文/高麗鵬 吳洽兒 馬勝偉 周艷波 陳森 黃應(yīng)邦 鄒廣生

漁港港長(zhǎng)制度是我國(guó)漁港綜合管理改革的重要內(nèi)容，它有利于規(guī)范漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)漁港振興。本文分析了各地港長(zhǎng)制試點(diǎn)反饋結(jié)果，就港長(zhǎng)的法律角色、法律關(guān)系、法律糾紛處理、管理權(quán)限等提出見解，并結(jié)合實(shí)際，對(duì)漁港港長(zhǎng)制的未來發(fā)展提出思考與建議。

2018年3月5日，全國(guó)人大代表、東方海洋科技股份有限公司董事長(zhǎng)車軾建議將漁港港長(zhǎng)制納入漁港綜合管理制度，以漁港港長(zhǎng)制為抓手，強(qiáng)化漁業(yè)資源保護(hù)和推進(jìn)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)振興。2018年7月10日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第2204號(hào)建議的答復(fù)》中明確提出要建立漁港港長(zhǎng)制度，這是我國(guó)漁港綜合管理改革中提升漁港管理效能的更深一步探索。

漁港港長(zhǎng)制度的建立，不僅彌補(bǔ)漁港監(jiān)管主體責(zé)任空白，而且可以有效監(jiān)管漁港建設(shè)的投資融資活動(dòng)，規(guī)范漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)振興。從法律層面來講，漁港港長(zhǎng)制度的建立是漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)力的落實(shí)，也是內(nèi)化產(chǎn)權(quán)制度、協(xié)調(diào)各方主體利益糾紛的有效手段。從經(jīng)濟(jì)角度講，漁港港長(zhǎng)制度的建立會(huì)使政府管理主體既擔(dān)任監(jiān)管者又擔(dān)任投資者，無形中加大漁港投融資建設(shè)中政府管理主體違約可能性，降低社會(huì)資本涌入的積極性。由于《全國(guó)沿海漁港建設(shè)規(guī)劃（2018-2025）》并沒有明確漁港建設(shè)投資渠道，漁港港長(zhǎng)的產(chǎn)生也將使得漁港管理主體更加復(fù)雜。目前，漁港港長(zhǎng)制在我國(guó)的發(fā)展并不成熟，在制度建立初期，正確且清醒地認(rèn)識(shí)該制度對(duì)漁港綜合管理和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，不斷調(diào)整制度定位和結(jié)果導(dǎo)向，發(fā)揮其最大價(jià)值，顯得尤為必要。

一、漁港港長(zhǎng)制的發(fā)展歷程

漁港港長(zhǎng)制是在河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上提出來的。河長(zhǎng)制最早出現(xiàn)在夏朝，夏朝大禹治水、戰(zhàn)國(guó)西門豹引水灌渠、唐朝姜師度鑿渠灌田，均在一定程度上解決了河流問題，河長(zhǎng)制的概念也在那時(shí)首次被提出。宋朝蘇軾任杭州太守時(shí)解決了蘇堤淤泥問題，自封“湖長(zhǎng)”，這是湖長(zhǎng)制的雛形。明代，諸暨知縣劉光復(fù)針對(duì)縣里河道的蓄水、防洪、疏浚、治污等問題，在全縣全面推行圩長(zhǎng)制，才形成了較為系統(tǒng)的綜合管理體系，為現(xiàn)代的河（湖）長(zhǎng)制奠定了基礎(chǔ)。2007年，江蘇省無錫市為根治境內(nèi)藍(lán)藻災(zāi)害，率先確立河長(zhǎng)制，先后發(fā)布了《無錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》《中共無錫市委無錫市人民政府關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”，全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，將水質(zhì)監(jiān)測(cè)納入政績(jī)考核，范圍覆蓋到村級(jí)河道，隨后多省、市迅速跟進(jìn)，河長(zhǎng)制在一定范圍內(nèi)逐步落實(shí)。2016年，中央通過、印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，確立了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨政同責(zé)、因地制宜，河長(zhǎng)制不斷完善。

