周歡秀

關(guān)鍵詞“法律明白人” 基層社會治理 法治

鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機(jī)組成部分，鄉(xiāng)村法治是全面實(shí)現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要保障，是健全自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的必然要求。

一、農(nóng)村“法律明白人”機(jī)制的地方實(shí)踐

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，農(nóng)民法律意識淡薄、矛盾糾紛多元、問題突出。同時(shí)，在鄉(xiāng)村，法律服務(wù)資源總體比較匱乏，導(dǎo)致群眾“講蠻不講法、信訪不信法、靠鬧不靠法、找人不找法”的風(fēng)氣在一段時(shí)間內(nèi)盛行。

為徹底改變這種狀況，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，各地積極探索農(nóng)村“法律明白人”機(jī)制，創(chuàng)新基層社會治理分法治化方式。

（一）農(nóng)村“法律明白人”的實(shí)施依據(jù)

“法律明白人”，它并不是一個(gè)法律概念，對其概念的理解是在實(shí)踐中為方便表達(dá)而提出來的。它一般指的是在農(nóng)村“具有較強(qiáng)法治信仰和法治意識，在法律面前能保持清醒頭腦的人”。

從目前來看，“法律明白人”這個(gè)概念還主要是在政策文件中使用。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確要求在全國農(nóng)村實(shí)施“法律明白人”培養(yǎng)工程。2018年5月，江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全省農(nóng)村實(shí)施“法律明白人”培養(yǎng)工程的意見》的通知。2019年9月，安徽省司法廳、省法宣辦印發(fā)《關(guān)于在全省農(nóng)村實(shí)施“法律明白人”“法治帶頭人”培養(yǎng)工程的意見》。

盡管農(nóng)村“法律明白人”還處于探索過程中，但培養(yǎng)農(nóng)村“法律明白人”與憲法的“依法治國”、建設(shè)“社會主義法治”等精神是一致的，對于實(shí)現(xiàn)依法治村、健全基層法治治理具有重要意義。

（二）實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”的地方模式

自農(nóng)村“法律明白人”實(shí)施以來，各地方積極探索。目前，在江西、安徽、湖南等地陸續(xù)實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程。各地培養(yǎng)模式盡管不完全相同，但是基本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.明確分類培養(yǎng)目標(biāo)

農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)的價(jià)值意義在于，通過對農(nóng)民進(jìn)行法律知識培訓(xùn)，使其能夠樹立其法律權(quán)威意識，合理表達(dá)利益訴求、防止矛盾糾紛激化升級，從而推進(jìn)農(nóng)村社會事務(wù)依法、民主管理，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動，進(jìn)而使基層社會既充滿活力又和諧有序。

因此，在“法律明白人”培養(yǎng)的價(jià)值目標(biāo)之下，各地實(shí)施了分類培養(yǎng)。比如“骨干法律明白人”和“一般法律明白人”。其中骨干“法律明白人”，是指在“法律明白人”群體中法治信仰堅(jiān)定、法治實(shí)踐能力強(qiáng)，群眾信賴，具有較高的威望，能發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的，培養(yǎng)對象主體為農(nóng)村黨員、退休干部、教師、退伍軍人、個(gè)體戶等，培養(yǎng)目標(biāo)是“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”;一般“法律明白人”是指在農(nóng)村有法治意識、樹立法治信仰的普通“法律明白人”，培養(yǎng)目標(biāo)是“心中有法、遇事找法”。

2.健全選拔與培養(yǎng)機(jī)制

在各地“法律明白人”培養(yǎng)中，積極建立了“法律明白人”的選拔與培養(yǎng)機(jī)制。主要做到：

第一，嚴(yán)把入口，暢通出口。建立健全培養(yǎng)對象的準(zhǔn)入制度，對于一般“法律明白人”要求講道理，明事理，有良好的家風(fēng)和家庭美德，具有完全民事行為能力，在家庭中有一定威望，遵紀(jì)守法，無違法犯罪史，且有一定法治意識和文化水平。對于骨干“法律明白人”，除了要具備一般“法律明白人”的條件外，還要擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，熱愛祖國，具有較高的法治素養(yǎng)，且在當(dāng)?shù)赜休^好的聲望和影響力，熱心社會公益事業(yè)，能夠發(fā)揮示范帶動作用。

