王赫瞳

關(guān)鍵詞旅游業(yè) 法律規(guī)制 政府 企業(yè) 行業(yè)協(xié)會(huì)

一、我國(guó)旅游行業(yè)的代表性問(wèn)題

我國(guó)旅游業(yè)主要管理主體為政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)，他們?cè)谛袠I(yè)中扮演著不同的角色，同時(shí)也各自代表所處地位的典型問(wèn)題。

（一）政府方面

1.旅游資源的過(guò)度開發(fā)。在旅游資源開發(fā)方面，都是由國(guó)家制定整體目標(biāo)和規(guī)劃，地方政府執(zhí)行。地方政府在開發(fā)時(shí)不僅要完成國(guó)家指定的目標(biāo)且要兼顧地方的資源承載力，使建設(shè)工程又既有地方特色，又促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就需要對(duì)于區(qū)域整體進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，既要兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展又要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)監(jiān)管與維護(hù)。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府更愿意將經(jīng)濟(jì)排在第一位而忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以致在開發(fā)時(shí)缺乏整體性和全局性，盲目進(jìn)行旅游開發(fā)，超規(guī)模接待游客，最后造成環(huán)境污染與資源破壞。這兩年資源破壞的事件已經(jīng)屢見不鮮。自然資源因其脆弱性和易損性一旦破壞可能無(wú)法修復(fù)，對(duì)于未來(lái)發(fā)展造成的損失無(wú)法估計(jì)。

2.政府監(jiān)管存在問(wèn)題。政府監(jiān)管效率低下。我國(guó)旅游監(jiān)管部門的管理體制不健全，旅游業(yè)監(jiān)管主體角色混亂，相互推諉。政府監(jiān)管存在盲區(qū)。由于我國(guó)旅游綜合性特點(diǎn)，涉及行業(yè)眾多，各行業(yè)都有對(duì)應(yīng)的主管部門，雖然文化和旅游部是主要的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管部門，但不能越格承擔(dān)其他部門的監(jiān)管職能。因此可能在財(cái)政、環(huán)保、交通、衛(wèi)生等方面缺位問(wèn)題一直無(wú)法協(xié)調(diào)。

3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化能力欠缺。我國(guó)歷史文化底蘊(yùn)深厚，景區(qū)也多與歷史文化有關(guān)。但具有代表性的歷史建筑、古鎮(zhèn)、自然遺跡多分布在省會(huì)城市周邊的中小城市，景點(diǎn)較為分散。而且政府對(duì)于周邊景區(qū)的信息介紹也不盡詳實(shí)，致使初次甚至多次到訪某省的游客錯(cuò)失了游覽機(jī)會(huì)也使地方經(jīng)濟(jì)造成不可估計(jì)的損失。旅游經(jīng)濟(jì)對(duì)地方人員就業(yè)有很強(qiáng)的帶動(dòng)作用，當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)于本地區(qū)文化十分了解，然而沒(méi)有政府的規(guī)劃與帶動(dòng)，這些人也無(wú)法直接為旅游發(fā)展服務(wù)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提升就業(yè)率。

（二）企業(yè)方面

1.景區(qū)過(guò)度商業(yè)化。熱門景區(qū)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力，自然也會(huì)帶動(dòng)相關(guān)商業(yè)的發(fā)展。但部分地區(qū)在開發(fā)的同時(shí)并沒(méi)有充分平衡好景區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之問(wèn)的關(guān)系，在規(guī)劃周邊建設(shè)時(shí)將大型商場(chǎng)蓋在了旁邊，例如：西安的大雁塔。這使一些古代歷史遺跡成為了吸引人流的手段，同時(shí)也弱化了原本歷史文化教育宣傳的職能。除此之外，有些地區(qū)的古街、古城已經(jīng)改成特色商品一條街，雖然在規(guī)劃時(shí)可能盡力使其不喪失民族本位，但林立的商鋪牌匾已經(jīng)遮擋了古建筑原本的風(fēng)貌，喪失了最初的觀賞性和價(jià)值性。

2.景區(qū)整體服務(wù)質(zhì)量有待提高。景區(qū)建設(shè)除了本身硬件條件給游客帶來(lái)很好的體驗(yàn)感，還要注意游覽的舒適度。首先，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分歷史文化景區(qū)的講解配套服務(wù)質(zhì)量有待提高，部分景區(qū)只配備價(jià)格較高的臨時(shí)導(dǎo)游，而沒(méi)有相關(guān)的文化解釋碑或價(jià)格大眾化的電子導(dǎo)覽。其次，景區(qū)在客流高峰期沒(méi)有合適的休息區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施也不盡健全，這些基礎(chǔ)服務(wù)不到位會(huì)使游客體驗(yàn)感下降，從而影響城市印象。

