□ 代 凱

［中共廣東省委黨校（廣東行政學院），廣東 廣州 510053］

一、問題的提出

調查研究是謀事之基、成事之道，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)?！罢_的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。”［1］習近平總書記歷來高度重視調查研究工作，長期深入基層、深入一線、深入群眾開展調查研究，調研開路已成為習近平總書記治國理政的鮮明特色之一。

近年來，形式主義屢禁不絕，甚至出現(xiàn)了用“形式主義解決形式主義問題”的現(xiàn)象。中央紀委國家監(jiān)委公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅2019年一年的時間，全國就查處形式主義、官僚主義問題7．49萬起，處理黨員

領導干部多達10．80萬人。［2］2020年1月18日，習近平總書記出席“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會并發(fā)表重要講話，指出當前“有的地方仍然存在形式主義、官僚主義”問題，并提出把“反對形式主義、官僚主義”作為一個長期的課題來抓緊抓實。在調查研究領域，個別黨員領導干部大搞形式主義，下基層調研走馬觀花，就是為了出鏡頭、露露臉，坐在車上轉，隔著玻璃看，只看“門面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，群眾說是“調查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山”，［3］不但嚴重污染了黨內(nèi)的政治生態(tài)，還造成了不良的社會影響。習近平總書記多次要求廣大黨員領導干部必須注重調查研究的實效，力戒形式主義：“調查研究千萬不能搞形式主義，不能搞浮光掠影、人到心不到的‘蜻蜓點水’式調研，不能搞做指示多、虛心求教少的‘欽差’式調研，不能搞調研自主性差、喪失主動權的‘被調研’，不能搞到工作成績突出的地方調研多、到情況復雜和矛盾突出的地方調研少的‘嫌貧愛富’式調研。”［4］“要防止為調研而調研，防止搞‘出發(fā)一車子、開會一屋子、發(fā)言念稿子’式的調研，防止扎堆調研、‘作秀式’調研?！保?］

目前，學界針對形式主義問題開展了大量富有見地的研究。在涉及領域上，學者們認為形式主義發(fā)生在諸多領域，如當前正在開展的精準扶貧工作中，形式主義問題就大量存在。［6］事實上，無論傳統(tǒng)的工作會議［7］還是現(xiàn)代的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務，［8］形式主義都有不同程度的體現(xiàn)。在問題表現(xiàn)上，學者們認為形式主義的表現(xiàn)形式是多種多樣的，包括文牘主義、程序主義、亮點工程和中游策略等，［9］此外，“痕跡主義”也是形式主義的重要表現(xiàn)之一。［10］在形成原因上，有學者認為，主觀層面主要是因為部分黨員領導干部懶政殆政、不敢擔當、能力不足和邀功請賞等，客觀層面主要是受體制機制缺陷、社會環(huán)境變化、現(xiàn)象的模糊性和工作要求的復雜性等影響。［11］在治理舉措上，學者們普遍認為治理形式主義問題是一項復雜的系統(tǒng)工程，如有學者認為需要從強化黨員領導干部理想信念教育、構建權責一致的政府職責體系等方面多點用力、共同作用；［12］也有學者認為要完善干部考核評價制度、選拔任用制度和懲處問責制度等，發(fā)揮制度建設對破解形式主義問題的威力；［13］還有一些學者從府際博弈、［14］職責同構［15］等視角構建了理論分析框架，嘗試找出形式主義長期存在的深層次原因。筆者以調查研究中的形式主義為切入點展開探討，希冀能夠為相關領域的學術研究提供有益積累，進而為根治形式主義提供參考。

二、調查研究中形式主義的表現(xiàn)形式

為調動各級黨員領導干部的積極性，一些地方形成了黨政干部晉升的政績型用人方式。［16］在“政績出干部”思維的驅動下，部分黨員領導干部成為典型的“政績驅動者”。［17］同時，受經(jīng)濟發(fā)展、公共輿論、問責力度等多重因素的影響，也有少數(shù)黨員領導干部假作為、不作為，通過忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關系、轉移視線、找“替罪羊”等方式規(guī)避責任，［18］成為典型的“責任規(guī)避者”。調查研究中的形式主義在“政績驅動者”和“責任規(guī)避者”身上的表現(xiàn)各有不同，前者熱衷于展現(xiàn)政績以謀求晉升，后者則傾向于完成任務以規(guī)避責任。