第二，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。采取靈活多樣的方式，有針對性地對“法律明白人”進(jìn)行分級分類培訓(xùn)。培訓(xùn)方式主要包括共性培訓(xùn)和個(gè)性培訓(xùn)。共性培訓(xùn)方式既適用于骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”，主要有集中系統(tǒng)輔導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)自主學(xué)習(xí)、“以案釋法”教學(xué)、法治文化熏陶。個(gè)性培訓(xùn)方式按培養(yǎng)對象不同，分為一般“法律明白人”分散上門培訓(xùn)，一般“法律明白人”、“法治故事會”、骨干“法律明白人”、“法治實(shí)踐匯”、骨干“法律明白人”現(xiàn)場觀摩教學(xué)、法治實(shí)踐培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括：法律知識培訓(xùn)、法律實(shí)踐能力培訓(xùn)和家風(fēng)家訓(xùn)培訓(xùn)。

二、農(nóng)村“法律明白人”機(jī)制運(yùn)行中的問題及原因分析

（一）“法律明白”機(jī)制運(yùn)行存在的問題

1.“法律明白人”培養(yǎng)效果不理想

隨著農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化等趨勢加劇，農(nóng)村留守在家人員大多為“老弱病婦小”，他們的文化程度較低，接受法律知識能力較差，同時(shí)，由于時(shí)間不固定，培訓(xùn)課程安排難度大，培訓(xùn)效果不理想。

一是對“法律明白人”的培訓(xùn)教育形式針對性不強(qiáng)。培訓(xùn)的內(nèi)容和形式上不夠“接地氣”，缺乏實(shí)用性和趣味性，難以激發(fā)農(nóng)民群眾主動學(xué)法用法的主動性和積極性，無法達(dá)到提升農(nóng)民法律素養(yǎng)的預(yù)期效果。

二是骨干“法律明白人”的帶頭作業(yè)發(fā)揮不明顯。雖然骨干“法律明白人”比一般“法律明白人”接受的普法教育培訓(xùn)次數(shù)多，但受年齡、文化程度和工作精力的影響，難免導(dǎo)致普法教育培訓(xùn)效果差強(qiáng)人意。

2.“法律明白人”培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)保障不足

在“法律明白人”培養(yǎng)中，印刷書籍、打造陣地、印制宣傳品經(jīng)費(fèi)保障存在缺額。沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有將“法律明白人”培養(yǎng)工作納入財(cái)政預(yù)算。經(jīng)費(fèi)保障不足，“法律明白人”培養(yǎng)效果難保障。

3.“法律明白人”工程考核評價(jià)低

“法律明白人”培養(yǎng)工作對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治化治理，有效化解農(nóng)村矛盾糾紛具有重要意義，但各地方關(guān)于“法律明白人”工作重視不高，雖然列入了縣綜治考評，但只占了2分，比例太少，不足以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，無法當(dāng)做一項(xiàng)重要工作來抓。

（二）農(nóng)村“法律明白人”機(jī)制運(yùn)行中問題的原因分析

1.農(nóng)村“法律明白人”配套機(jī)制不夠健全

農(nóng)村“法律明白人”實(shí)施中所存在的上述問題，與“法律明白人”配套機(jī)制不夠完善有密切關(guān)系?！胺擅靼兹恕迸囵B(yǎng)是一項(xiàng)長期工程，而且是一項(xiàng)能提高農(nóng)民法治意識、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治治理的有意工程。但要實(shí)現(xiàn)“一村一戶一法律明白人”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理創(chuàng)新，必須要建立完善的配套機(jī)制。目前，“法律明白人”的配套機(jī)制不夠健全，包括考核機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、人才隊(duì)伍保障機(jī)制等沒有有效建立。在綜治考核中，由于“法律明白人”的考核比重少，導(dǎo)致重視程度不夠高。在經(jīng)費(fèi)投入方面，由于缺乏專項(xiàng)制度規(guī)范，對“法律明白人”的經(jīng)費(fèi)保障往往不到位，從而影響該項(xiàng)工作的開展與實(shí)施，也影響人才隊(duì)伍建設(shè)。

