宋雄偉

黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴治黨的重要制度保障，是制約和監(jiān)督政黨權(quán)力運行，規(guī)范政黨各級組織和黨員行為的關(guān)鍵。當前，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中大量存在“遇事忘法、拋在腦后，打折變通、選擇執(zhí)行，推諉扯皮、空檔斷線，片面執(zhí)行、過猶不及”等“梗阻”問題[1]，使制度的執(zhí)行出現(xiàn)“破窗效應”，嚴重損害國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

總體來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究仍是一個未被深入開發(fā)的領(lǐng)域，既沒有形成明確系統(tǒng)的概念范疇、理論定位和分析維度，也沒有對執(zhí)行制度體系和相關(guān)主體的行為特征做深入討論。研究理論視角較為單一，欠缺黨內(nèi)法規(guī)梗阻問題的深度解釋力。本文借鑒政策執(zhí)行、制度分析與政策網(wǎng)絡等相關(guān)理論成果，構(gòu)建“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的中觀分析框架集中聚焦于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題，從制度激勵與協(xié)同機制來考察黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，嘗試從中觀層面為解決執(zhí)行梗阻問題提供理論支撐，拓展理論視野，打開執(zhí)行過程的“黑箱”，辨別影響執(zhí)行過程的各種制度因素，類型化執(zhí)行主體間的互動關(guān)系，探討這些影響因素在執(zhí)行中的作用機理。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究的困境：局限于“自上而下”的理論視角

“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！盵2]黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系并列，成為中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。從黨內(nèi)法規(guī)的范疇來講，法律是以公民作為價值主體，而黨內(nèi)法規(guī)則是以黨員作為價值主體。[3]在實踐中，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。

中國共產(chǎn)黨的組織嵌入在人大、政協(xié)、行政、司法、人民團體、企業(yè)等機構(gòu)，具有廣泛的覆蓋性。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨實施一切領(lǐng)導的重要制度載體和抓手，在健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導落實到治國理政各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著形成上下貫通嚴密體系的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)能否執(zhí)行到位，關(guān)系到黨要管黨、全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略部署，關(guān)系到良好政治生態(tài)的形成，關(guān)系到黨的長期執(zhí)政能力的建設等重要議題。制度的生命在于執(zhí)行，如若將黨內(nèi)法規(guī)寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上，制度就成為了“稻草人”，無法發(fā)揮應有的作用。從基層實踐來看，制度虛置、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、機械性執(zhí)行等現(xiàn)象仍不同程度存在，學術(shù)界對于緣何黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位展開了探究。本文在CNKI期刊數(shù)據(jù)庫中以“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)政策”“實施”“執(zhí)行”為主題進行檢索，來源于核心期刊與CSSCI的結(jié)果有144條，其中涉及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的相關(guān)期刊論文有50余篇。經(jīng)過深入閱讀和歸類整理，可以將現(xiàn)有文獻中影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的研究要點分為5個類別。

一是執(zhí)行主體意識淡薄。有的學者借鑒結(jié)構(gòu)功能理論、組織社會學的科層制理論，歸納出了黨內(nèi)法規(guī)的兩類執(zhí)行主體：縱向上，黨委黨組、黨的職能部門、基層黨組三者相互配合執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)；橫向上，紀委承擔具體的執(zhí)紀保障功能。[4]另有研究總結(jié)了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行模式，也將其分為縱向和橫向兩種結(jié)構(gòu)。縱向結(jié)構(gòu)指的是從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)的執(zhí)行結(jié)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)指的是以紀委、組織部門、宣傳部門、政法部門為核心的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。

目前黨內(nèi)法規(guī)形成了比較龐大的以準則、條例、細則、規(guī)定和辦法等為框架的黨規(guī)體系，但有的黨組織或黨員領(lǐng)導干部仍然不能夠做到“內(nèi)化于心、外化于行”，存在組織和黨員遵守、貫徹和維護黨規(guī)能力不夠、意識不強的問題，嘴上說說、會上喊喊，對于背道而馳的行為視而不見。[5]一項大規(guī)模的領(lǐng)導干部調(diào)查問卷也有結(jié)論證明，造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位的主要原因是思想作風因素，直指“人治”思想作祟，“官本位”思想根深蒂固，辦事情、干工作，不是看規(guī)定允不允許、可不可行，而是看領(lǐng)導臉色，對一些領(lǐng)導“授意”的事情，即使違反規(guī)定，也照辦落實。[6]總體來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的因素歸結(jié)為執(zhí)行主體意識淡薄，人員結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，工作缺乏激情和勇氣的問題，人員專業(yè)化水平不高，工作能力不強，理論素養(yǎng)、業(yè)務水平和工作要求普遍存在不適應的問題[7]。