“政績驅動者”調查研究中的形式主義具體表現(xiàn)為：一是“媒體曝光”作秀式調研。開展調查研究本應是黨員領導干部的工作職責所在，然而少數(shù)黨員領導干部到基層調研時熱衷于擺一些“造型”在照片上“亮相”、說一些“官話”在文章上“發(fā)表”，把調研變成了“個人秀”，至于調研什么、到哪里調研、調研成效如何并不重要。二是“搞一窩蜂”扎堆式調研。部分黨員領導干部并不考慮調研項目對本地區(qū)或本部門是否能起到借鑒作用，打著學習先進典型的旗號“一窩蜂”地到一些熱門地區(qū)進行調研。這種扎堆式調研不僅沒有讓調研者學到經(jīng)驗，反而影響了當?shù)毓ぷ鞯恼ｉ_展，給基層干部群眾帶來了較大負擔。三是“指點江山”欽差式調研。個別黨員領導干部在調研中沒有擺正位置，以領導者身份自居，在沒有摸清情況的前提下就對基層工作評頭論足、指指點點。四是“借嘴說話”釣魚式調研。從邏輯上看，開展調查研究是問題在前、結論在后，結論的產(chǎn)生來源于調研之后的研究。然而，一些黨員領導干部在調研時卻先入為主，“帶著答案找問題”，“啟發(fā)”“引導”被調研者說出自己已經(jīng)預設好的結論，還美其名曰“群眾的聲音”。

“責任規(guī)避者”調查研究中的形式主義具體表現(xiàn)為：一是“走走過場”打卡式調研。黨的十八大以來，《中共中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（以下簡稱八項規(guī)定）、《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定實施細則》等文件先后出臺，開展調查研究成為黨員領導干部必須完成的工作內(nèi)容和考核評價的重要指標。但個別黨員領導干部為調研而調研，隨便到基層“轉一轉”“看一看”以應付考核。二是“規(guī)定路線”被動式調研。開展調查研究本應從不同層面和視角了解掌握調研對象的基本情況，然而一些黨員領導干部只是按照被調研單位精心打造的“經(jīng)典調研腳本”開展調研，缺乏“自選動作”，從而導致調研結果帶有很大的片面性。三是“嫌貧愛富”選擇式調研。少數(shù)領導干部調研時喜歡到自然條件好、經(jīng)濟發(fā)達、做法先進的地區(qū)去“錦上添花”，不愿意到自然條件較差、經(jīng)濟欠發(fā)達、問題較多、矛盾尖銳、情況較為復雜的地區(qū)去“雪中送炭”。四是“心照不宣”默契式調研。部分黨員領導干部在調研中明明察覺到基層有提前布置、弄虛作假等行為，不僅“看破不說破”，還默契地配合對方。五是“打擦邊球”旅游式調研。自八項規(guī)定實施以來，公款旅游現(xiàn)象得到極大遏制。但也有個別黨員領導干部以調查研究為名，利用調研空閑時間到景區(qū)景點旅游觀光，調研成效如何無關緊要，調研只是掩飾，旅游才是目的。

三、調查研究中形式主義的成因

在制度經(jīng)濟學理論中，官員被視為一個理性的“經(jīng)濟人”?！懊恳粋€官員都在很大程度上受他自己的個人利益的驅動，即使當他純粹執(zhí)行政治職責的時候也不例外”。［19］也就是說，黨員領導干部隊伍中的“政績驅動者”和“責任規(guī)避者”受個人利益驅使，極易在調查研究中出現(xiàn)形式主義行為。組織行為學理論認可制度經(jīng)濟學理論中對官員“經(jīng)濟人”的假設，但同時強調官員是一個“組織人”。在行政組織中，官員之所以會產(chǎn)生某種行為，不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質或能力，其穩(wěn)定存在和重復再生是政府組織結構和制度環(huán)境的產(chǎn)物。［20］