湖長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制一脈相承，河長(zhǎng)制重在管理河流水質(zhì)，湖長(zhǎng)制則在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了范圍擴(kuò)大與內(nèi)容深化。湖長(zhǎng)制的管理范圍不僅限于湖泊的水質(zhì)管理，而是統(tǒng)籌全局，將湖泊的邊界監(jiān)測(cè)、有序開發(fā)、水生生物保護(hù)等多方面納入管理范圍，建立了市、縣、鄉(xiāng)的網(wǎng)格化管理體系。湖長(zhǎng)制的內(nèi)容設(shè)計(jì)上升到更廣的層面，對(duì)生態(tài)修復(fù)、增殖放流等有更加具體的設(shè)計(jì)，目標(biāo)更加明確、措施更加細(xì)化，在執(zhí)法監(jiān)管層面也有更高的要求，湖泊所在行政區(qū)域內(nèi)的多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制特點(diǎn)更加突出，但仍然處于生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)等外部管理層面。

2018年7月，我國(guó)開始參照河（湖）長(zhǎng)制模式，探索建立縣、鄉(xiāng)兩級(jí)漁港港長(zhǎng)管理體系，并在《十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第2204號(hào)建議的答復(fù)》中初步提出了漁港港長(zhǎng)制職責(zé)范圍及分工等。漁港港長(zhǎng)負(fù)責(zé)依法依規(guī)落實(shí)地方監(jiān)管主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，切實(shí)做好漁港及漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展、綜合管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)及社會(huì)穩(wěn)定等各項(xiàng)工作。中心漁港、一級(jí)漁港港長(zhǎng)由縣級(jí)黨委或政府負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，二級(jí)及以下漁港港長(zhǎng)由漁港所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。與湖長(zhǎng)制相比，港長(zhǎng)的責(zé)任內(nèi)容顯然更加豐富，責(zé)任范圍也逐步擴(kuò)大。

表1 試點(diǎn)地區(qū)漁港港長(zhǎng)組織體系

二、漁港港長(zhǎng)制度管理現(xiàn)狀

（一）目前漁港港長(zhǎng)制發(fā)展概況

漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)是推動(dòng)漁村振興的重要推手，港長(zhǎng)負(fù)責(zé)漁港整體的規(guī)劃協(xié)調(diào)和漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展。作為漁港綜合管理改革制度的重要組成部分，漁港港長(zhǎng)制的良好落實(shí)也改善了漁船進(jìn)出港報(bào)告制度、漁獲物定點(diǎn)上岸制度、綠色標(biāo)簽制度等制度的實(shí)際實(shí)施成效。為實(shí)現(xiàn)“依港管船、依港管人、依港管漁”的目標(biāo)，我國(guó)一些省市先后建立了漁港港長(zhǎng)制，為漁港管理制度的進(jìn)一步完善積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。山東省煙臺(tái)市長(zhǎng)島縣、浙江省臺(tái)州溫嶺市、臨海市、玉環(huán)市等地先后出臺(tái)全面推行漁港港長(zhǎng)制的工作方案或通知，建立了漁港港長(zhǎng)管理體系，為漁港管理實(shí)踐提供了制度支撐，同時(shí)也進(jìn)一步增強(qiáng)了漁港港長(zhǎng)制的實(shí)操性。在現(xiàn)有港長(zhǎng)制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加具有特色的、更加翔實(shí)的漁港港長(zhǎng)制度，避免港長(zhǎng)權(quán)力架空和責(zé)任不能落實(shí)，是下一步全面落實(shí)推動(dòng)我國(guó)漁港港長(zhǎng)制度的重要研究方向。