二是黨規(guī)文本質(zhì)量良莠不齊，立法評估與實施后評估不到位。黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量和自身體系不夠規(guī)范，包括黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間接續(xù)關(guān)系不明確[8]；黨內(nèi)法規(guī)制定程序不夠公開民主；規(guī)則文本不夠細致，導致缺乏具有可操作性的方案；黨內(nèi)法規(guī)間銜接和協(xié)調(diào)不夠，導致黨規(guī)內(nèi)容的不一致，甚至沖突；以及部分黨內(nèi)法規(guī)基礎性主干法不健全等文本質(zhì)量的問題[9]，從而使得黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力降低。之后，部分學者將目光轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)立法評估與實施后的評估問題，認為評估不到位是導致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的重要因素。針對這些問題，有研究者從評估主體與對象、權(quán)利、義務、責任、程序及回應幾個維度出發(fā)，構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的框架[10]。也有的嘗試從投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果四個維度構(gòu)建兩級指標體系，提出黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的框架，考察黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況。[11]

三是執(zhí)行責任缺失，權(quán)力設置不合理。有研究將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的偏差現(xiàn)象歸納為形式主義、變通執(zhí)行、以權(quán)壓法、重結(jié)果輕程序等。[12]存在先緊后松、上緊下松的問題，執(zhí)行過程的一致性程度較低，其主要原因在于制度與執(zhí)行機制的落實程度不夠。[13]問責和審查機制尚未完善是影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要因素。各級黨組織、黨的工作機構(gòu)，以及黨員領(lǐng)導干部是推動黨內(nèi)法規(guī)嚴格實施的重要領(lǐng)導者、執(zhí)行者和督促者，具有黨內(nèi)法規(guī)制度實施的義務和監(jiān)督責任，但在實際執(zhí)行過程中，并沒有真正發(fā)揮《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定的“五個監(jiān)督主體”的作用，即黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。究其原因，既包括黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)的獨立性不足，表現(xiàn)為同級監(jiān)督同級、下級監(jiān)督上級，也包括過程中黨員往往是被動承受、而非主動參與，黨內(nèi)民主得不到體現(xiàn)[14]。此外，還表現(xiàn)為專職監(jiān)督主體之間缺乏良性互動機制，權(quán)力監(jiān)督職能部門之間缺少組織協(xié)調(diào)，涉及職權(quán)交叉、界限模糊的疑難問題容易反復，影響著執(zhí)行工作的針對性和實效性，加大了制度制定的成本與制度執(zhí)行成本[15]。

四是執(zhí)行資源不足，外部環(huán)境不支持。外部環(huán)境始終影響著黨員領(lǐng)導干部對于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，特別是改革開放以來，各級黨組織和工作機構(gòu)都處于市場經(jīng)濟環(huán)境中，商品交易的習慣滲透到黨的肌體中，產(chǎn)生了個人利益與工作職權(quán)更為普遍的矛盾，形成了人們在市場經(jīng)濟領(lǐng)域追求物質(zhì)利益最大化的驅(qū)動與黨規(guī)黨紀的行為規(guī)范要求之間的沖突。除了經(jīng)濟環(huán)境以外，外部環(huán)境還體現(xiàn)為受“人治”傳統(tǒng)思想影響的政治環(huán)境，與受“利己主義”“享樂主義”等思潮影響的復雜文化環(huán)境[16]。此外，變化中的社會矛盾、多元化的社會價值、虛擬的信息技術(shù)環(huán)境等外部環(huán)境因素也要求黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行需要適應新形勢。有研究者提出，充分利用信息網(wǎng)絡等資源[17]、強化執(zhí)規(guī)過程的公開性與透明度[18]有利于優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的外部環(huán)境。

對于黨內(nèi)法規(guī)來說，執(zhí)行資源是法規(guī)實施的“能量來源”，包括硬性資源（人力資源、物力資源、財力資源等）和軟性資源（信息資源、權(quán)威資源等）。從硬性資源來看，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中，人力資源上存在人員專業(yè)構(gòu)成單一的問題，執(zhí)行人員多以管理學、經(jīng)濟學專業(yè)為主，缺乏法學、政治學等學科專業(yè)背景。物力資源上主要表現(xiàn)為法規(guī)工作機構(gòu)數(shù)量少、專項資金不足。財力資源上，可能存在不同監(jiān)察事務間資金投入比例不合理的問題，同時職責不明導致的低質(zhì)量執(zhí)行問題降低了資源的配置效率[19]。從軟性資源來看，信息資源不足的主要表現(xiàn)為：基層信息機構(gòu)的建設不到位、不規(guī)范，同時信息在層級間的垂直傳遞過程容易發(fā)生扭曲。權(quán)威資源不充分體現(xiàn)為對違規(guī)違紀行為的查處力度不夠。[20]