2.“法律明白人”培養(yǎng)的創(chuàng)新不夠

長期以來，對“法律明白人”的培養(yǎng)以及對農(nóng)民群眾的法治培訓(xùn)還停留在傳統(tǒng)的填鴨式教育，對于利用網(wǎng)絡(luò)新媒體信息化開展豐富多樣法治教育的創(chuàng)新性思考不足，導(dǎo)致“法律明白人”的培養(yǎng)效果不理想。雖然組織了法治培訓(xùn)，但真正參與的人數(shù)較少，即便參與，也不能有效理解培訓(xùn)的內(nèi)容。因此，在實(shí)施“法律明白人”過程中，結(jié)合農(nóng)村農(nóng)民的特點(diǎn)，利用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，通過App登記等方式對外出務(wù)工的群眾開展法治教育，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)的重要途徑。

三、農(nóng)村“法律明白人”機(jī)制對基層社會治理法治化的意義

伴隨著依法治理理念的深入，在農(nóng)村成長起來的一批“法律明白人”，他們分布在農(nóng)村的各個(gè)地方，在農(nóng)村的普法和法治治理中發(fā)揮著重要作用，為依法治村注入新鮮活力，也為基層民主自治創(chuàng)造了良好氛圍，從而更好地推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）助力農(nóng)村法治建設(shè)，健全基層法治治理體系

我國是一個(gè)以農(nóng)民占社會人口大多數(shù)的社會主義國家，農(nóng)村法治一直是我國社會主義法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，“沒有農(nóng)村的法治化就沒有整個(gè)中國的法治化。”而法治的根基和關(guān)鍵在于法治意識的培育。農(nóng)村“法律明白人”工程的實(shí)施，就是通過對普通農(nóng)民法治培訓(xùn)，提高他們的法治意識，形成對法律的堅(jiān)定信仰，培養(yǎng)懂法、信法和用法的法律意識，實(shí)現(xiàn)基層法治治理?！胺擅靼兹恕痹诨鶎臃ㄖ沃卫碇械淖饔弥饕w現(xiàn)在：

1.依法自律能力明顯提高

“他們不僅帶頭學(xué)法，而且?guī)ь^依法辦事。在處理各項(xiàng)農(nóng)村事務(wù)中，包括交納稅費(fèi)、計(jì)劃生育、愛護(hù)土地山林等方面，都能嚴(yán)以律己。同時(shí)，還參與解決農(nóng)村常見的鄰里問、經(jīng)濟(jì)交往中發(fā)生的各種糾紛，化解了不少矛盾，帶動了農(nóng)村整體遵紀(jì)守法，促進(jìn)了精神文明建設(shè)，維護(hù)了社會穩(wěn)定?！?/p>

2.依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力明顯提高

在農(nóng)村農(nóng)民之間發(fā)生的一些復(fù)雜的矛盾糾紛，通過“法律明白人”的明法釋理，對來自各方面的不法侵害不再聽之任之，也不是通過“鬧”“打”等方式解決，而是帶頭拿起法律武器，不僅為自己，也為其他村民充當(dāng)代理，依法理性維權(quán)。

（二）提升村民自治，完善基層民主

村民自治與村民法治兩者相輔相成，村民自治是我國農(nóng)村法治的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)村法治又是村民自治完善和發(fā)展的必然要求。而要提升村民自治水平、完善基層民主，必須提高村民的主體意識和法律意識。村民自治要求村民要有相應(yīng)的民主文化水平，沒有一定文化基礎(chǔ)和公平法治觀念的公民很難去關(guān)心民主政治，也沒有能力關(guān)心民主政治。而農(nóng)村自治的主體又只能是廣大農(nóng)民群體，由他們推動農(nóng)村的民主政治秩序的完善。