（二）山東省與浙江省的漁港港長(zhǎng)制度對(duì)比

如表1所示，山東省與浙江省的漁港港長(zhǎng)制度管理路徑大相徑庭，兩省港長(zhǎng)制管理體系各有優(yōu)劣。

1.山東煙臺(tái)的港長(zhǎng)制管理體系

2017年6月，山東省煙臺(tái)市正式發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈煙臺(tái)市全面推行漁港港長(zhǎng)制實(shí)施意見〉的通知》，明確了市、縣、鄉(xiāng)、村及相關(guān)部門漁港管理責(zé)任，二級(jí)及以上漁港由縣市區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任港長(zhǎng)，三級(jí)漁港和自然港灣由沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任港長(zhǎng)，漁船停泊點(diǎn)（漁船登陸點(diǎn)）由沿海村（居）領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任港長(zhǎng)。這種單一縱向的、嚴(yán)格按照行政層級(jí)劃分的港長(zhǎng)管理體系將漁港管理責(zé)任具體落實(shí)到政府管理者身上，統(tǒng)一納入政績(jī)考核，與現(xiàn)有湖長(zhǎng)制一脈相承。

2.浙江臺(tái)州的港長(zhǎng)制管理體系

2018年11月，浙江省臺(tái)州市人民政府辦公室出臺(tái)了《臺(tái)州市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)臺(tái)州市漁船綜合管理改革的意見》《臺(tái)州國(guó)家漁船綜合管理改革試驗(yàn)基地建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈臺(tái)州市全面推行漁港“港長(zhǎng)制”實(shí)施方案〉的通知》，明確市級(jí)設(shè)立漁港“港長(zhǎng)制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照漁船等級(jí)建立健全縣鄉(xiāng)兩級(jí)漁港“港長(zhǎng)”組織體系，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人任總港長(zhǎng)兼中心漁港、一級(jí)漁港港長(zhǎng)，重要漁港實(shí)施“雙港長(zhǎng)制”，其余漁港則由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任港長(zhǎng)。這是一種“縣域統(tǒng)籌、分級(jí)運(yùn)行、綜合管理、全域覆蓋”的漁港管理新模式，具有較好的制度優(yōu)越性。隨后，臨海市、玉環(huán)市等地紛紛提出并落實(shí)漁港港長(zhǎng)制方案，建立了各具特色的“港長(zhǎng)制”責(zé)任管理體系。

目前，浙江臺(tái)州的港長(zhǎng)制普遍壓實(shí)了主體責(zé)任，漁港“港長(zhǎng)制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組由市政府分管負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、發(fā)展和改革局、公安局、財(cái)政局、自然資源和規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局應(yīng)急管理局、縣市場(chǎng)監(jiān)管局、生態(tài)環(huán)境局、海事局、氣象局等多部門為成員單位，各級(jí)港長(zhǎng)與成員單位的職責(zé)分工明確，對(duì)漁港進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

三、當(dāng)前漁港港長(zhǎng)制面臨的主要矛盾

目前，漁港港長(zhǎng)制局部試點(diǎn)探索有了初步成效，然而有些問題也依然存在。在混亂的港權(quán)制度背景下，基層試點(diǎn)建立的漁港港長(zhǎng)制運(yùn)行框架雖然符合我國(guó)國(guó)情，但就漁港港長(zhǎng)這一獨(dú)立主體在處理諸多法律關(guān)系時(shí)如何予以準(zhǔn)確定位，各界學(xué)者尚未經(jīng)過專業(yè)的分析或探討，筆者亦擔(dān)憂因行政色彩過于濃厚而使得這一制度形同虛設(shè)。若以基層實(shí)踐推動(dòng)制度改革，從而上升為國(guó)家意志，則需要我們一步步理清漁港港長(zhǎng)這個(gè)職位所涉及的諸多法律關(guān)系，為漁港的各項(xiàng)管理活動(dòng)提供理論支撐和方向指引。