五是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的對策。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是指：黨內(nèi)執(zhí)行主體依據(jù)黨組織的戰(zhàn)略意圖，實現(xiàn)制度目標的操作能力，其執(zhí)行力受法規(guī)本身、執(zhí)行人員素質(zhì)、獎懲措施的影響。[21]有研究將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行偏差歸納為四種形態(tài)：制定后從未得到有效執(zhí)行；執(zhí)行一段時間后逐漸被架空；象征性執(zhí)行；扭曲性執(zhí)行。其成因主要是制度體系不完善、執(zhí)行主體意識與能力匱乏、監(jiān)督過程乏力、政治與文化環(huán)境的影響等。[22]現(xiàn)有文獻對于如何提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的對策建議總體可以歸納為，領(lǐng)導干部以上率下、帶頭執(zhí)行好黨內(nèi)法規(guī)，提高執(zhí)行主體執(zhí)行能力，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化建設；提高領(lǐng)導干部對于黨內(nèi)法規(guī)重要性的認知；強化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督，以及優(yōu)化執(zhí)行環(huán)節(jié)等措施來提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

總體而言，學者對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的現(xiàn)有研究主要從“自上而下”的視角看待執(zhí)行過程，強調(diào)執(zhí)行偏差的原因在于結(jié)構(gòu)層面，提出的改善對策也聚焦于制度文本、執(zhí)行主體、執(zhí)行方式、執(zhí)行后評估、外部環(huán)境等因素。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究仍是一個未被深入開發(fā)的領(lǐng)域，研究視角較多集中于馬列科社和法學領(lǐng)域，有一定啟發(fā)性。但是，就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對于政黨治理現(xiàn)代化的重要性而言，探討黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的理論應當充分吸收其他學科豐富的研究理論積累，目前的研究呈現(xiàn)“自上而下”過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和靜態(tài)研究的特征，在動態(tài)和具體過程上稍顯不足。因此，學界應該在主體研究和過程研究上多做嘗試，厘清黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的細節(jié)問題，要對執(zhí)行主體的利益分析、行為過程作深層因素的系統(tǒng)討論，尤其是具體環(huán)節(jié)、程序、議題等過程性問題。

黨內(nèi)法規(guī)與政策執(zhí)行的理論對接在當前研究中只有簡單的互動，存在較為明顯的“研究壁壘”，我們將以這一問題為理論研究的起點，探討兩者之間深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。政策執(zhí)行研究的3種視角從屬于解釋執(zhí)行梗阻問題，具有不同的理論邏輯起點和范式，也各自具有明顯的解釋缺陷。政策視角忽視了既定政策約束下各要素互動的結(jié)果；組織視角忽視了政策執(zhí)行動態(tài)性本質(zhì)，對多方行動者共同參與執(zhí)行的情境失去了解釋力；網(wǎng)絡關(guān)系視角提供了“關(guān)系—策略”的描述范式，但對執(zhí)行網(wǎng)絡與結(jié)果之間因果關(guān)系的解釋力不足；系統(tǒng)論視角著眼于宏觀層面的研究，刻畫了政策執(zhí)行的系統(tǒng)圖景，解釋顯得大而寬泛。因此，如何選擇并綜合成一個有解釋力的理論分析框架來詮釋黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是本研究深入的一個要點。對此，本文將以政策執(zhí)行研究的理論演進為基礎，提出“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的分析框架，既避免孤立運用某一視角，也避免過于寬泛的問題。

二、政策執(zhí)行研究的理論演進：從“自上而下”到“整合式”

廣義而言，政策就是政治謀略的意思。自政策科學產(chǎn)生以來，政策成為了其最核心的概念，是指國家權(quán)威機構(gòu)、政黨和社會團體為解決社會問題，依據(jù)一定程序而提出的法律法規(guī)、條例、計劃、方針、路線、規(guī)范或項目，其內(nèi)容覆蓋意識形態(tài)、觀念、利益和權(quán)力的分配和改變，具有明確的方向性和目標性。政策需要通過執(zhí)行者運用政策工具來有效落實，并不斷調(diào)整，才能達到其預設的目標。因此，“執(zhí)行”成為了政策科學領(lǐng)域中一個非常關(guān)鍵的研究議題。20世紀70年代，西方國家的政策實施問題備受關(guān)注，以威爾達斯基的《執(zhí)行是如何在奧克蘭失敗的》開啟了政策執(zhí)行研究，形成了聲勢浩大的運動[23]。

隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中愈加復雜的治理情境，“執(zhí)行梗阻或阻滯”成為了理論和實踐界日益關(guān)注的研究話題。20世紀90年代以來，學者們就這一問題結(jié)合中國國家治理中政策執(zhí)行的大量現(xiàn)實案例，滲透到經(jīng)濟學、社會學和教育學等相關(guān)研究之中，具有較強的開放性和包容性，取得了豐富的研究成果。審視學界現(xiàn)有關(guān)于執(zhí)行理論的研究成果，可以歸納為“自上而下”“自下而上”和“整合式”視角的演進路線。

“自上而下”視角對政策執(zhí)行有一個非常明確的認知，即執(zhí)行就是機構(gòu)或者人們按照政策制定的內(nèi)容和意圖去做，并對其過程通過系統(tǒng)的方式加以控制，保證最大限度地減少沖突和偏離初步政策假設的目標。[24]遵循此邏輯，“自上而下”視角試圖告訴人們，只要考慮執(zhí)行的政策目標清晰，任務明確，保障資源供給，提供制度規(guī)則，優(yōu)化外部環(huán)境，做好利益分配，就可能順利圓滿地完成政策執(zhí)行的任務。如果執(zhí)行中出現(xiàn)了“中梗阻”，即從干部隊伍管理、經(jīng)濟財政資源、績效監(jiān)督考核以及責任追究等方面自上而下地進行查漏補缺，糾偏執(zhí)行軌跡。[25]在大量政策案例的實證研究中，諸多學者遵循此邏輯并提出了具有中國特色的政策執(zhí)行模式，比如，“中央監(jiān)控下的‘點—面’模式”[26]，“層級加壓”的體制結(jié)構(gòu)和“自上而下”的執(zhí)行過程[27]，從上至下的“推進”和從下到上的“響應”模式。[28]地方政府的政策執(zhí)行行為受到中央政府的嚴格監(jiān)控，經(jīng)常表現(xiàn)為一種從“試點”向“全面推廣”展開的政策過程。

但從“自上而下”的視角研究我國的政策執(zhí)行問題，既有優(yōu)勢又有短板。一方面，這種研究視角對政策執(zhí)行過程的把握具有較強的規(guī)律性，便于尋找政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)并予以糾正。另一方面，“自上而下”的視角具有典型的科層制邏輯，更多將目光將聚焦在政策問題的可處理性、政策目標的明晰性、政策內(nèi)容的可行性等方面。也存在著如下局限：過于強調(diào)黨政體制的控制作用，在真實的具體實踐中往往會遭遇重重阻礙；忽視了不同政策階段之間存在的相互影響；重“制度結(jié)構(gòu)”而輕“行動者”的影響。在近年來的政策研究中，已經(jīng)有不少學者注意到“自上而下”的研究視角所面臨的如上局限，并嘗試通過構(gòu)建一種“自下而上”的理論進路來進行修正?！白韵露稀钡睦碚撘暯歉幼⒅卣唠A段的循環(huán)論，認為政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策回饋并不是接續(xù)的單向度作用，而是在時刻相互影響，相互制約。同時，區(qū)別于“自上而下”視角過分關(guān)注于科層制的壓力型體制，“自下而上”的視角更加注重執(zhí)行成員間的互動關(guān)系，政策執(zhí)行中各個主體間的博弈，[29]以及基層一線機構(gòu)和人員的自由裁量權(quán)?！白韵露稀钡难芯恳暯顷P(guān)注執(zhí)行主體的自主空間，中央與地方政府的談判互動過程，由決策者、執(zhí)行者、目標群體共同構(gòu)成的政策關(guān)系網(wǎng)絡。從這一視角切入，改善政策執(zhí)行效果的思路強調(diào)的是完善政策制定與執(zhí)行中各主體之間的協(xié)商程序。[30]比如，有研究者建立了以決策者、執(zhí)行者、目標群體為對象的三方互動分析框架[31]，提出了通過減少三者間的虛假合作以減少政策執(zhí)行虧空的操作途徑。也有研究從委托—代理的視角出發(fā)，對中央政府與地方政府的博弈策略進行了歸納：中央政府采取“常規(guī)模式”或“動員模式”，地方政府則通過“正式談判”“非正式談判”“準退出”的方式加以應對。[32]但“自下而上”的研究視角往往重“政策執(zhí)行”輕“政策目標”。一方面，它過多關(guān)注微觀的互動過程，但卻忽視這些互動關(guān)系受宏觀結(jié)構(gòu)性因素的影響；另一方面，它時常只關(guān)注組織間的互動，卻沒有考慮到個人與組織的互動關(guān)系及其影響。

