周歡秀

關鍵詞“法律明白人” 基層社會治理 法治

鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機組成部分，鄉(xiāng)村法治是全面實現(xiàn)依法治國的基礎。加強鄉(xiāng)村法治建設是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要保障，是健全自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的必然要求。

一、農村“法律明白人”機制的地方實踐

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元化結構，農民法律意識淡薄、矛盾糾紛多元、問題突出。同時，在鄉(xiāng)村，法律服務資源總體比較匱乏，導致群眾“講蠻不講法、信訪不信法、靠鬧不靠法、找人不找法”的風氣在一段時間內盛行。

為徹底改變這種狀況，實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設與鄉(xiāng)村振興目標，各地積極探索農村“法律明白人”機制，創(chuàng)新基層社會治理分法治化方式。

（一）農村“法律明白人”的實施依據(jù)

“法律明白人”，它并不是一個法律概念，對其概念的理解是在實踐中為方便表達而提出來的。它一般指的是在農村“具有較強法治信仰和法治意識，在法律面前能保持清醒頭腦的人”。

從目前來看，“法律明白人”這個概念還主要是在政策文件中使用。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，明確要求在全國農村實施“法律明白人”培養(yǎng)工程。2018年5月，江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于在全省農村實施“法律明白人”培養(yǎng)工程的意見》的通知。2019年9月，安徽省司法廳、省法宣辦印發(fā)《關于在全省農村實施“法律明白人”“法治帶頭人”培養(yǎng)工程的意見》。

盡管農村“法律明白人”還處于探索過程中，但培養(yǎng)農村“法律明白人”與憲法的“依法治國”、建設“社會主義法治”等精神是一致的，對于實現(xiàn)依法治村、健全基層法治治理具有重要意義。

（二）實施農村“法律明白人”的地方模式

自農村“法律明白人”實施以來，各地方積極探索。目前，在江西、安徽、湖南等地陸續(xù)實施農村“法律明白人”培養(yǎng)工程。各地培養(yǎng)模式盡管不完全相同，但是基本呈現(xiàn)以下特點：

1.明確分類培養(yǎng)目標

農村“法律明白人”培養(yǎng)的價值意義在于，通過對農民進行法律知識培訓，使其能夠樹立其法律權威意識，合理表達利益訴求、防止矛盾糾紛激化升級，從而推進農村社會事務依法、民主管理，實現(xiàn)政府治理、社會調節(jié)和居民自治良性互動，進而使基層社會既充滿活力又和諧有序。

因此，在“法律明白人”培養(yǎng)的價值目標之下，各地實施了分類培養(yǎng)。比如“骨干法律明白人”和“一般法律明白人”。其中骨干“法律明白人”，是指在“法律明白人”群體中法治信仰堅定、法治實踐能力強，群眾信賴，具有較高的威望，能發(fā)揮示范引領作用的，培養(yǎng)對象主體為農村黨員、退休干部、教師、退伍軍人、個體戶等，培養(yǎng)目標是“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”;一般“法律明白人”是指在農村有法治意識、樹立法治信仰的普通“法律明白人”，培養(yǎng)目標是“心中有法、遇事找法”。

2.健全選拔與培養(yǎng)機制

在各地“法律明白人”培養(yǎng)中，積極建立了“法律明白人”的選拔與培養(yǎng)機制。主要做到：

第一，嚴把入口，暢通出口。建立健全培養(yǎng)對象的準入制度，對于一般“法律明白人”要求講道理，明事理，有良好的家風和家庭美德，具有完全民事行為能力，在家庭中有一定威望，遵紀守法，無違法犯罪史，且有一定法治意識和文化水平。對于骨干“法律明白人”，除了要具備一般“法律明白人”的條件外，還要擁護黨的領導，熱愛祖國，具有較高的法治素養(yǎng)，且在當?shù)赜休^好的聲望和影響力，熱心社會公益事業(yè)，能夠發(fā)揮示范帶動作用。