（一）漁港港長(zhǎng)的法律角色與權(quán)力之間的矛盾

傳統(tǒng)漁港主要由水域、陸域和碼頭組成，根據(jù)國(guó)家海洋局頒發(fā)的《海域使用分類體系》第5條規(guī)定，漁業(yè)用海指為開發(fā)利用漁業(yè)資源、開展海洋漁業(yè)生產(chǎn)所使用的海域。由此延伸出來的漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括漁業(yè)碼頭、引橋、堤壩、漁港港池（含開敞式碼頭前沿船舶靠泊和回旋水域）、漁港航道、附屬的倉(cāng)儲(chǔ)地、重要苗種繁殖場(chǎng)所及陸上海水養(yǎng)殖場(chǎng)延伸入海的取排水口等。因此，漁港港權(quán)主要包括漁港的所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，一般指“以漁港為載體的一組權(quán)利（力）群，是對(duì)漁港范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、漁港的行政監(jiān)督管理權(quán)力、漁港經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力的籠統(tǒng)概括”。與小區(qū)停車位權(quán)利糾紛一樣，漁港的港權(quán)糾紛也一直未有停歇，具體情況如下。

1.漁港所有權(quán)

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第45條、48條的規(guī)定，漁港所占用的土地和海域除集體所有外，均屬于國(guó)家，漁港所有權(quán)及海域使用權(quán)均屬物權(quán)，漁港的使用、收益均適用民事法律關(guān)系，因此參與其中的任何主體也必然是民事法律關(guān)系主體。雖然漁港設(shè)施是一種準(zhǔn)公益性產(chǎn)品，其所有權(quán)為國(guó)家，然而國(guó)家在漁港的經(jīng)營(yíng)過程中也是普通的民事法律關(guān)系主體。對(duì)于各項(xiàng)由投資主體投資建設(shè)的漁港衍生基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)一般歸屬于投資主體，然而建設(shè)資金中有企業(yè)出資、個(gè)人投資、財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)集資等多種來源，由此導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體眾多，內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)，惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。此時(shí)國(guó)家或集體是以公共事務(wù)管理者的身份解決糾紛，還是以普通民事法律關(guān)系主體的身份解決糾紛，各方有很大爭(zhēng)議。

2.漁港管理權(quán)

與土地一樣，漁港也可以承包、經(jīng)營(yíng)、租賃、轉(zhuǎn)讓。實(shí)際生活中行使?jié)O港管理權(quán)的主體主要是漁港所在地政府部門和村委會(huì)代表國(guó)家或集體。《港口法》第59條規(guī)定“漁業(yè)港口的管理工作由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！惫芾砉ぷ靼O港的核準(zhǔn)、編制漁港的總體規(guī)劃、組織制定港口章程、實(shí)施港口經(jīng)營(yíng)許可、開展?jié)O港安全監(jiān)督行政管理以及漁港水域的交通管理等，與漁港港長(zhǎng)具體工作內(nèi)容相一致，可以認(rèn)為，漁港港長(zhǎng)代表政府部門行使?jié)O港管理權(quán)。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，PPP（Public-private partnership）模式下投資主體、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)漁港設(shè)施的管理權(quán)與港長(zhǎng)的管理權(quán)相互矛盾，無疑是漁港港長(zhǎng)面臨的最大挑戰(zhàn)。

3.漁港經(jīng)營(yíng)權(quán)

按照“國(guó)家投資，政府管理，民間經(jīng)營(yíng)”的管理運(yùn)營(yíng)模式，漁港內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體的參與得益于業(yè)務(wù)承包或者購(gòu)買服務(wù)制度，實(shí)際運(yùn)營(yíng)是以公共基礎(chǔ)設(shè)施，如防波堤、港池等得到有效維護(hù)的前提下進(jìn)行的。防波堤、港池等公共資源的建造、維護(hù)并不構(gòu)成經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)成本，但卻經(jīng)常成為漁港經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的焦點(diǎn)。碼頭租賃或轉(zhuǎn)讓本應(yīng)屬漁港所在地政府部門和村委會(huì)內(nèi)部事項(xiàng)，村委會(huì)已經(jīng)實(shí)施的民事活動(dòng)，是對(duì)外公開的，具有法律效力，不受內(nèi)部決議影響?，F(xiàn)實(shí)中多方利益團(tuán)體操縱控制漁港、市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致漁港的使用權(quán)處于混亂狀態(tài)，不利于實(shí)現(xiàn)以港興鎮(zhèn)(村)的發(fā)展目標(biāo)。碼頭作為公共資源，需要在公益性與經(jīng)營(yíng)權(quán)的私有性之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的擅自轉(zhuǎn)讓必然會(huì)影響漁港管理秩序，隨意侵占、毀損碼頭的行為，也嚴(yán)重影響漁民正常的生產(chǎn)、生活，侵害漁民的合法權(quán)益。