總體來看，“自上而下”的視角從時間的維度來劃分成獨立的政策過程階段，“自下而上”的視角則從將政策過程視為各主體之間的互動過程。前者研究公共政策的路徑與政策執(zhí)行的現(xiàn)實存在一定的差距，而后者往往忽視對宏觀層次的觀察?；诖耍趯嶋H的政策研究中，有必要提出一種新的“整合式”的視角以進行更為全面的分析。

在現(xiàn)有的政策研究中，“整合式”視角關(guān)注如下主題：（1）執(zhí)行過程的參與者。（2）參與者擁有的資源、利益、價值。（3）結(jié)構(gòu)與行動者之間的相互影響。（4）組織對執(zhí)行過程的影響。（5）基層官僚對執(zhí)行過程的影響。（6）執(zhí)行環(huán)境對執(zhí)行過程的影響。（7）政策的制定與評價對執(zhí)行過程的影響。（8）執(zhí)行結(jié)果對整個系統(tǒng)的影響。[33]比如，已有學者以系統(tǒng)論的視角來綜合“自上而下”和“自下而上”的分析視域，試圖綜合政策執(zhí)行過程中的政策、個人/組織、以及外部環(huán)境等要素之間相互作用的共同影響，描繪出政策執(zhí)行過程以及結(jié)果的系統(tǒng)圖景。系統(tǒng)論的觀點認為政策執(zhí)行的外部因素（政策問題、可獲得的資源、政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境等）與內(nèi)部因素（執(zhí)行意愿、組織結(jié)構(gòu)、組織能力、與目標群體的關(guān)系等）相互作用，共同影響執(zhí)行組織的產(chǎn)出，進而影響執(zhí)行結(jié)果[34]。系統(tǒng)論視角將二者相結(jié)合，強調(diào)政策執(zhí)行的外部環(huán)境與行動者、執(zhí)行結(jié)果之間的迭代式互動關(guān)系?！罢鲜健钡囊暯峭粚W者們認為所包含的元素太多，而不是太少，以至于無法真正聚焦于實質(zhì)性的影響政策執(zhí)行的要素[35]。

政策執(zhí)行研究經(jīng)歷了從“自上而下”“自下而上”到“整合式”的理論演進，結(jié)合中國的政策實踐，積累了豐富的理論儲備。三種視角從政策維度探究了政策安排與政策執(zhí)行間的關(guān)系，認為不同政策類型的執(zhí)行模式不同，進而會產(chǎn)生不同的執(zhí)行結(jié)果[36]。從組織維度探討了組織本身與執(zhí)行之間的因果關(guān)系，認為政策執(zhí)行研究應以組織理論為基礎，組織的復雜性、組織運轉(zhuǎn)失靈是政策不能被有效執(zhí)行的原因；從網(wǎng)絡維度揭示了政策執(zhí)行的動態(tài)性和復雜性，描述了網(wǎng)絡互動對執(zhí)行績效的影響[37]；系統(tǒng)論視角著眼于宏觀層面的研究，刻畫了政策執(zhí)行的系統(tǒng)圖景。盡管每個視角都不能窮盡所有要素，且存在理論上的不足，解釋力的片面，但并不影響其為認知中國政策實踐中復雜的執(zhí)行梗阻問題提供有益的理論視角。

三、制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究的理論拓展

（一）制度激勵：對偏好和利益的約束

在不同學科領(lǐng)域之間，想找到對“制度”議題的共識是件有難度的事情。不同學科，不同流派，不同學者對于“制度”的含義都會有不同的理解。建立在對行為主義和理性選擇理論批判基礎上的新制度主義，既強調(diào)了社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的影響力，也彌補了舊制度主義只關(guān)注結(jié)構(gòu)而忽略個體選擇多樣性的問題。概而言之，制度具有持續(xù)性特征，對個體行為產(chǎn)生持續(xù)的約束，其偏好和利益受到規(guī)則、規(guī)范、期待和傳統(tǒng)等制度結(jié)構(gòu)影響，即正式程序和非正式程序；同時，制度還對資源配置和博弈規(guī)則的形成產(chǎn)生重要作用，也受到個體行為的反作用力從而導致制度變遷。