因此，在農(nóng)村培養(yǎng)“法律明白人”，是提升村民自治、完善基層民主的重要途徑。

1.增加村民參與農(nóng)村自治的機(jī)會

民主是村民自治的本質(zhì)屬性，村民自治是國家在廣大農(nóng)村社會真正讓農(nóng)民行使“當(dāng)家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，廣大村民通過民主形式對事關(guān)村民切身利益的公益事業(yè)和公共事務(wù)進(jìn)行自治自理。自實(shí)施“法律明白人”以來，各村的村民代表基本上都是由“法律明白人”擔(dān)任，給他們較多的參與機(jī)會。同時(shí)，也會邀請他們參與村務(wù)重大問題的決策，進(jìn)行民主決策、民主管理，擴(kuò)大了基層民主政治的范圍。讓“法律明白人”參與農(nóng)村事務(wù)管理，既能充分調(diào)動村民“參政議政”的積極性，同時(shí)又能提高農(nóng)民的主體意識。

2.提高村民自治的能力

村民自治的基礎(chǔ)是村民法治，法治是民主的制度保障，村民自治就是農(nóng)村社會生活法治化的民主方式。村民自治需要在法治軌道范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，通過法治保障村民自治。由于“法律明白人”接受了法治培訓(xùn)教育、具有法律意識和信仰。在農(nóng)村“法律明白人”參與村民自治的過程中，“往往以合法不合法作為評論是與非、該辦不該辦的標(biāo)準(zhǔn)，改變了以前往往從個(gè)人樸素的觀點(diǎn)出發(fā)，公說公有理、婆說婆有理的狀況，糾正了很多不合理不合法的事情，”從而實(shí)現(xiàn)村民民主自治的法治化。

四、健全農(nóng)村“法律明白人”實(shí)施機(jī)制的路徑

綜上所述，“法律明白人”的實(shí)施盡管已取得一些成效，但也存在一些問題，需要采取有力措施保障“法律明白人”在基層社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮重要作用，推動鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）健全農(nóng)村“法律明白人”實(shí)施的配套機(jī)制

農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)是一項(xiàng)系統(tǒng)和長期工程，需要完善各方面的配套機(jī)制，以達(dá)到強(qiáng)化農(nóng)村“法律明白人”隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治的目標(biāo)。

1.建立健全責(zé)任分工體系

農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程需要各部門的分工與配合。具體要求可以從以下方面進(jìn)行：

一是縣（區(qū)）黨委擔(dān)負(fù)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)統(tǒng)攬全局抓落實(shí)。

二縣（區(qū)）委全面依法治縣（區(qū)）委辦公室擔(dān)負(fù)培養(yǎng)工作具體統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、推進(jìn)責(zé)任。

三是縣（區(qū)）部門單位擔(dān)負(fù)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)共抓共育責(zé)任，負(fù)責(zé)結(jié)合工作職能各司其職、共同推進(jìn)。

四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委擔(dān)負(fù)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作具體組織實(shí)施責(zé)任。

五是基層村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)具體工作。

2.完善“法律明白人”實(shí)施的考核體系

目前，“法律明白人”雖然列入縣綜治考評，但分值太低，不足以引起重視。因此，需要建立和完善“法律明白人”的考試體系。

一是納入各種考評，增加分值?？梢詫ⅰ胺擅靼兹恕惫ぷ骷{入到年終綜合考評、綜治考評、文明單位考評等，提高所占分值，以引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)單位的重視。