漁港港權(quán)與投融資建設(shè)也緊密相關(guān)，投融資各方主體會(huì)持續(xù)影響港權(quán)的行使，港長(zhǎng)制度的介入有可能直接影響漁港建設(shè)中的投融資活動(dòng)。如港長(zhǎng)代表公權(quán)力，在漁港經(jīng)營(yíng)過程中，會(huì)變相降低漁港管理部門的合同違約成本，給企業(yè)帶來諸多經(jīng)濟(jì)壓力，降低企業(yè)對(duì)漁港投資積極性。

（二）漁港港長(zhǎng)定位矛盾

一般來說，行政監(jiān)督管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)與漁港經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力相分離，一個(gè)法律主體既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判官”，對(duì)其他法律主體都是非常不公正的。根據(jù)目前漁港港長(zhǎng)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，漁港港長(zhǎng)更多代表漁港經(jīng)營(yíng)權(quán)力，他負(fù)責(zé)漁港的統(tǒng)籌規(guī)劃，承擔(dān)資源管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、港區(qū)秩序、應(yīng)急處置等各項(xiàng)工作，是地方政府管理部門決定的漁港管理主體，最常見的有市政府分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村（居）負(fù)責(zé)人等。然而，漁港港長(zhǎng)的權(quán)力設(shè)定在行政體制上會(huì)與漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力相互沖突。一方面，漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制是由地方政府主管部門決定的，與港長(zhǎng)制的產(chǎn)生方式一致，其權(quán)力行使的獨(dú)立性很難保證；另一方面，漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與港長(zhǎng)職能有諸多重疊：負(fù)責(zé)漁業(yè)港口的規(guī)劃和審批、安全設(shè)施檢查、錨地的管理使用、漁港岸線的使用，漁港水域內(nèi)施工作業(yè)及危險(xiǎn)貨物裝卸作業(yè)的審批等。漁監(jiān)與港長(zhǎng)的職能大同小異，使得漁港監(jiān)督職能形同虛設(shè)，也使得港長(zhǎng)的法律定位更加模糊，不僅不利于維護(hù)第三方的合法權(quán)益，還阻礙了漁港的綜合管理工作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

漁港港長(zhǎng)既接受國(guó)家委托，以行政管理者的身份管理漁港，又具有漁港經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。為保證委托順利進(jìn)行，實(shí)踐中經(jīng)常將漁港管理權(quán)下放到國(guó)有企業(yè)或者集團(tuán)公司，集團(tuán)公司按照市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式吸納眾多投資者和經(jīng)營(yíng)者，使得政府發(fā)揮監(jiān)督作用。但是港長(zhǎng)制的出現(xiàn)顯然不符合這種運(yùn)營(yíng)模式，港長(zhǎng)是管理者，同時(shí)也是政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)或者負(fù)責(zé)人，既管理漁港，又監(jiān)督漁港管理，會(huì)失去政府的公信力與信息透明度，對(duì)漁港管理是十分不利的。因此，明確港長(zhǎng)的法律定位，避免管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)沖突，對(duì)于正確處理各種民商事法律關(guān)系具有重要意義。