作為具有結(jié)構(gòu)與行動者特征的制度，具有強大的激勵作用。制度激勵作為一種理論分析框架，不斷豐富著實踐中政策實施的具體研究闡釋，其領(lǐng)域跨越中央與地方間的關(guān)系和干部管理體制等議題，識別出政治激勵和經(jīng)濟激勵等重要的變量。已有研究表明，制度激勵失靈或不同的激勵組合使得行動者行為選擇不同，進而影響政策預期的實現(xiàn)程度[38]。在政治激勵方面，主要來源于行政發(fā)包制度中的考核機制，以及上級政府對下級政府的干部考核權(quán)與任免權(quán)的掌握，與干部的政治生命掛鉤，考核結(jié)果記入本人檔案，作為將來選拔任用的參考材料；也就是講，地方政府有強烈的動力追求政績，獲取優(yōu)異的考核政績以獲得政治晉升。[39]持類似觀點的研究者都基本認同“地方官員執(zhí)行政策的根本動力來源于職務晉升所提供的激勵”觀點。[40]

在經(jīng)濟方面，地方分權(quán)制度（土地控制權(quán)、行政審批權(quán)、財政分權(quán)）擴大了地方政府的經(jīng)濟自主權(quán)，為地方政府在本地經(jīng)濟發(fā)展上提供了激勵。[41]經(jīng)濟激勵則來源于相關(guān)經(jīng)費和配套政策對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，包括分稅制、財政分權(quán)。[42]有研究以W縣退耕還林為例，發(fā)現(xiàn)政策任務的逐級發(fā)包會形成強激勵，而中央財政補貼則對地方政府激勵失效，并總結(jié)了“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”作為地方政府在治理中形成的雙重角色，并得出在“制度—行為”的分析視角下，是制度決定了中央政府和地方政府的策略選擇，[43]很有啟發(fā)意義。

基于制度激勵的理論框架，學術(shù)界從政治激勵和經(jīng)濟激勵的邏輯出發(fā)，把制度對地方官員的激勵按“正—負”“強—弱”兩個維度區(qū)分為正向強激勵、正向弱激勵、負向強激勵、負向弱激勵。正向激勵有利于政策的實施，而負向激勵則適得其反，并會形成實動、暗動、偽動、緩動四種類型。[44]激勵的存在也會使地方官員的行為發(fā)生扭曲，如正向強激勵可能導致的數(shù)據(jù)作假和負向強激勵可能帶來的傳統(tǒng)共謀等危險，[45]以及晉升激勵的強度與執(zhí)行績效呈負相關(guān)的情境，即代理人與委托人在目標上的偏差越大、績效的度量性越低，越不適合采用強激勵手段。[46]

（二）政策網(wǎng)絡：多元主體、復雜聯(lián)結(jié)與資源依賴

政策網(wǎng)絡是一個跨越社會學、組織學、人類學、社會學和公共管理學科的理論工具，特別是在解釋政策領(lǐng)域中的重要議題提供了理論補給，對政策的客觀世界有著一定的描述力、解釋力和預測力。英美學者認為政策網(wǎng)絡是一種利益協(xié)調(diào)模式，德國學者則認為是一種分析國家與社會關(guān)系的宏觀理論[47]，例如，史密斯在《壓力、權(quán)力與政策》一書中把政策網(wǎng)絡框架作為對國家與社會之間的關(guān)系進行區(qū)分的一種手段[48]。與此同時，羅德斯的《理解治理》將政策網(wǎng)絡作為一種新的治理形式，取代傳統(tǒng)的描述模式和激勵模式。[49]也有學者認為政策網(wǎng)絡是一種政策分析工具，主體間互動影響網(wǎng)絡本身及政策過程；各主體間的資源依賴作為政策網(wǎng)絡的策源；政策網(wǎng)絡作為政策過程的喻體展現(xiàn)不同行動者在結(jié)構(gòu)中的強弱關(guān)系。[50]

