陳珺珺

關(guān)鍵詞必然性 權(quán)力制約 范圍 體系化 立法模式

一、行政立法的產(chǎn)生

行政立法的產(chǎn)生有著很長的歷史。早在16世紀(jì)三十年代英國議會就作出了行政立法授權(quán)。到1920年，戰(zhàn)時特別體制尚未廢止，各種行政立法和規(guī)章則已達(dá)到議會立法的5倍之多。在美國，聯(lián)邦政府成立時就已經(jīng)存在立法權(quán)力的委任，美國的委任立法是在美國法院對委任立法的合憲性問題的肯定與否定中逐步發(fā)展的。

（一）行政立法產(chǎn)生的原因

行政立法得以產(chǎn)生，究其原因可以做出如下分析。

第一，國家職能劃分的相對性?，F(xiàn)代國家是以權(quán)力的相對分立為特征的，無論是三權(quán)分立制的國家還是議行合一制的國家，都對國家權(quán)力作了相對的劃分?？梢哉f國家職能發(fā)展過程中的這種由一統(tǒng)化到分散化的過程反映了國家職能進(jìn)步的客觀事實，是人類國家整體發(fā)展的一大成果。但是這種劃分沒有絕對意義。到了20世紀(jì)中期以后國家職能出現(xiàn)了由分散化向統(tǒng)一化發(fā)展的趨向。美國著名學(xué)者古德諾在所著《政治與行政》一書中認(rèn)為表達(dá)國家意志的行為和執(zhí)行國家意志的行為有時是難以明確分清的，表達(dá)國家意志時可能涉及到執(zhí)行國家意志，而執(zhí)行國家意志時也可能無形中表達(dá)了國家意志。國家職能由分散化向統(tǒng)一化發(fā)展的趨向集中體現(xiàn)在行政權(quán)力的擴張上，行政與立法的界限越來越模糊，行政機關(guān)不僅行使傳統(tǒng)的管理、組織的權(quán)力，還行使著制定規(guī)則的權(quán)力、解決爭議的權(quán)力。

第二，立法權(quán)的有限性。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，立法機關(guān)的時間有限性。19世紀(jì)后期特別是進(jìn)入20世紀(jì)以來，西方國家的經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入壟斷資本主義階段，社會關(guān)系日趨復(fù)雜，各種經(jīng)濟問題大量出現(xiàn)，政府必須積極主動地介入市民社會與經(jīng)濟活動中。行政機關(guān)的職能就急劇膨脹，相應(yīng)地需要更多的法律規(guī)范將行政權(quán)納入法治軌道。而立法機關(guān)時間精力有限，無法作出大量的詳細(xì)的規(guī)定，甚至留下法律空白，只能授權(quán)行政機關(guān)立法。

其二，立法機關(guān)相對遠(yuǎn)離立法客體。立法行為的完成是在一定的立法主體和立法客體的相互作用下實現(xiàn)的?！傲⒎ㄖ黧w和立法客體的關(guān)系直接影響法律的產(chǎn)出，既影響法律產(chǎn)出的質(zhì)，又影響法律產(chǎn)出的量?；蛘邠Q一種說法，立法主體與立法客體的距離越近，立法產(chǎn)出的質(zhì)量就越高。反之，立法主體與立法客體的距離越遠(yuǎn)，立法產(chǎn)出的質(zhì)量就越低。”行政機關(guān)作為立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，決定了它比立法機關(guān)與社會事態(tài)有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。行政機關(guān)能深刻認(rèn)識社會事態(tài)，就有可能制定出高質(zhì)量的規(guī)范。

其三，立法機關(guān)制定的規(guī)范靈活性較弱。進(jìn)入20世紀(jì)以后，社會生活、經(jīng)濟生活變化異常迅速，立法機關(guān)立法程序繁瑣，周期長，所立之法倘若過于細(xì)化，只能嚴(yán)重滯后于社會的發(fā)展，而且立法機關(guān)所立之法不能隨意修改，否則就缺乏了法律規(guī)范的穩(wěn)定性。而行政機關(guān)立法程序簡便、形式靈活、立法迅速及時，可以隨著情況的變化而修改，能夠很好適應(yīng)社會的發(fā)展。