（三）漁港港長(zhǎng)制的法律關(guān)系沖突

根據(jù)浙江溫嶺的漁港港長(zhǎng)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，港長(zhǎng)的法律地位完全高于漁港管理部門設(shè)置的漁港綜合管理站和村委會(huì)，港長(zhǎng)負(fù)責(zé)漁港的整體發(fā)展，代表公共事務(wù)管理者，接受國(guó)家或集體的委托代理，然而港長(zhǎng)并不是只處于一種單純的法律關(guān)系之中。由于漁港投融資活動(dòng)的復(fù)雜性，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人以投資主體或民事主體身份出現(xiàn)時(shí)，會(huì)不可避免帶來某種政策傾斜或利益導(dǎo)向，有的地區(qū)甚至將多宗漁港土地捆綁成一宗出讓，嚴(yán)重侵犯了國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)。漁港建設(shè)資金需求巨大，如果港長(zhǎng)僅僅以行政管理者身份管理漁港，漁港融資建設(shè)過程缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制，既會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又讓漁港陷入“無人管理，無錢投入”的惡性循環(huán)之中。公權(quán)力因素在漁港投融資活動(dòng)中發(fā)揮著非常重要的作用，因此，漁港港長(zhǎng)職能涉及復(fù)雜法律關(guān)系的情況，必須避免公權(quán)力對(duì)私權(quán)的影響。

在漁港內(nèi)部管理機(jī)制中，港長(zhǎng)有權(quán)授予漁港綜合管理站具體的管理內(nèi)容，有效解決了漁港管理部門權(quán)責(zé)不明確的問題。港長(zhǎng)作為地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)，政府作為投資主體或經(jīng)營(yíng)主體參與漁港建設(shè)，以企業(yè)和個(gè)體為代表的社會(huì)資金流入必然減少，封閉的管理環(huán)境也必然會(huì)滋生各種社會(huì)問題。因此，建立有效的港長(zhǎng)權(quán)力約束機(jī)制，也是一種重要的研究趨勢(shì)。

四、漁港港長(zhǎng)制發(fā)展方向的若干思考

（一）準(zhǔn)確定位漁港港長(zhǎng)制

從宏觀角度來看，港長(zhǎng)制是實(shí)施漁獲物可追溯、漁船定點(diǎn)上岸等機(jī)制的重要基石，是漁港綜合管理改革過程中落實(shí)過程責(zé)任和結(jié)果責(zé)任的具體舉措。從權(quán)力內(nèi)容來看，漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與港長(zhǎng)職能大同小異，這對(duì)漁港港長(zhǎng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)和漁港融資建設(shè)非常不利。為避免權(quán)力沖突，筆者認(rèn)為港長(zhǎng)的法律角色定位應(yīng)更傾向于管理主體而非監(jiān)督主體，原因主要包括：其一，港長(zhǎng)的產(chǎn)生一般取決于當(dāng)?shù)卣芾聿块T任命，必然處于行政管理體制內(nèi)，港長(zhǎng)要對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；其二，港長(zhǎng)的主要責(zé)任是推進(jìn)漁港建設(shè)發(fā)展、保障安全生產(chǎn)等，漁政監(jiān)管主體只負(fù)責(zé)漁港建設(shè)的幾個(gè)方面，無法統(tǒng)籌全局落實(shí)主要責(zé)任；其三，從各地實(shí)踐來看，港長(zhǎng)主要為當(dāng)?shù)卣止茴I(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村（居）負(fù)責(zé)人等，并無監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)人員加入。因此，雖然《十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第2204號(hào)建議的答復(fù)》中要求“漁港港長(zhǎng)負(fù)責(zé)依法依規(guī)落實(shí)地方監(jiān)管主體責(zé)任”，但港長(zhǎng)的準(zhǔn)確法律定位應(yīng)為管理者更合理，這不僅符合港長(zhǎng)制本身的制度要求，也對(duì)漁港長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)與發(fā)展具有重要意義。

