柏 晗

(淮北師范大學(xué) 安徽 淮北 235000)

一、 雙軌制改革的成果與殘留問題

(一)雙軌制改革的成果

國務(wù)院2015年發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》已有五年時(shí)間。改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)變成統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員繳納個(gè)人工資的8%，這部分將以“部分積累制”的形式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，所在單位繳納職工工資總額的20%作為保險(xiǎn)費(fèi)，形成現(xiàn)收現(xiàn)付制統(tǒng)籌基金。此外，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位還為職工設(shè)立職業(yè)年金，職業(yè)年金所需費(fèi)用由雇傭單位和職工個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納職業(yè)年金費(fèi)用的比例為本單位職工工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的4%。如圖1所示：

圖1 改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)

此次改革的成果主要是明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的繳費(fèi)義務(wù)和計(jì)發(fā)辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)自此形成制度體系，并且解決了雙軌制下繳費(fèi)方面不公平的問題。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“碎片化”向“一體化”邁出了至關(guān)重要的一步。

(二)雙軌制改革的殘留問題

雙軌制改革的遺留問題主要兩個(gè)：第一，待遇差距問題仍存在；第二，改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)只體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工內(nèi)部的共濟(jì)性，卻未能體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化模式下不同職業(yè)之間的互助共濟(jì)性。

首先，改革后待遇差距依然存在。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法與企業(yè)職工養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌部分計(jì)發(fā)辦法是一致的，但是二者部分積累制形式的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金存在差距。原因是二者的工資存在著很大的差距，由圖2可以看出機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均工資高于企業(yè)職工的平均工資。以2015年到2018年企業(yè)職工的平均工資與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的平均工資為例，計(jì)算二者的個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)金差距，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的個(gè)人賬戶部分的養(yǎng)老金約是企業(yè)職工個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的1.1倍。此次改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位又強(qiáng)制性地設(shè)立了職業(yè)年金，而我國企業(yè)設(shè)立企業(yè)年金的可謂是少之又少，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)金總體待遇水平上還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金要高出企業(yè)職工的養(yǎng)老金。這樣易使二者的養(yǎng)老金待遇形成制度化的差距。

圖2 2006-2018年全國企業(yè)職工平均工資和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工平均工資

其次，改革后并未形成具有互濟(jì)性的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。究其原因，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金財(cái)源依舊是由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的形式撥付給地方財(cái)政，地方財(cái)政再發(fā)放給機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工[2]。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏“社會(huì)統(tǒng)籌”形式的財(cái)源。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)源則是由“社會(huì)統(tǒng)籌”和“中央調(diào)劑金”兩部分組成。因此改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊屬于相對獨(dú)立的體系，未能與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)形成具有互濟(jì)性一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、 后雙軌制時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化改革的挑戰(zhàn)

(一)養(yǎng)老人口的增加

自2005年以來，我國老年人口的平均增加率為每年3.54%。相當(dāng)于日本過去30年人口老齡化的速度。人口老齡化已經(jīng)成為我國一個(gè)極為嚴(yán)峻的社會(huì)問題，嚴(yán)重影響著養(yǎng)老財(cái)政的可持續(xù)性。隨著老齡人口的增加，對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能會(huì)產(chǎn)生入不敷出的影響，此影響會(huì)降低現(xiàn)役勞動(dòng)者的繳費(fèi)積極性，甚至?xí)斐绅B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的土崩瓦解。一旦養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有入不敷出的可能，企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇將會(huì)下降，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距也會(huì)隨之拉大。