3.景區(qū)門票不盡合理。我國(guó)景區(qū)分為國(guó)家經(jīng)營(yíng)管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。主要景區(qū)由國(guó)家管理的城市，如：北京。其著名景區(qū)故宮、天壇、頤和園、世界園藝博覽會(huì)、中國(guó)國(guó)家博物館都是事業(yè)單位。除去優(yōu)惠政策，其中古代歷史遺跡門票均價(jià)為50元，現(xiàn)代化展覽會(huì)門票在120元。較為多數(shù)人群所接受。而其它歷史名城，如：西安。早在《2011年中國(guó)旅游景區(qū)發(fā)展報(bào)告》就提到，2011年全國(guó)A級(jí)旅游景區(qū)營(yíng)業(yè)收入2658.6億元，有一半來(lái)自門票收入。據(jù)披露，就是當(dāng)下，地方和景區(qū)仍然高度依賴門票。這使大部分游客感到經(jīng)濟(jì)壓力，減少了參觀景區(qū)的欲望，不利于地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)方面

1.行業(yè)協(xié)會(huì)覆蓋率難以代表整個(gè)行業(yè)。旅游行業(yè)的會(huì)員數(shù)量占行業(yè)企業(yè)數(shù)量不到40%，很難帶代表整個(gè)行業(yè)的全部利益，難以共同制定“行規(guī)行約”全行業(yè)聯(lián)動(dòng)的局面形成行業(yè)自律。例如，我國(guó)旅行社共2萬(wàn)余家，而中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)量?jī)H1200余家。會(huì)員占有率低致使行業(yè)協(xié)會(huì)很難對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行全方位監(jiān)管。

2.內(nèi)部缺乏激勵(lì)機(jī)制，發(fā)展動(dòng)力不足。自2018年文化和旅游部成立，依《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤改革的實(shí)施意見》，中國(guó)旅游協(xié)會(huì)、中國(guó)風(fēng)景區(qū)協(xié)會(huì)、中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)現(xiàn)已與政府脫鉤。由于缺乏政府財(cái)政的支持與其他幫助，現(xiàn)階段各行業(yè)協(xié)會(huì)普遍缺乏人才，缺少資金，自立能力差，沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，也使得現(xiàn)階段的行業(yè)協(xié)會(huì)處于一種半停滯狀態(tài)，亟需改革創(chuàng)新。

二、針對(duì)現(xiàn)階段旅游業(yè)發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策與建議

（一）政府方面

1.全面環(huán)評(píng)，依法科學(xué)合理開發(fā)。首先，要提高生態(tài)資源開發(fā)的技術(shù)水平。在開發(fā)時(shí)可采用環(huán)保材料并減少能源消耗，在環(huán)境破壞程度最小化的程度下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，合理使用環(huán)境紅利。其次，科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)。針對(duì)所處地形以及生態(tài)系統(tǒng)使建設(shè)項(xiàng)目融入所處的環(huán)境中來(lái)取代過(guò)去的開山、填湖的粗放式開發(fā)模式。最后，完善相關(guān)配套法律法規(guī)。各地方政府因地制宜制定一套有關(guān)自然資源開發(fā)與保護(hù)的條例、規(guī)章，從招標(biāo)、建設(shè)到后期的維護(hù)與修復(fù)。

2.構(gòu)建全面監(jiān)管法律體系，明確政府職能。完善現(xiàn)有旅游法律體系。首先，要進(jìn)一步健全旅游業(yè)基本法《旅游法》規(guī)范主體的全面性和廣泛性，并完善相關(guān)配套法規(guī)。同時(shí)就需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)配套規(guī)章、條例的完善與修訂，如《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等。也要理清《旅游法》與《民法》《合同法》《刑法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律之問(wèn)的關(guān)系。其次，也要制定旅游專項(xiàng)法，從旅游資源開發(fā)到旅游景區(qū)的服務(wù)建設(shè)都應(yīng)有明確予以規(guī)定，明確旅游業(yè)各部門監(jiān)管的權(quán)限，落實(shí)部門職能，相互配合，各司其職，在法律的約束下依法行政。

實(shí)行體系化旅游業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)設(shè)立了十多項(xiàng)，其中包括了旅游業(yè)的六大模塊——吃、住、行、購(gòu)、游、娛。政府應(yīng)逐步推進(jìn)旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作建設(shè)，按照不同標(biāo)準(zhǔn)建立有針對(duì)性的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系，對(duì)全國(guó)旅游服務(wù)優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)行表彰，從而激勵(lì)其它企業(yè)共同提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。對(duì)于信息來(lái)源，也要從多方面進(jìn)行游客滿意度調(diào)查，確保信息的公正民主，也提升了公眾的參與度，有利于民主法制的建設(shè)。