第二，加強培訓，提高素質。采取靈活多樣的方式，有針對性地對“法律明白人”進行分級分類培訓。培訓方式主要包括共性培訓和個性培訓。共性培訓方式既適用于骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”，主要有集中系統(tǒng)輔導網絡自主學習、“以案釋法”教學、法治文化熏陶。個性培訓方式按培養(yǎng)對象不同，分為一般“法律明白人”分散上門培訓，一般“法律明白人”、“法治故事會”、骨干“法律明白人”、“法治實踐匯”、骨干“法律明白人”現(xiàn)場觀摩教學、法治實踐培訓。培訓內容包括：法律知識培訓、法律實踐能力培訓和家風家訓培訓。

二、農村“法律明白人”機制運行中的問題及原因分析

（一）“法律明白”機制運行存在的問題

1.“法律明白人”培養(yǎng)效果不理想

隨著農戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化等趨勢加劇，農村留守在家人員大多為“老弱病婦小”，他們的文化程度較低，接受法律知識能力較差，同時，由于時間不固定，培訓課程安排難度大，培訓效果不理想。

一是對“法律明白人”的培訓教育形式針對性不強。培訓的內容和形式上不夠“接地氣”，缺乏實用性和趣味性，難以激發(fā)農民群眾主動學法用法的主動性和積極性，無法達到提升農民法律素養(yǎng)的預期效果。

二是骨干“法律明白人”的帶頭作業(yè)發(fā)揮不明顯。雖然骨干“法律明白人”比一般“法律明白人”接受的普法教育培訓次數(shù)多，但受年齡、文化程度和工作精力的影響，難免導致普法教育培訓效果差強人意。

2.“法律明白人”培養(yǎng)經費保障不足

在“法律明白人”培養(yǎng)中，印刷書籍、打造陣地、印制宣傳品經費保障存在缺額。沒有專項經費保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有將“法律明白人”培養(yǎng)工作納入財政預算。經費保障不足，“法律明白人”培養(yǎng)效果難保障。

3.“法律明白人”工程考核評價低

“法律明白人”培養(yǎng)工作對于實現(xiàn)農村法治化治理，有效化解農村矛盾糾紛具有重要意義，但各地方關于“法律明白人”工作重視不高，雖然列入了縣綜治考評，但只占了2分，比例太少，不足以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，無法當做一項重要工作來抓。

（二）農村“法律明白人”機制運行中問題的原因分析

1.農村“法律明白人”配套機制不夠健全

農村“法律明白人”實施中所存在的上述問題，與“法律明白人”配套機制不夠完善有密切關系。“法律明白人”培養(yǎng)是一項長期工程，而且是一項能提高農民法治意識、實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治治理的有意工程。但要實現(xiàn)“一村一戶一法律明白人”的目標，實現(xiàn)農村社會治理創(chuàng)新，必須要建立完善的配套機制。目前，“法律明白人”的配套機制不夠健全，包括考核機制、經費保障機制、人才隊伍保障機制等沒有有效建立。在綜治考核中，由于“法律明白人”的考核比重少，導致重視程度不夠高。在經費投入方面，由于缺乏專項制度規(guī)范，對“法律明白人”的經費保障往往不到位，從而影響該項工作的開展與實施，也影響人才隊伍建設。

2.“法律明白人”培養(yǎng)的創(chuàng)新不夠

長期以來，對“法律明白人”的培養(yǎng)以及對農民群眾的法治培訓還停留在傳統(tǒng)的填鴨式教育，對于利用網絡新媒體信息化開展豐富多樣法治教育的創(chuàng)新性思考不足，導致“法律明白人”的培養(yǎng)效果不理想。雖然組織了法治培訓，但真正參與的人數(shù)較少，即便參與，也不能有效理解培訓的內容。因此，在實施“法律明白人”過程中，結合農村農民的特點，利用網絡信息化技術，通過App登記等方式對外出務工的群眾開展法治教育，是實現(xiàn)農村“法律明白人”培養(yǎng)的重要途徑。

三、農村“法律明白人”機制對基層社會治理法治化的意義

伴隨著依法治理理念的深入，在農村成長起來的一批“法律明白人”，他們分布在農村的各個地方，在農村的普法和法治治理中發(fā)揮著重要作用，為依法治村注入新鮮活力，也為基層民主自治創(chuàng)造了良好氛圍，從而更好地推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）助力農村法治建設，健全基層法治治理體系