(二)縮小不合理的待遇差距

2005年以來企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金已經(jīng)是連續(xù)漲，上調(diào)14年，但根據(jù)中國老齡社會(huì)與養(yǎng)老保障發(fā)展報(bào)告(2015版)分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率與企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率的差距有所增加，這也說明企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇差距依然存在。正是如此大的待遇差距才導(dǎo)致企業(yè)職工的不滿。如果單純通過提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇來消除差距是否可行呢？由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付原則是“以支定收，略有結(jié)余”的原則，因此要想提高企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇就必須擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)金的財(cái)源。擴(kuò)大財(cái)源有兩種路徑，第一提高現(xiàn)役勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)率，第二擴(kuò)大參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)。如圖3所示，15個(gè)國家當(dāng)中我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率是除意大利以外最高的。我國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為20%，2018年OECD國家中雇主繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率平均為12%，與OECD國家相比我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率顯得高出很多，如此高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不利于企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)增加雇傭崗位。顯然通過增加繳費(fèi)率提高企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇，從而達(dá)到縮小待遇差距的目的是不可行的。

圖3 2018年各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率(%)[4]

一體化的改革就一定意味著消除差距做到“絕對公平”嗎？關(guān)信平(2011)定義“一體化”的含義是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面原來的分立制度體系相互連接，統(tǒng)一為制度整體的過程，其關(guān)鍵性要素是各個(gè)分立體系之間的制度性連接，并通過制度性連接而使分立的體系連成一體。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)“一體化”的關(guān)鍵在于解決分立到連接的問題，而不是使養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平一致。各國公職人員都屬于政治強(qiáng)勢群體，如果采用斷崖式削減機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金待遇的話，勢必會(huì)產(chǎn)生很大的阻力。綜觀國際上的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國家的公職人員養(yǎng)老金普遍要高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金。如日本在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)一元化改革之前，公務(wù)員的養(yǎng)老金與企業(yè)職工養(yǎng)老金存在較大的差距。森田朗[5]在2012年的日本政府專家會(huì)議中提出：日本公務(wù)員每年要比日本的企業(yè)職工多拿400萬日元的養(yǎng)老金。因此日本在2015年10月對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了一元化的改革。日本改革之后雖然縮減了公務(wù)員的養(yǎng)老金，但公務(wù)員養(yǎng)老金依然高于企業(yè)職工養(yǎng)老金。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省公開的數(shù)據(jù)計(jì)算，日本2016年養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出中，公務(wù)員平均每人要超出企業(yè)職工62萬日元左右。[6]德國公務(wù)員養(yǎng)老金要比企業(yè)職工養(yǎng)老金高出的更多，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2018年3月公布的數(shù)據(jù)顯示，德國公務(wù)員養(yǎng)老金支出占總養(yǎng)老金支出的14%，[7]而德國公務(wù)員總?cè)藬?shù)大約在480萬只占總?cè)丝诘?.8%。[8]

如何在“一體化”制度下制定合理的待遇差距，這是后雙軌制時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的挑戰(zhàn)。

三、 后雙軌制時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的機(jī)遇

(一)“人口紅利”依然存在

人口老齡化時(shí)代的來臨使得養(yǎng)老保險(xiǎn)金入不敷出的可能性加大。在這種情況下，重新審視我國養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付制的內(nèi)涵是相當(dāng)有必要的?，F(xiàn)收現(xiàn)付制也就是說現(xiàn)役勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)已退休勞動(dòng)者的養(yǎng)老金，而現(xiàn)役勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)金將由未來的勞動(dòng)者所負(fù)擔(dān)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)該只考慮現(xiàn)退休人數(shù)的增加對養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)源收支的影響，還應(yīng)該著眼于總撫養(yǎng)比對養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)源的影響。[3]圖4是根據(jù)OECD的預(yù)測繪制的曲線圖，我國的總撫養(yǎng)比2033年將達(dá)到50%，這也意味著我國在未來的13年的時(shí)間里仍然處于人口機(jī)會(huì)“窗口期”，在這一階段勞動(dòng)力供給充足，社會(huì)負(fù)擔(dān)相對較輕。對于一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，“人口紅利”期這段時(shí)間正是“促就業(yè)增繳費(fèi)”的最佳機(jī)遇。

圖4 2020年-2037年中國總撫養(yǎng)比的增長預(yù)測

(二)人工智能時(shí)代的機(jī)遇

縱觀人類歷史，科技的發(fā)展和技術(shù)的革新使人類生產(chǎn)與生活發(fā)生了翻天覆地的變化。當(dāng)代人工智能的發(fā)展又能給一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來哪些影響呢？

