(yǎng)成本(A)。

（4）當(dāng)調(diào)價(jià)空間(F)為負(fù)數(shù)時(shí)，以年生均培養(yǎng)成本(A)作為最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批復(fù)；當(dāng)調(diào)價(jià)空間(F)為正數(shù)時(shí)，以新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(G) 作為最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批復(fù)。當(dāng)學(xué)校申請(qǐng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(G)時(shí)，按學(xué)校申請(qǐng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批復(fù)。以某學(xué)校2020年申請(qǐng)學(xué)費(fèi)調(diào)價(jià)為例，價(jià)格部門定價(jià)審核計(jì)算過程如下：通過上述計(jì)算過程可以看出，此次審核定價(jià)依據(jù)的設(shè)計(jì)，進(jìn)一步修訂和完善了2019年試運(yùn)行政策，對(duì)生均培養(yǎng)成本、平均定價(jià)成本、平均實(shí)際培養(yǎng)成本三個(gè)不同指標(biāo)的計(jì)算分別作了要求，特別是三年平均定價(jià)成本B的確認(rèn)，進(jìn)一步考慮到人員支出是民辦學(xué)校近幾年增長(zhǎng)幅度最快的因素，也是影響民辦學(xué)校生均培養(yǎng)成本最重要的因素，此次特定用最近一年的人員支出數(shù)作為單獨(dú)項(xiàng)（而不是近三年的人員支出平均數(shù)，按人工成本逐年上漲的規(guī)律和趨勢(shì)，一般最近一年的人員支出數(shù)要大于近三年的人員支出平均數(shù)），加上公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、固定資產(chǎn)折舊這三項(xiàng)支出的近三年平均數(shù)之和，作為三年平均定價(jià)成本B。此外，還綜合考慮了學(xué)校近三年的實(shí)際收入、當(dāng)年的招生計(jì)劃、學(xué)校的盈虧成本等重要指標(biāo)因素，更加全面、科學(xué)合理、貼近實(shí)際，給有實(shí)際調(diào)價(jià)需求的優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校留有一定的自主權(quán)和更大的調(diào)價(jià)空間，同時(shí)也有效限制了不具備調(diào)價(jià)空間的學(xué)校跟風(fēng)漲價(jià)。

指標(biāo)名稱及代碼 邏輯關(guān)系 備注2017 年生均培養(yǎng)成本S1 S12018 年生均培養(yǎng)成本S2 S22019 年生均培養(yǎng)成本S3 S3三年生均培養(yǎng)成本（合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）S S=(S1+S2+S3)/3三年平均定價(jià)成本B B生均培養(yǎng)成本表中的數(shù)據(jù)=（最近一年的人員支出數(shù)+公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助、固定資產(chǎn)折舊三項(xiàng)費(fèi)用的三年平均數(shù)）三年平均學(xué)生人數(shù)C C=(C1+C2+C3)/3年生均培養(yǎng)成本A A=B/C三年平均實(shí)際培養(yǎng)成本D D=S*C三年平均實(shí)際收入E E 根據(jù)三年審計(jì)報(bào)告列示的實(shí)際收入平均F 為正數(shù)，學(xué)費(fèi)可調(diào)為G；F為負(fù)數(shù)，不可調(diào)，只能以A 作為學(xué)費(fèi)。年招生計(jì)劃人數(shù)I I 申請(qǐng)調(diào)價(jià)當(dāng)年（2020 年）教育局批準(zhǔn)的招生計(jì)劃人數(shù)調(diào)價(jià)空間F F=D-E每生可調(diào)費(fèi)用=調(diào)價(jià)空間/年招生計(jì)劃H H=F/I新標(biāo)準(zhǔn)G=年生均培養(yǎng)成本A+每生可調(diào)費(fèi)用H G=A+H 可調(diào)整核定的最高限價(jià)

民辦中小學(xué)校收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)化是改革的方向和趨勢(shì)

大部份民辦中小學(xué)校都存在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足，師資力量有限，辦學(xué)水平亟待提高。國(guó)家在招生政策、學(xué)費(fèi)定價(jià)政策、稅收優(yōu)惠政策等方面支持不足。公辦與民辦之間、民辦與民辦之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。2017年1月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類收費(fèi)，放管結(jié)合政策。民辦中小學(xué)校，選擇作為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，其收費(fèi)通過市場(chǎng)化改革，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，將學(xué)費(fèi)的定價(jià)權(quán)限交給學(xué)校，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校自主確定，政府對(duì)收費(fèi)水平不再作具體控制，更好地滿足了學(xué)校發(fā)展和學(xué)生發(fā)展的各自需求。2017年8月，廣東規(guī)范民辦教育發(fā)展專題調(diào)研會(huì)上，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，民辦學(xué)校收費(fèi)原則上實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，擴(kuò)大民辦學(xué)校的收費(fèi)自主權(quán)。

2018年，廣東省政府公布了《廣東省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，對(duì)民辦學(xué)校收費(fèi)自主權(quán)作了明確規(guī)定。此外，甘肅、青島、宿遷等地也先后放開了中等及以下學(xué)歷教育民辦學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由民辦學(xué)校根據(jù)辦學(xué)成本、市場(chǎng)需求等因素確定，民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)化是改革的方向和趨勢(shì)。收費(fèi)放開后，政府部門依法加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管力度，建立健全事中事后監(jiān)督制度，建立收費(fèi)登記管理和收費(fèi)目錄清單制度，強(qiáng)化收費(fèi)公示，開展收費(fèi)巡訪等，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目、調(diào)價(jià)周期、收費(fèi)方式等仍然進(jìn)行規(guī)范，避免民辦學(xué)校定價(jià)的隨意性和放開后收費(fèi)水平的劇烈波動(dòng)，確保民辦教育學(xué)校收費(fèi)放而有序健康發(fā)展。