我國是一個以農民占社會人口大多數(shù)的社會主義國家，農村法治一直是我國社會主義法治建設的重點和難點，“沒有農村的法治化就沒有整個中國的法治化?！倍ㄖ蔚母完P鍵在于法治意識的培育。農村“法律明白人”工程的實施，就是通過對普通農民法治培訓，提高他們的法治意識，形成對法律的堅定信仰，培養(yǎng)懂法、信法和用法的法律意識，實現(xiàn)基層法治治理。“法律明白人”在基層法治治理中的作用主要體現(xiàn)在：

1.依法自律能力明顯提高

“他們不僅帶頭學法，而且?guī)ь^依法辦事。在處理各項農村事務中，包括交納稅費、計劃生育、愛護土地山林等方面，都能嚴以律己。同時，還參與解決農村常見的鄰里問、經濟交往中發(fā)生的各種糾紛，化解了不少矛盾，帶動了農村整體遵紀守法，促進了精神文明建設，維護了社會穩(wěn)定?！?/p>

2.依法維護自身合法權益的能力明顯提高

在農村農民之間發(fā)生的一些復雜的矛盾糾紛，通過“法律明白人”的明法釋理，對來自各方面的不法侵害不再聽之任之，也不是通過“鬧”“打”等方式解決，而是帶頭拿起法律武器，不僅為自己，也為其他村民充當代理，依法理性維權。

（二）提升村民自治，完善基層民主

村民自治與村民法治兩者相輔相成，村民自治是我國農村法治的重要基礎，而農村法治又是村民自治完善和發(fā)展的必然要求。而要提升村民自治水平、完善基層民主，必須提高村民的主體意識和法律意識。村民自治要求村民要有相應的民主文化水平，沒有一定文化基礎和公平法治觀念的公民很難去關心民主政治，也沒有能力關心民主政治。而農村自治的主體又只能是廣大農民群體，由他們推動農村的民主政治秩序的完善。

因此，在農村培養(yǎng)“法律明白人”，是提升村民自治、完善基層民主的重要途徑。

1.增加村民參與農村自治的機會

民主是村民自治的本質屬性，村民自治是國家在廣大農村社會真正讓農民行使“當家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，廣大村民通過民主形式對事關村民切身利益的公益事業(yè)和公共事務進行自治自理。自實施“法律明白人”以來，各村的村民代表基本上都是由“法律明白人”擔任，給他們較多的參與機會。同時，也會邀請他們參與村務重大問題的決策，進行民主決策、民主管理，擴大了基層民主政治的范圍。讓“法律明白人”參與農村事務管理，既能充分調動村民“參政議政”的積極性，同時又能提高農民的主體意識。

2.提高村民自治的能力

村民自治的基礎是村民法治，法治是民主的制度保障，村民自治就是農村社會生活法治化的民主方式。村民自治需要在法治軌道范圍內規(guī)范運行，通過法治保障村民自治。由于“法律明白人”接受了法治培訓教育、具有法律意識和信仰。在農村“法律明白人”參與村民自治的過程中，“往往以合法不合法作為評論是與非、該辦不該辦的標準，改變了以前往往從個人樸素的觀點出發(fā)，公說公有理、婆說婆有理的狀況，糾正了很多不合理不合法的事情，”從而實現(xiàn)村民民主自治的法治化。

四、健全農村“法律明白人”實施機制的路徑

綜上所述，“法律明白人”的實施盡管已取得一些成效，但也存在一些問題，需要采取有力措施保障“法律明白人”在基層社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮重要作用，推動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）健全農村“法律明白人”實施的配套機制

農村“法律明白人”培養(yǎng)是一項系統(tǒng)和長期工程，需要完善各方面的配套機制，以達到強化農村“法律明白人”隊伍，實現(xiàn)農村法治的目標。

1.建立健全責任分工體系

農村“法律明白人”培養(yǎng)工程需要各部門的分工與配合。具體要求可以從以下方面進行：

一是縣（區(qū)）黨委擔負農村“法律明白人”培養(yǎng)工作領導主體責任，負責統(tǒng)攬全局抓落實。

二縣（區(qū)）委全面依法治縣（區(qū)）委辦公室擔負培養(yǎng)工作具體統(tǒng)籌、組織、協(xié)調、推進責任。

三是縣（區(qū)）部門單位擔負農村“法律明白人”培養(yǎng)共抓共育責任，負責結合工作職能各司其職、共同推進。

四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委擔負農村“法律明白人”培養(yǎng)工作具體組織實施責任。