人工智能技術(shù)除替代勞動(dòng)力外，還大大提高了生產(chǎn)效率。有學(xué)者認(rèn)為人工智能替代效應(yīng)將會(huì)降低勞動(dòng)力需求，從而在短期內(nèi)造成就業(yè)機(jī)會(huì)的減少。此種情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)源將有減少的趨勢。因此，有學(xué)者認(rèn)為未來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)該由現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制逐步過渡。若是逐步向完全積累制過渡，一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)將成為“空中閣樓”。其實(shí)，人工智能造成的失業(yè)現(xiàn)象是短暫的。縱觀過去兩個(gè)多世紀(jì)，雖然失業(yè)率呈周期波動(dòng)，但并不是自動(dòng)化與技術(shù)進(jìn)步所造成的。[4]吉川洋認(rèn)為縱觀歷史的發(fā)展，機(jī)械化替代勞動(dòng)力以后會(huì)產(chǎn)生新的工作以及新的職業(yè)。[5]

雖然人工智能的發(fā)展在短期內(nèi)會(huì)造成部分企業(yè)職工的失業(yè)，導(dǎo)致繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)下降。但未來可通過對人工智能機(jī)器人征收養(yǎng)老保險(xiǎn)稅費(fèi)，以充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。人工智能在引起勞動(dòng)力替代的同時(shí)會(huì)創(chuàng)造一些新的崗位與新的職業(yè)。因此，未來人工智能的發(fā)展將會(huì)創(chuàng)造更多的繳費(fèi)資源。

(三)城鎮(zhèn)將帶動(dòng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)的形成

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，未來城市近郊的土地納入城市總體規(guī)劃成為必然, 這意味著一部分農(nóng)民終將失去土地融入城市。[6]因此一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與就業(yè)之間的關(guān)系是線性關(guān)系。如汪泓等運(yùn)用實(shí)證分析研究城鎮(zhèn)化與就業(yè)的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)就業(yè)人口相應(yīng)地增加1.27%。也有部分學(xué)者提出隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)將成為難題。[7]但從長遠(yuǎn)來看，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的協(xié)同發(fā)展將會(huì)吸收農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。李金葉、葛濤認(rèn)為：就全國而言，技術(shù)創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化給就業(yè)帶來的都是負(fù)增長，但兩者的交互作用可以顯著促進(jìn)就業(yè)。[8]

根據(jù)我國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)來看，我國的城鎮(zhèn)化率為60.60%。而發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率一般在80%左右。巨大的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間也將為養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化帶來機(jī)遇。

結(jié)語

2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成果主要是明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的繳費(fèi)義務(wù)和明確了計(jì)發(fā)辦法，并且解決了雙軌制下繳費(fèi)方面不公平的問題。自此我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸從“碎片化”走向“一體化”。但仍存在兩個(gè)問題：第一，企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式和待遇方面仍然存在不公平；第二，不合理的待遇差距仍然存在。 因此，現(xiàn)在就說“并軌”成功了還為時(shí)尚早。

深入分析發(fā)現(xiàn)后雙軌制時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的挑戰(zhàn)主要有三方面：第一，老年人口的增加。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將有入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)；第二，當(dāng)下過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率會(huì)阻礙企業(yè)的發(fā)展，從而使繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)有減少的可能，并最終可能會(huì)導(dǎo)致一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)源“縮水”，養(yǎng)老保險(xiǎn)深化一體化改革也將成“空中樓閣”；第三，如何縮小不合理的待遇差距以及如何制定合理的待遇差距調(diào)節(jié)機(jī)制。

隨著人工智能化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)也迎來了兩大機(jī)遇：第一，人工智能可為養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)造更多的繳費(fèi)資源；第二，未來13年我國仍處于“人口紅利”期，勞動(dòng)力資源較豐富，加上技術(shù)創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化有促進(jìn)就業(yè)的影響。未來13年我國將會(huì)迎來養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)上升的機(jī)遇，繳費(fèi)人數(shù)的上升會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的形成。