二是明確考核評價(jià)細(xì)則。每年年終，由市委全面依法治市辦公室牽頭，對照本地年度推進(jìn)農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)目標(biāo)，從培養(yǎng)率、培訓(xùn)組織情況、法治文化陣地建設(shè)情況、參與法治實(shí)踐情況、培養(yǎng)效果五個(gè)方面，制定考核評價(jià)細(xì)則，對縣（區(qū)）及市直單位年度農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作年度計(jì)劃落實(shí)情況進(jìn)行檢查考核?？己私Y(jié)果納入縣（區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展評價(jià)體系，市直單位法治建設(shè)考評體系、政法（綜治維穩(wěn)）考評體系，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)。

（二）創(chuàng)新“法律明白人”培育方式

隨著網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展，“法律明白人”的培育方式可以依托“互聯(lián)網(wǎng)+”打造拓展升級版。

1.依托網(wǎng)絡(luò)信息化，加強(qiáng)“法律明白人”的實(shí)時(shí)管理

基層司法所普遍“勢單力薄”，要插上信息化的“翅膀”，依托網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)對農(nóng)村留守人員和外出務(wù)工人員中“法律明白人”的培育和管理。

一是規(guī)范化。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)交流工具的靈活、智能、便捷、互動性強(qiáng)等優(yōu)勢，實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村、組四級聯(lián)動，推進(jìn)“法律明白人”實(shí)名微信工作群建設(shè)，實(shí)時(shí)管控，共同監(jiān)督，為群眾學(xué)法用法提供信息互通、交流學(xué)習(xí)的平臺。

二是常態(tài)化。要建立健全“法律明白人”培育管理長效機(jī)制，針對不同群體特點(diǎn)，充分利用有限時(shí)間，通過在家法治課堂、在外遠(yuǎn)程教育等形式，經(jīng)常化、全覆蓋地開展教育培訓(xùn)，使“法律明白人”培育工作“常駐”“法律明白人”日常工作生活中，形成全方位、多層次、主體式的普法新格局。

2.拓展“法律明白人”培育方式

從農(nóng)村群眾的需求出發(fā)，從農(nóng)村群眾應(yīng)知應(yīng)會的法律盲點(diǎn)出發(fā)，推動“法律明白人”培育載體多樣化、簡潔化、生動化，滿足農(nóng)村群眾日益增長的法治文化需求。

一是精準(zhǔn)施教。貼近農(nóng)村生活實(shí)際，在強(qiáng)化對憲法等基本法律常識普及基礎(chǔ)上，針對不同年齡層次、職業(yè)屬性、生產(chǎn)生活的需求，制定不同的法律知識培訓(xùn)課程，因材施教，因需供給，實(shí)現(xiàn)由“整齊劃一”到“分類指導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)培訓(xùn)效果。

二是雙向互動。改變傳統(tǒng)單向灌輸式普法為雙向互動式普法，特別是針對青少年、在外務(wù)工人員等重點(diǎn)對象，加大體驗(yàn)式、參與式宣傳教育的比重，帶給群眾更多的獲得感，把法制宣傳教育與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，與解決農(nóng)村中的“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題緊密結(jié)合，探索創(chuàng)新法治微視頻、微電影、旁聽庭審、法治文藝活動下鄉(xiāng)等載體，通過以案說法、圖片解法、旁聽審判、現(xiàn)身說法等生動活潑的形式，把機(jī)械的法律條文通俗化，把單一面授的教育形式立體化，讓群眾喜聞樂見、便于參與、易于接受。

五、結(jié)語

培養(yǎng)農(nóng)村“法律明白人”，雖然只是抓住依法治村的一個(gè)側(cè)面，卻起到了牽動全局的作用，特別對依法治村起到了固本強(qiáng)基的作用，也為創(chuàng)新基層社會治理格局提供良好條件。但是，農(nóng)村“法律明白人”的培養(yǎng)在當(dāng)前也面臨一些制度的困境和實(shí)踐中的具體問題，需要對其進(jìn)行深入反思。通過在創(chuàng)新“法律明白人”培育方式以及相關(guān)配套制度上下功夫，保障“法律明白人”在實(shí)現(xiàn)基層社會治理法治化中發(fā)揮更好的作用。