五是基層村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指導下，負責農村“法律明白人”培養(yǎng)具體工作。

2.完善“法律明白人”實施的考核體系

目前，“法律明白人”雖然列入縣綜治考評，但分值太低，不足以引起重視。因此，需要建立和完善“法律明白人”的考試體系。

一是納入各種考評，增加分值?？梢詫ⅰ胺擅靼兹恕惫ぷ骷{入到年終綜合考評、綜治考評、文明單位考評等，提高所占分值，以引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關單位的重視。

二是明確考核評價細則。每年年終，由市委全面依法治市辦公室牽頭，對照本地年度推進農村“法律明白人”培養(yǎng)目標，從培養(yǎng)率、培訓組織情況、法治文化陣地建設情況、參與法治實踐情況、培養(yǎng)效果五個方面，制定考核評價細則，對縣（區(qū)）及市直單位年度農村“法律明白人”培養(yǎng)工作年度計劃落實情況進行檢查考核?？己私Y果納入縣（區(qū)）高質量發(fā)展評價體系，市直單位法治建設考評體系、政法（綜治維穩(wěn)）考評體系，并在一定范圍內通報。

（二）創(chuàng)新“法律明白人”培育方式

隨著網絡信息化的發(fā)展，“法律明白人”的培育方式可以依托“互聯(lián)網+”打造拓展升級版。

1.依托網絡信息化，加強“法律明白人”的實時管理

基層司法所普遍“勢單力薄”，要插上信息化的“翅膀”，依托網絡加強對農村留守人員和外出務工人員中“法律明白人”的培育和管理。

一是規(guī)范化。充分發(fā)揮網絡交流工具的靈活、智能、便捷、互動性強等優(yōu)勢，實行縣、鄉(xiāng)、村、組四級聯(lián)動，推進“法律明白人”實名微信工作群建設，實時管控，共同監(jiān)督，為群眾學法用法提供信息互通、交流學習的平臺。

二是常態(tài)化。要建立健全“法律明白人”培育管理長效機制，針對不同群體特點，充分利用有限時間，通過在家法治課堂、在外遠程教育等形式，經常化、全覆蓋地開展教育培訓，使“法律明白人”培育工作“常駐”“法律明白人”日常工作生活中，形成全方位、多層次、主體式的普法新格局。

2.拓展“法律明白人”培育方式

從農村群眾的需求出發(fā)，從農村群眾應知應會的法律盲點出發(fā)，推動“法律明白人”培育載體多樣化、簡潔化、生動化，滿足農村群眾日益增長的法治文化需求。

一是精準施教。貼近農村生活實際，在強化對憲法等基本法律常識普及基礎上，針對不同年齡層次、職業(yè)屬性、生產生活的需求，制定不同的法律知識培訓課程，因材施教，因需供給，實現(xiàn)由“整齊劃一”到“分類指導”的轉變，增強培訓效果。

二是雙向互動。改變傳統(tǒng)單向灌輸式普法為雙向互動式普法，特別是針對青少年、在外務工人員等重點對象，加大體驗式、參與式宣傳教育的比重，帶給群眾更多的獲得感，把法制宣傳教育與新農村建設緊密結合，與解決農村中的“熱點”“難點”問題緊密結合，探索創(chuàng)新法治微視頻、微電影、旁聽庭審、法治文藝活動下鄉(xiāng)等載體，通過以案說法、圖片解法、旁聽審判、現(xiàn)身說法等生動活潑的形式，把機械的法律條文通俗化，把單一面授的教育形式立體化，讓群眾喜聞樂見、便于參與、易于接受。

五、結語

培養(yǎng)農村“法律明白人”，雖然只是抓住依法治村的一個側面，卻起到了牽動全局的作用，特別對依法治村起到了固本強基的作用，也為創(chuàng)新基層社會治理格局提供良好條件。但是，農村“法律明白人”的培養(yǎng)在當前也面臨一些制度的困境和實踐中的具體問題，需要對其進行深入反思。通過在創(chuàng)新“法律明白人”培育方式以及相關配套制度上下功夫，保障“法律明白人”在實現(xiàn)基層社會治理法治化中發(fā)揮更好的作用。