關(guān)于對政策網(wǎng)絡的理論看法有很多差異，但并不影響我們歸納政策網(wǎng)絡對于分析執(zhí)行問題所具有的理論特征和優(yōu)勢。一是多元的關(guān)系主體。國家、社會和市場的關(guān)系經(jīng)歷了從強調(diào)自上而下的控制到相互共同作用，并要求在眾多復雜政策執(zhí)行領(lǐng)域里進行更加廣泛協(xié)調(diào)與合作的轉(zhuǎn)變。[51]因此，政策網(wǎng)絡視角提供了一個有用的工具來分析執(zhí)行領(lǐng)域中的動態(tài)變化，既有政府、市場和社會，又有政府內(nèi)部橫向和縱向的關(guān)系，并在不同的制度背景中呈現(xiàn)出不同的主體成員。二是復雜的關(guān)系聯(lián)結(jié)。這種主體間的復雜聯(lián)結(jié)指組織間的復雜關(guān)系，組織與個人間的復雜關(guān)系，以及個人與個人間的復雜關(guān)系[52]，表現(xiàn)為中觀層面的結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，結(jié)構(gòu)與行動者間的復雜關(guān)系，以及微觀層面的行動者間關(guān)系，關(guān)系聯(lián)結(jié)或強或弱，或長或短。比如，從組織內(nèi)部運作機理角度研究組織與執(zhí)行的關(guān)系，認為欠缺解決執(zhí)行者之間利益沖突的議價妥協(xié)機制等是執(zhí)行失敗的重要原因。[53]三是資源相互依賴的行動者。其理論的基本命題：（1）任何組織都在資源上依賴于其他組織；（2）為了實現(xiàn)自己的目標，組織之間不得不交換資源；（3）盡管組織的決策受到其他組織的限制，但是，占支配地位的組織總會保留自由裁量權(quán)，并運用這種權(quán)力主導組織間關(guān)系和資源分配；（4）占支配地位的組織在游戲規(guī)則范圍內(nèi)運用策略來主導交換過程；（5）自由裁量權(quán)程度的變化是組織互動的目標和潛在的相對權(quán)力相互作用的產(chǎn)品。這種潛在的相對權(quán)力是組織間資源交換的結(jié)果[54]，因此不同行動者在實現(xiàn)政策目標過程中處于一種非正式的、非科層式的與相對穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)?；谛袆诱哔Y源相互依賴的理論命題，依據(jù)不同變量，學者們在實際政策研究中劃分了諸多不同類型的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。比如，根據(jù)成員凝聚程度從高到低將政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)劃分成五種類型：以中央政府為主的政策社群、以智庫為主的專業(yè)網(wǎng)絡、由各級地方政府組成的府際網(wǎng)絡、由各種資源供給者組成的生產(chǎn)者網(wǎng)絡、由政策相關(guān)群體組成的議題網(wǎng)絡[55]。

總體來看，研究政策網(wǎng)絡的意義就在于深入政策實施過程，識別不同組織間的互動，認識不同結(jié)構(gòu)類型的組織間關(guān)系，并有針對性地設計政策工具來解決政策制定或執(zhí)行過程中的難題[56]。

（三）“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的中觀分析：理論拓展

目前來看，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行研究局限于“自上而下”的理論視角，未能借鑒相關(guān)學科豐富的研究執(zhí)行問題的理論成果，普遍聚焦于靜態(tài)的單個或少數(shù)機構(gòu)的分析，或是聚焦于文本的研究，導致對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行“中梗阻”問題這一重要議題缺乏深刻的理論洞見。基于政治學、公共政策和其他相關(guān)學科的理論資源，我們提出“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的中觀分析框架，嘗試為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究提供一個更加富有實踐解釋力的理論拓展，在借鑒聚焦中觀層面網(wǎng)絡視角的研究基礎上，引入制度激勵要素，以制度激勵和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)為自變量，考察黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中制度激勵、網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與政策行動者行為選擇之間的關(guān)系。

第一，“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的解釋定位在理論的中觀層次，立足于制度安排和執(zhí)行主體互動關(guān)系來對其進行問題分析和概念化操作，以避免貪大求全和難以駕馭的問題?？蚣荜P(guān)注的核心問題是：

（1）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中的制度安排是什么？制度之間是否相容？制度激勵強度如何？（2）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體間的關(guān)系符合網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中的哪個類型？成員間的關(guān)系是什么？成員間如何互動？如何做出行為選擇？（3）如何從優(yōu)化制度設計與構(gòu)建執(zhí)行協(xié)同機制兩個方面提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力？