就個人素質而言，在思想認識方面，個別黨員領導干部的事業(yè)觀、權力觀、政績觀存在偏差和錯位，忘記了我們黨的性質和宗旨。如有的黨員領導干部對開展調查研究的重要性缺乏足夠的認識，覺得長期從事某領域的工作，制定政策或進行決策“手拿把掐”，無需調研；有的黨員領導干部認為日常工作已經(jīng)十分繁忙，哪有時間調研，因此為了完成上級規(guī)定的調研指標，隨便到基層走一圈，應付了事；有的黨員領導干部打著到基層調查研究的旗號，通過各種媒介傳播自己與群眾的“魚水情”、展現(xiàn)自己工作的“5+2”“白+黑”，心里卻打著展示政績的“小算盤”，為日后的提拔晉升積累數(shù)據(jù)；等等。在工作能力方面，個別黨員領導干部對于如何開展調查研究缺乏清晰的認知，自認為經(jīng)常搞調研，早已輕車熟路?！笆熘⒎钦嬷?，實踐中少數(shù)黨員領導干部對于調查研究的核心要領、程序步驟、具體要求等一知半解，對于如何確定調研問題、如何選擇調研地點、如何設計調研方案、如何開展實地調查、如何進行資料分析、如何應用調研成果等方面的認識更是似是而非。

就體制建設而言，在制度建設方面，缺乏較為系統(tǒng)且操作性強的黨員領導干部調查研究實施細則。中共中央辦公廳于2010年印發(fā)了《關于推進學習型黨組織建設的意見》，其中規(guī)定了省部級、市縣級黨員領導干部到基層調研的最低天數(shù)，八項規(guī)定第一條也明確提出要改進調查研究，要求黨員領導干部到基層調研切忌走過場、搞形式主義，要輕車簡從、減少陪同、簡化接待等，但上述規(guī)定總體而言較為原則化，執(zhí)行過程中容易發(fā)生“變通”或“通變”，［21］給調查研究中的形式主義以可乘之機。在機制建設方面，由于欠缺與相關制度配套的激勵和懲戒機制，執(zhí)行效果欠佳。通常而言，完善的制度規(guī)定是黨員領導干部開展調查研究的基礎和前提，但也需有配套機制來提升制度的執(zhí)行力，如黨員領導干部開展調查研究成效突出的激勵措施、黨員領導干部開展調查研究成效較差或存在形式主義的懲戒舉措等。目前來看，相關配套機制尚不健全，這也是部分黨員領導干部對待調查研究的重視程度不夠、開展調查研究的熱情和動力不足的重要原因之一。

四、調查研究中謹防形式主義的對策建議

強化思想教育，提高黨員領導干部“要調研”的覺悟。通過開展多種多樣的思想教育活動讓黨員領導干部深刻認識到開展調查研究的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯，開展調查研究不是為了完成任務或展示政績，調查研究是透過現(xiàn)象看本質、尋求解題之道的重要方法。從理論層面看，調查研究是馬克思主義思想方法和工作方法的重要內(nèi)容，黨員領導干部只有通過開展調查研究，才能正確地認識客觀世界，改造客觀世界和主觀世界；從歷史層面看，調查研究是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，毛澤東、鄧小平、陳云等老一輩無產(chǎn)階級革命家、政治家是我們黨開展調查研究的典范；從實踐層面看，面對國際形勢波云詭譎、國內(nèi)發(fā)展攻堅克難、科技進步日新月異的現(xiàn)實，面對實現(xiàn)“兩個一百年”光榮而艱巨的歷史使命，開展調查研究是我們黨科學制定決策的重要基礎，是政策執(zhí)行落實的重要保障，是改進黨的作風的重要方法，是密切聯(lián)系群眾的重要方式。