（二）明晰港長(zhǎng)管理權(quán)限

在目前港權(quán)混亂背景下，港長(zhǎng)作為管理主體非常容易影響到漁港所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，而實(shí)際上我們也不能簡(jiǎn)單地將港權(quán)割裂開來。要協(xié)調(diào)港權(quán)背后的諸多法律關(guān)系，筆者以為主要涉及以下幾個(gè)方面：首先，港長(zhǎng)是國(guó)家或集體行使公共事務(wù)管理權(quán)和漁港所有權(quán)的代表，在處理漁港所有權(quán)糾紛時(shí)，港長(zhǎng)有義務(wù)作為普通民事法律關(guān)系責(zé)任主體參與進(jìn)來，在處理由漁港投資主體或經(jīng)營(yíng)主體引發(fā)的所有權(quán)糾紛時(shí)，港長(zhǎng)是行政裁決的首要端口，有義務(wù)以行政管理權(quán)限居間解決。其次，港長(zhǎng)的權(quán)限無論是務(wù)實(shí)還是務(wù)虛都容易引發(fā)管理權(quán)問題，務(wù)實(shí)需頻繁協(xié)調(diào)行政管理權(quán)與投資主體或經(jīng)營(yíng)主體因所有權(quán)衍生出的管理權(quán)問題，務(wù)虛則將導(dǎo)致“九龍治水”現(xiàn)狀仍舊難以解決。筆者認(rèn)為港長(zhǎng)應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)者而非執(zhí)行者，可以將管理權(quán)限下放，并加強(qiáng)管理權(quán)力監(jiān)管。最后，港長(zhǎng)代表政府作為漁港經(jīng)營(yíng)主體，在漁港建設(shè)中及投融資活動(dòng)所涉及的市場(chǎng)權(quán)利，其他經(jīng)營(yíng)主體也應(yīng)一并享有。同時(shí)也要避免由于港長(zhǎng)和其他經(jīng)營(yíng)主體身份上的不對(duì)等，導(dǎo)致不平等的合同違約條款或者權(quán)利尋租現(xiàn)象出現(xiàn)，要注意增強(qiáng)中小企業(yè)的信心。針對(duì)兩者的利益糾紛，港長(zhǎng)也應(yīng)作為普通民事主體參與進(jìn)去，以此維護(hù)漁港的合法權(quán)益。

（三）創(chuàng)新港長(zhǎng)制管理模式

以山東省煙臺(tái)市和浙江省臺(tái)州市為代表的兩種港長(zhǎng)制管理模式在實(shí)踐中已取得初步成效，山東省煙臺(tái)市港長(zhǎng)制與湖長(zhǎng)制一脈相承，形成了單一縱向的垂直管理模式，浙江省臺(tái)州市實(shí)行“雙港長(zhǎng)”制，形成了“縣域統(tǒng)籌、分級(jí)運(yùn)行、綜合管理、全域覆蓋”的漁港管理新模式，從實(shí)際效果來看，兩種模式各有利弊。筆者認(rèn)為，目前港長(zhǎng)制并未真正得到落實(shí)，港長(zhǎng)制度行政色彩過于濃厚使得港長(zhǎng)制很容易成為一紙空文。為激發(fā)港長(zhǎng)制度的優(yōu)越性，更好地配合逐步落地的漁獲物可追溯、漁船定點(diǎn)上岸等制度，各地有必要在現(xiàn)有實(shí)踐的基礎(chǔ)上相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短，加強(qiáng)試點(diǎn)探索，創(chuàng)新港長(zhǎng)制管理新模式，豐富完善港長(zhǎng)制內(nèi)容，從而為漁港建設(shè)發(fā)展、安全生產(chǎn)等各方面創(chuàng)造有利條件，加快推動(dòng)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)漁村振興。

港長(zhǎng)制在制度落實(shí)和執(zhí)行過程中，要以法律制度為基礎(chǔ)，不斷完善機(jī)制，為復(fù)雜的行政和民事糾紛提供較好的實(shí)踐解決路徑；在職能劃分上劃清管理權(quán)限與責(zé)任范圍，明確機(jī)制上限，緊密結(jié)合實(shí)際開展試點(diǎn)探索，不斷創(chuàng)新港長(zhǎng)制管理模式，為全國(guó)漁港統(tǒng)一港長(zhǎng)制積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這樣才能讓漁港港長(zhǎng)制更加成熟，具有更強(qiáng)的實(shí)操性，可以更好地推動(dòng)漁港綜合管理改革，促進(jìn)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)快速發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，為人民帶來更多的福祉。