第二，制度激勵是影響政策執(zhí)行多樣性的決定因素和內(nèi)在源泉。任何一項執(zhí)行效果好、行動者行為意愿強烈的政策背后都一定有與之相對應的強大的激勵和提供這些激勵的制度安排。制度相容還是相排斥是考量的主要因素。制度激勵的視角可以將宏觀、中觀和微觀有效統(tǒng)一起來，能夠使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、執(zhí)行行動者以及執(zhí)行結(jié)果納入研究分析的視野。關(guān)注制度性的安排，規(guī)則、法律對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行成員（組織或個人）偏好和利益的約束；黨內(nèi)法規(guī)輸入過程、政治支持、文化因素、意識形態(tài)等如何影響執(zhí)行者的權(quán)力、利益和資源平衡；以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者又如何反作用于環(huán)境，影響執(zhí)行環(huán)境的變化。具體來看，制度激勵的類型分為強激勵、弱激勵、正激勵和負激勵；制度的主要構(gòu)成有法律制度、領(lǐng)導制度、預算制度、責任追究制度、回避制度、信息制度，以及包括道德、社會習慣、傳統(tǒng)與習俗等的非正式制度。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行需要不同層級和不同部門共同參與完成，不同行為主體在復雜的執(zhí)行網(wǎng)絡中圍繞制度安排的行為選擇呈現(xiàn)出較大的多樣性和復雜性?！爸贫燃睢W(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的分析框架聚焦多元行動者聯(lián)合行動復雜性的問題，形成垂直網(wǎng)絡和水平網(wǎng)絡兩個分析維度，關(guān)注行動者之間的府際關(guān)系與水平合作關(guān)系對執(zhí)行結(jié)果的解釋力。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)決定了各個利益主體在政策網(wǎng)絡中的角色與位置以及這些位置所代表的權(quán)力輻射作用，對網(wǎng)絡成員之間的互動行為構(gòu)成了結(jié)構(gòu)性制約。在一定的結(jié)構(gòu)關(guān)系約束下，網(wǎng)絡主體之間的互動和相互作用形成了最終的政策結(jié)果。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)考慮執(zhí)行成員間圍繞資源問題進行談判或博弈的功能，能夠幫助我們分析不同的利益群體（組織機構(gòu)）之間的關(guān)系，如中央與地方之間、黨的機構(gòu)與政府部門之間、黨的機構(gòu)之間、政府部門之間，以及以上主體與其他組織間的互動關(guān)系。

第四，識別影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的核心因素，結(jié)合分析框架進行歸類并設計合適的測度指標，提出制度激勵和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)對法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成影響的理論假設。

表1 搖“制度激勵—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”的中觀分析框架

理論假設1：在復雜的組織網(wǎng)絡中，組織間合作程度與執(zhí)行結(jié)果正相關(guān)，行動者數(shù)量、政策任務復雜性等都是影響組織間合作程度和執(zhí)行績效的要素。

理論假設2：制度激勵與資源依賴共同決定了執(zhí)行網(wǎng)絡間成員的互動關(guān)系模式，形成具有不同特點的網(wǎng)絡特征。執(zhí)行行為主體間的關(guān)系模式稱之為聯(lián)結(jié)模式，分為“有序或無序”兩種類型；按照關(guān)系強度，分為“互惠或互斥”；按照關(guān)系性質(zhì)，分為“競爭、合作或沖突”；按照網(wǎng)絡性質(zhì)，分為“開放、流動、封閉、壟斷”；以及按照利益相關(guān)者性質(zhì)，分為“自愿參與或是強制參與”。比如，根據(jù)主體的構(gòu)成劃分而可能提出的類型有權(quán)威主導型、平等互動型、團體制約型等。

理論假設3：執(zhí)行成員間的互動過程中存在協(xié)商機制、交流機制、妥協(xié)機制和互相學習機制，共同相互作用促成“合作”或“對抗”，并對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行績效產(chǎn)生影響。

四、結(jié)論

制度的生命力在于執(zhí)行。在堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度體系的實踐中，黨內(nèi)法規(guī)是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)的生命力和權(quán)威系于實施，對確保黨的工作規(guī)范化開展，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平具有重要意義。本文在理論層面上，從黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行梗阻問題切入，拓展研究視野，突破傳統(tǒng)研究黨內(nèi)法規(guī)的學科視角，嘗試尋求政策執(zhí)行研究的豐富理論作為支撐，致力于解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不到位的關(guān)鍵不僅在于黨內(nèi)法規(guī)本身，更在于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的制度體系和運行機制。一方面，制度激勵是影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行多樣性的決定因素和內(nèi)在源泉，具有強激勵的制度安排有利于推動法規(guī)執(zhí)行，反之亦然；另一方面，不同行為主體在復雜的執(zhí)行網(wǎng)絡中圍繞制度安排的行為選擇呈現(xiàn)出較大的復雜性，具有多主體、多層級、多面向的特征。能夠形成合力的執(zhí)行結(jié)構(gòu)和互動關(guān)系有利于推動法規(guī)執(zhí)行，反之亦然。

此外，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的解釋定位在理論的中觀層次，立足于制度安排和執(zhí)行主體互動關(guān)系來對其進行問題分析和概念化操作，以避免貪大求全和難以駕馭的問題。適應于中觀層面的分析層次，鼓勵深入實踐過程，采用“案例深描”和“多案例比較”的研究方法，彌合當前在理論研究上過于宏觀，而單案例研究又過于微觀的不足，嘗試更多從動態(tài)的視角分析相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行動者的行為特征。