開展專業(yè)培訓，提升黨員領導干部“會調研”的能力。通過專業(yè)知識技能培訓讓廣大黨員領導干部認識到調查研究是一個系統(tǒng)化的操作流程和科學化的實踐指向，使其真正掌握調查研究在各個階段的工作內(nèi)容和實施要點。首先，細化調研問題?！皢栴}是時代的聲音”，廣大黨員領導干部要圍繞全面從嚴治黨，圍繞貫徹落實黨的十九大精神，圍繞堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，圍繞人民群眾生產(chǎn)生活問題，圍繞改革穩(wěn)定發(fā)展問題，開展深入細致的調查研究。其次，精選調研地點。各級黨員領導干部開展調查研究時要以廣泛性和代表性為原則，盡可能選擇困難集中、情況復雜、矛盾尖銳的地區(qū)，以便發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。最后，綜合運用調研手段。大數(shù)據(jù)時代，黨員領導干部在開展調查研究的過程中要根據(jù)具體的調研問題和實際情況，靈活選擇各種傳統(tǒng)與現(xiàn)代的調研手段，有效運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術，確保數(shù)據(jù)搜集的全面性、情況掌握的準確性。

完善制度規(guī)范，明確黨員領導干部“真調研”的細則。進一步推進制度建設，加快制定并出臺相關制度實施細則，為黨員領導干部開展調查研究提供系統(tǒng)化的、極具操作性的指引。早在1941年，我們黨就出臺了《中共中央關于調查研究的決定》，從設立調查研究機關、明確調查研究資料收集方法等方面對黨員領導干部開展調查研究工作予以規(guī)范。2011年11月16日，習近平總書記在出席中央黨校秋季學期第二批入學學員開學典禮時專門就調查研究發(fā)表了重要講話，強調要堅持和完善先調研后決策的重要決策調研論證制度，堅持和完善領導機關、領導干部的調研工作制度，堅持和完善領導干部的聯(lián)系點制度。相關部門應以習近平總書記重要講話為準繩，加快出臺針對調查研究的規(guī)范準則，明確調查研究的主要階段、具體流程和重點工作，明確調查研究的資料收集方式、資料分析方法以及調研結果的具體應用形式，明確調查研究必須堅持實事求是的原則，明確調查研究必須堅決杜絕形式主義，明確黨員領導干部開展調查研究的“負面清單”，明確各級黨員領導干部在調查研究工作中帶好頭、作表率，把調查研究貫穿于決策制定和政策執(zhí)行全過程。

健全配套機制，激發(fā)黨員領導干部“深調研”的動力。健全調查研究工作的激勵機制和懲戒機制，組織部門要把黨員領導干部開展調查研究作為領導班子民主生活會對照檢查的內(nèi)容，把認真開展調查研究且取得工作實效作為黨員領導干部選拔任用的標準，樹立科學的選人用人導向；宣傳部門要對扎實開展調查研究的黨員領導干部的事跡進行報道，對在調查研究中搞形式主義的黨員領導干部給予通報批評，以營造崇尚實干擔當、力戒形式主義的氛圍；紀檢監(jiān)察部門要以八項規(guī)定及其實施細則為依據(jù)，把黨員領導干部開展調查研究、提高調查研究實效的相關情況納入到經(jīng)常性工作檢查和巡視巡察內(nèi)容中，加大對黨員領導干部開展調查研究的監(jiān)督力度，對于違反作風建設有關要求、違反廉潔自律有關規(guī)定的，要根據(jù)具體情形或批評糾正或依紀依規(guī)嚴肅問責。

重視調查研究，是我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期做好領導工作的重要傳家寶。馬克思主義的辯證唯物主義、歷史唯物主義世界觀和方法論，黨的實事求是的思想路線，黨的從群眾中來、到群眾中去的根本工作路線，都要求黨員領導干部必須始終堅持和不斷加強調查研究。只有這樣，才能真正做到一切從實際出發(fā)、理論聯(lián)系實際、實事求是，真正保持黨同人民群眾的密切聯(lián)系，也才能從根本上保證黨的路線方針政策和各項決策的正確制定與貫徹執(zhí)行，保證我們在工作中盡可能防止和減少失誤，即使發(fā)生了失誤也能迅速得到糾正而又繼續(xù)勝利前進。［22］新時代，各級黨員領導干部在開展調查研究過程中要堅決摒棄形式主義，實事求是，聚焦真問題，敢啃“硬骨頭”，不斷提高調查研究的質量，為決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢貢獻智慧和力量。