其四，立法機關(guān)立法時機受到一定的限制。有些事項處于試驗階段，立法機關(guān)立法的時機不成熟。立法機關(guān)只有對要調(diào)整的社會關(guān)系有了深刻認(rèn)識，把握了其中的規(guī)律時，也就是說時機成熟時才能立法。對于新出現(xiàn)的問題為了取得經(jīng)驗，立法機關(guān)通常會授權(quán)行政機關(guān)立法，待積累了經(jīng)驗、時機成熟后再上升為法律。

第三，行政管理的專業(yè)性和技術(shù)性。19世紀(jì)后期以來，隨著科技的迅速發(fā)展，越來越多的領(lǐng)域具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，例如傳染病控制、污染防治、互聯(lián)網(wǎng)管理等。而立法機關(guān)的人員通常是民意的代表，并非某個領(lǐng)域的專家，他們更多的是從政治的角度考慮問題。對于這些事項，立法機關(guān)沒有能力考慮技術(shù)細(xì)節(jié)從而制定規(guī)范進(jìn)行規(guī)制。然而相應(yīng)的行政機關(guān)由于在某個領(lǐng)域長期地進(jìn)行管理工作，擁有了豐富的經(jīng)驗，立法機關(guān)則不得不向行政機關(guān)授權(quán)立法。

（二）行政立法產(chǎn)生后的制約機制

行政立法的產(chǎn)生使得傳統(tǒng)的立法權(quán)配置格局發(fā)生了改變，使得規(guī)范的制定者與規(guī)范的執(zhí)行者合二為一，傳統(tǒng)的分權(quán)理論和法治原則面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何確保行政立法合法、公正地運行，成為各國關(guān)注的焦點問題。這就需要對行政立法予以適當(dāng)?shù)闹萍s。在權(quán)力分立制衡理論的洗禮下，各國對行政立法的制約主要采取的是權(quán)力制約權(quán)力的機制，即以立法權(quán)、司法權(quán)制約行政立法權(quán)。

1.立法權(quán)制約行政立法權(quán)機制

其一，授權(quán)法制約。議會或者國會在制定授權(quán)法時，一般會明確規(guī)定委任立法的范圍、目的、條件、方式、機關(guān)、程序、期限等。

其二，備查制度制約。英國議會對委任立法的主要監(jiān)督方式之一就是送交議會備查。送交議會的規(guī)則或者條例可以因任何原因受到抨擊。條規(guī)的送交程序包括兩種類型批準(zhǔn)型程序和否決型程序。美國國會利用立法否決的時期較晚，最早規(guī)定立法否決的法律出現(xiàn)在1932年。

其三，專門機關(guān)審查制度制約。1944年，英國議會下議院成立了一個專門委員會審查行政機關(guān)制定的委任立法。1973年，上下兩院設(shè)立一個法定條規(guī)聯(lián)合委員會，專門審查提交議會的各項行政管理法規(guī)和行政管理法規(guī)草案。

2.司法權(quán)制約行政立法權(quán)機制

由于各國法院系統(tǒng)設(shè)置的不同，司法權(quán)制約行政立法權(quán)的機制可分為普通法院的制約機制、行政法院的制約機制和憲法法院的制約機制。

其一，普通法院的制約。英美法系國家沒有公法與私法之分，也沒有獨立于普通法院之外的法院系統(tǒng)，司法審查權(quán)由普通法院行使，主要審查行政機關(guān)委任立法是否越權(quán)，包括實質(zhì)越權(quán)和程序越權(quán)。美國法院對行政立法的司法審查始于20世紀(jì)30年代。美國法院對行政立法可以進(jìn)行違憲審查，也可以進(jìn)行違法審查;可以從實體和程序兩個方面進(jìn)行審查。

其二，行政法院的制約。法國對行政立法監(jiān)督的主體主要是行政法院。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，根據(jù)違法無效的原則，撤銷違法的條例。這里的違法指的是無權(quán)限、形式上的缺陷、權(quán)力濫用和違反法律。此外，行政機關(guān)不主動制定必要的條例時，公民可以請求行政機關(guān)采取行動，并可對行政機關(guān)的拒絕決定，向行政法院提起訴訟?？梢姺▏姓ㄔ翰粌H可以監(jiān)督制約行政立法作為行為，也可以監(jiān)督制約行政立法不作為。在德國，行政法院對行政立法進(jìn)行違法性審查。在具體案件中，行政法院審查行政立法：（1）是否具有充分的、符合基本法第80條第1款規(guī)定的授權(quán)根據(jù);（2）形式上是否符合規(guī)定;（3）內(nèi)容上是否符合授權(quán)根據(jù);（4）與其他上位階的法律是否一致;（5）如果存在裁量，其發(fā)布是否無裁量瑕疵。德國行政法院對行政立法的審查包括直接審查和間接審查兩種形式。