3.創(chuàng)建全省旅游信息網(wǎng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。首先，政府可以開設(shè)信息平臺(tái)，提供本省各景點(diǎn)的分布地圖使游客可以及時(shí)了解周邊景點(diǎn)信息。手機(jī)端可以開設(shè)地區(qū)旅游APP，提供最佳游覽路線、特色美食推薦、優(yōu)質(zhì)民宿、網(wǎng)上咨詢等服務(wù)，使游客可以全方位了解本省各個(gè)特色景點(diǎn)，激發(fā)游客參觀積極性。其次，對(duì)于交通和基礎(chǔ)設(shè)施方面的不足，政府可以在省會(huì)城市的客運(yùn)站開設(shè)不同的旅游專線呈放射狀直達(dá)周邊各個(gè)景區(qū)，以此來(lái)解決交通難的問(wèn)題。最后，政府應(yīng)大力鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)新創(chuàng)業(yè)根據(jù)地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)，成立公司從事深度文化體驗(yàn)項(xiàng)目，開設(shè)民族節(jié)日宣傳月吸引游客參觀。

（二）政府對(duì)企業(yè)整改方面

1.政府對(duì)不同景區(qū)進(jìn)行明確定位、政府應(yīng)就不同景區(qū)類型提供差異化服務(wù)重點(diǎn)，對(duì)于歷史文化景區(qū)，提升文化內(nèi)涵，為游客提供多種價(jià)格合理的深度講解服務(wù)，讓游客們更加直觀的感受到在歷史文化中沉淀的獨(dú)特旅游魅力，合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的位置以文化為主，招納具有地方特色的不同種類商鋪，除去重復(fù)毫無(wú)特色的項(xiàng)目，政府牽頭開發(fā)特色文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。復(fù)原部分古建筑風(fēng)貌提升古城形象，而對(duì)于自然風(fēng)景區(qū)應(yīng)保存其原始風(fēng)景，避免過(guò)度的資源開發(fā)，提供多種近距離感受自然風(fēng)景的設(shè)施建設(shè)。

2.經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)分離。將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，主要負(fù)責(zé)景區(qū)日常管理與維護(hù)、代收門票、項(xiàng)目研發(fā)，并將年度經(jīng)營(yíng)發(fā)展概況匯總上交主管部門。將管理權(quán)收歸當(dāng)?shù)芈糜尉只虺闪⑹聵I(yè)單位由國(guó)家管理，地方政府因地制宜制定《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》約束各個(gè)景區(qū)企業(yè)的開發(fā)建設(shè)。政府主要負(fù)責(zé)本地區(qū)旅游景區(qū)年度發(fā)展規(guī)劃、審核新項(xiàng)目、調(diào)整運(yùn)營(yíng)模式、票價(jià)調(diào)整、評(píng)估經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)于審核不達(dá)標(biāo)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)及時(shí)替換招標(biāo)其它企業(yè)。這就使旅游業(yè)形成了政府宏觀把控，企業(yè)微觀管理的運(yùn)營(yíng)模式，既可以激發(fā)市場(chǎng)的同時(shí)又約束了市場(chǎng)的過(guò)度開發(fā)。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)方面

1.增強(qiáng)行業(yè)會(huì)員參與度。首先，應(yīng)吸收高校學(xué)者，行業(yè)專家組成顧問(wèn)團(tuán)，對(duì)行業(yè)領(lǐng)域的會(huì)員企業(yè)進(jìn)行定期的技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量評(píng)估。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)每年度對(duì)入會(huì)的會(huì)員企業(yè)的良莠進(jìn)行排名并公布，這會(huì)使更多的企業(yè)加入，從而形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，大大調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，也促使更多的企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)，提高在全國(guó)范圍內(nèi)的會(huì)員占有率，不僅解決了行業(yè)協(xié)會(huì)資金緊缺的問(wèn)題有利于行業(yè)協(xié)會(huì)更好的發(fā)揮職能，同時(shí)易形成多個(gè)企業(yè)問(wèn)的自律監(jiān)管性。

2.建立企業(yè)量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)協(xié)會(huì)可以建立一個(gè)企業(yè)評(píng)比平臺(tái)，對(duì)餐飲、住宿、旅行社等從服務(wù)質(zhì)量，客戶評(píng)價(jià)，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等方面進(jìn)行綜合評(píng)估。并制作“紅黑榜”對(duì)優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)行推廣，使其成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也為消費(fèi)者選擇服務(wù)對(duì)象提供了參考，有利于形成良好的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)了旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提高，全民旅游化的浪潮來(lái)襲，我國(guó)作為世界上歷史文化資源最為豐富的國(guó)家之一，旅游業(yè)更是持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展，在旅游人數(shù)增長(zhǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)化發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)，但由于多種原因，旅游業(yè)之積弊遲遲得不到解決，如何能做到更好的健康發(fā)展，對(duì)我國(guó)的旅游業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，應(yīng)盡早的解決現(xiàn)存問(wèn)題，提高服務(wù)質(zhì)量，明確各主體的權(quán)能，制定完善的旅游法規(guī)體系，為未來(lái)旅游業(yè)高水平發(fā)展打下基礎(chǔ)。