其三，憲法法院的制約。憲法法院對行政立法權(quán)的制約在德國比較有特色。德國有六種法院系統(tǒng)，其憲法法院是法院中地位最為突出的一個。憲法法院對行政立法主要是進(jìn)行違憲審查。德國憲法法院審查行政立法有三種情況：一是根據(jù)行政機關(guān)、聯(lián)邦機關(guān)或州機關(guān)的申請，對法規(guī)進(jìn)行“抽象”審查。二是根據(jù)法院申請，對該法院進(jìn)行審判中作為判案依據(jù)的法規(guī)進(jìn)行審查。這種審查是具體審查，它是由具體案件適用引起的。三是普通公民可以自身憲法權(quán)利被公權(quán)力機關(guān)侵害為由，向憲法法院提起憲法訴愿，其中有可能涉及法規(guī)違憲需要進(jìn)行審查的問題。

二、行政立法的發(fā)展

（一）行政立法范圍的發(fā)展

行政立法范圍的發(fā)展表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，行政立法調(diào)整的客體涉及社會生活的方方面面。行政立法的客體簡單講就是行政立法的客觀對象，包括行政立法權(quán)所涉及到的社會事態(tài)以及社會關(guān)系等。隨著國家干預(yù)的進(jìn)一步加強，行政權(quán)所涉及的范圍越來越廣。行政權(quán)涉及的這些領(lǐng)域應(yīng)該受到規(guī)范的調(diào)整，在這種背景下，行政立法獲得了蓬勃發(fā)展。

其二，行政立法范圍從實體性規(guī)范向程序性規(guī)范擴展。行政立法如果按照內(nèi)容分類，可分為實體性規(guī)范和程序性規(guī)范。行政立法產(chǎn)生初期，行政立法規(guī)范主要是實體性規(guī)范，而后在程序得到重視的大趨勢下，行政立法規(guī)范的內(nèi)容才擴展到程序性規(guī)范。

其三，行政立法范圍從執(zhí)行性規(guī)范向創(chuàng)制性規(guī)范擴展。例如在法國大革命初期，政府制定的條例以執(zhí)行法律為限。到了20世紀(jì)20年代，隨著政府職務(wù)的擴張，議會無法制定所需的全部規(guī)范，只能授權(quán)政府在法定的期限制定具有法律效力的條例來達(dá)到一定目的。

（二）行政立法的體系化

從宏觀方面對行政立法的發(fā)展作一考察，不難發(fā)現(xiàn)行政立法呈現(xiàn)出體系化的特征。行政立法的體系化指的是行政立法有自己獨立的系統(tǒng)，有自己的基本構(gòu)成、結(jié)構(gòu)模式，且各行政立法規(guī)范之間按照一定的規(guī)則有序排列，并非雜亂無章的。行政立法的體系化具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，行政立法體系的構(gòu)成主要由以下四個方面的因素構(gòu)成。

行政立法的行為構(gòu)成是指行政立法應(yīng)具備的行為序列及其與行為序列對應(yīng)的程序規(guī)則。沒有相應(yīng)的行為，行政立法是無法制定出來的。雖然各國行政立法的行為有差異，但就一般情況而論，立法動議行為、立法草擬行為、立法審議行為、立法通過行為、立法公布性行為等是不可缺少的行為。這些行為的作出離不開行政立法程序的保障。

行政立法的規(guī)范構(gòu)成是指行政立法總體系包括什么樣的規(guī)范以及這些規(guī)范的名稱，它是行政立法的基本構(gòu)成。例如德國的行政立法包括行政法令、自制規(guī)章和行政規(guī)章三類。我國的的行政立法包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章。

行政立法的權(quán)限構(gòu)成是指行政立法過程中各個主體之間的分工問題，即由哪一個主體承擔(dān)哪些方面、哪些類別、哪些管理事態(tài)的分工。這是行政立法的一個實質(zhì)性問題。行政立法權(quán)限涉及到立法機關(guān)與行政機關(guān)、享有行政立法權(quán)的各行政機關(guān)之間的權(quán)限劃分關(guān)系。

行政立法的主體構(gòu)成是指行政立法主體資格的構(gòu)成情況。行政立法的主體資格要由法律規(guī)定或者由權(quán)力機關(guān)認(rèn)可，否則沒有制定行政法規(guī)范的權(quán)力。例如在我國，有權(quán)行政立法的機關(guān)由憲法和立法法規(guī)定。

其二，行政立法規(guī)范的排列呈現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)化。行政立法規(guī)范之間按一定的規(guī)則有序排列，并非雜亂無章。一般來講，行政立法規(guī)范具有明顯的層級結(jié)構(gòu)。這種層級結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在適用范圍和效力等級方面。首先，在適用范圍方面，行政立法規(guī)范有中央行政立法和地方行政立法之分，有外部行政立法規(guī)范和內(nèi)部行政立法規(guī)范之分。不同的行政立法規(guī)范在不同的范圍適用。其次，行政立法規(guī)范有效力等級上的差別。就效力等級而言，行政立法規(guī)范有上位法與下位法的區(qū)別，下位法要服從上位法，不能與上位法相抵觸。行政立法的體系受行政管理目標(biāo)的制約。行政管理的目標(biāo)分為總目標(biāo)、次目標(biāo)、子目標(biāo)和孫目標(biāo)等目標(biāo)構(gòu)成，正是這些目標(biāo)使行政立法規(guī)范排列成有序的規(guī)范序列。在管理過程中低一級的行政管理目標(biāo)必須服從高一級的管理目標(biāo);低一級的管理目標(biāo)不能有獨立的目標(biāo)取向，它始終從屬于高一級的管理目標(biāo)。而且，與行政管理總目標(biāo)相適應(yīng)的行政立法規(guī)范的制定主體往往比與行政管理低層目標(biāo)相適應(yīng)的行政立法規(guī)范的制定主體的法律地位高，因而，行政立法規(guī)范有效力等級上的差別。在法國，條例的效力受上級機關(guān)條例的限制。再次，同一層次的行政立法規(guī)范之間效力相同，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

（三）行政立法模式的相對完善

行政立法的發(fā)展還體現(xiàn)在行政立法模式的相對完善。行政立法模式的相對完善表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，間接式的行政立法與直接式的行政立法相結(jié)合。在間接式的行政立法過程中，行政立法的各個環(huán)節(jié)由行政機關(guān)主導(dǎo)。這種立法模式效率高，但缺乏民主性，影響行政立法的質(zhì)量和行政立法的執(zhí)行。直接式的行政立法在一定程度上可以克服這種弊端。市場經(jīng)濟體制使得利益呈現(xiàn)出多元化和組合化的趨勢，市場參與主體為了保護(hù)自己的經(jīng)濟利益，必然有參與政府決策的訴求。直接行政立法就是其公平參與決策的基本途徑。

其二，封閉式的行政立法向參與式的行政立法轉(zhuǎn)變。與封閉式的行政立法不同，參與式的行政立法主體范范圍廣，不僅包括專職行政立法機關(guān)，也包括公民、法人、社會組織以及其他利害關(guān)系人;而且行政立法事項是面向社會公開的。參與式立法可以依主體數(shù)量和立法事項范圍而分為普遍參與制與利害關(guān)系參與制。

其三，委員會式的行政立法與專家式的行政立法相結(jié)合。委員會式行政立法是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的部門進(jìn)行行政立法的。然而隨著社會的發(fā)展，行政立法面臨的社會事態(tài)科技含量越來越高。為了保證行政立法的科學(xué)性和合理性，專家式行政立法是非常必要的，普通的公眾、組織沒有能力參與到高科技領(lǐng)域。行政立法規(guī)制領(lǐng)域的技術(shù)性問題需要科技型專家參與。而行政立法自身環(huán)節(jié)中的技術(shù)問題，如行政立法的名稱、篇幅長短、體系結(jié)構(gòu)的安排、語言表達(dá)、文字處理、與其他法律、法規(guī)、規(guī)章等的銜接、協(xié)調(diào)等問題則需要專業(yè)法律專家參與。

專家可以多種多樣的方式參與行政立法。行政立法機關(guān)可以聘請專業(yè)技術(shù)人員或者學(xué)者作為顧問，或者建立行政立法專家?guī)欤袑＜移鸩?、審議行政立法規(guī)范，或者提供行政立法意見和建議。