□ 曾 剛，周 全

（華東政法大學 法律學院，上海 201620）

一、黨內法規(guī)評估的現(xiàn)實意義

（一）黨內法規(guī)評估的現(xiàn)實需要

黨的十八屆四中全會提出了建設中國特色社會主義法治體系的宏偉目標，其中包括兩大重點，即“形成完備的法律規(guī)范體系”和“形成完善的黨內法規(guī)體系”。這不僅使得“黨內法規(guī)體系”建設成為推進依法治國的重要任務和全新范疇，還意味著對政黨的法治研究需以黨內法規(guī)與國家法律的有效銜接和協(xié)調為前提。對“黨內法規(guī)體系”建設的要求是“完善的”，在語義邏輯上說明了我國當前已經存在“黨內法規(guī)體系”，但這種體系尚有完善和進步的空間。

隨著黨內法規(guī)體系融入“中國特色社會主義法治體系”，黨內法規(guī)學“應借鑒法學的立法技術思路與方法”也逐漸成為一種共識。［1］由于對黨內法規(guī)的法學視角研究呈現(xiàn)出一種“井噴”的態(tài)勢，使黨內法規(guī)的歷史沿革、與國家法律的銜接機制、具體的調整范圍及體系構建等宏觀層面的研究成果已漸趨飽和，進而推動了學界逐漸將研究重點轉向黨內法規(guī)領域的微觀層面。2012年5月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）發(fā)布，并于2019年8月30日作出修訂，第六章“保障”中第三十六條對黨內法規(guī)評估作出了規(guī)定。從規(guī)范的角度出發(fā)，第三十六條之規(guī)定沿襲了原《制定條例》對黨內法規(guī)評估機制的規(guī)定并作出了一定補充，這使得兼具理論價值和實踐意義的黨內法規(guī)評估機制成為黨內法規(guī)研究的新領域與實現(xiàn)黨內治理的新路徑。2018年，中共中央印發(fā)的《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022）》提出，到2021年須形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，但黨內法規(guī)體系的形成并不意味著黨內法規(guī)一定可以產生預期的實效，只有當構成社會的人——無論是官員還是大多數(shù)公民的實際行為與憲法、法規(guī)等規(guī)定所指向或認可的標準相一致時，這些規(guī)定才在該社會中具有實效。［2］若要真正取得黨內法規(guī)的實效性，除了法規(guī)體系的健全與完備外，還需借助評估機制以實現(xiàn)立規(guī)質量的提高?！巴晟频狞h內法規(guī)體系”應是“量”與“質”的統(tǒng)一，不僅要實現(xiàn)“量”的完整全面，還需實現(xiàn)“質”的和諧有效。黨內法規(guī)的制定主要解決的是“量”的問題，而黨內法規(guī)評估則對應著“質”的問題，影響著該體系質量的高低。對國家立法進行實施效果之評估，有助于在直觀層面了解我國法治建設的現(xiàn)狀；對黨內法規(guī)進行實施效果之評估，則有助于進一步了解社會各主體對黨內法規(guī)實施的真切感受與評價，不僅可以把脈我國黨內法規(guī)體系建設所取得的成績及存在的不足，而且評估之后的回應機制可以進一步推動黨內法規(guī)體系的完善，以推進全面依法治國的進程。

（二）黨內法規(guī)評估的現(xiàn)實意義

黨內法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)范依據，由于憲法上確立的黨的領導和執(zhí)政地位，其效力不僅及于黨內，更具備極強的“外溢效應”，成為我國推進黨內治理乃至國家治理的重要內容。權力多元、利益協(xié)調、制度至上及廉潔高效是黨內治理的新意蘊，而完善黨內法規(guī)體系則是推動黨內治理發(fā)展進程中重要的治黨方略之一。［3］加強黨內法規(guī)評估機制建設不僅源自于黨內法規(guī)體系自身建設的內在要求，亦契合了黨內法規(guī)服務黨內治理乃至國家治理的現(xiàn)實需要，在一定程度上對黨內治理的宏觀目標起到了細化分解的作用，將原本抽象的發(fā)展任務拆解成若干可供操作的具體任務，大大提升了黨內治理的效能與質量，并為治理結構的優(yōu)化與治理方式的改善夯實了堅實的制度基礎。［4］

首先，利于黨內法規(guī)清理。黨內法規(guī)評估可以引出后續(xù)的黨內法規(guī)清理，并有助于下一輪黨內法規(guī)的規(guī)劃工作。如上文所述，黨內法規(guī)體系建設是一項統(tǒng)籌黨內法規(guī)立改廢釋、備案、清理、評估等工作的系統(tǒng)性工程，針對黨內法規(guī)存在的重復、與國家法律難以銜接以及過度抽象化等現(xiàn)象，需要黨內法規(guī)整體規(guī)劃與全面清理工作的協(xié)同推進，而以何種標準作為開展立規(guī)規(guī)劃和清理工作的依據，具有極其重要的現(xiàn)實意義。黨內法規(guī)評估通過對黨內法規(guī)在實施過程中所表現(xiàn)出的執(zhí)行力和實施后所帶來的影響進行歸納總結，所得出的評估結論不僅可以為黨內法規(guī)清理工作的開展提供依據，還可以為新的黨內法規(guī)的制定提供反饋與參考。

其次，利于形成科學的規(guī)范指引。黨內法規(guī)評估可以有效實現(xiàn)黨內法規(guī)體系實體與程序相協(xié)調，以促成一個形式規(guī)范、科學完善、運行有效的黨內法規(guī)體系，為黨內治理路徑的探索提供科學的規(guī)范指引。黨內法規(guī)的制定，應是黨內法規(guī)制定權限的科學配置與嚴格遵照制定程序的結果，故黨內法規(guī)評估機制具有內外雙重使命，對內需要化解黨內法規(guī)內部規(guī)范之間存在的沖突，檢查法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果；對外需盡力調和與國家法律的矛盾與錯位，剔除黨內法規(guī)體系中不協(xié)調的部分，努力實現(xiàn)黨內法制的剛性與軟性相統(tǒng)一，以實現(xiàn)黨內法規(guī)體系與國家法律體系的基本精神與價值旨趣互融互通。［5］這樣的雙重使命使得黨內法規(guī)評估不僅要關注黨內法規(guī)的文件名稱、辭句用語、表述方式、文本結構等形式要件，還需對規(guī)范內容是否合法、合規(guī)、適時等實質性要素進行考量，努力做到科學合理、深度完善、實體為主、程序并進的全面審查與評估，以最終實現(xiàn)黨內法規(guī)形式規(guī)范、內容協(xié)調完整及制度體系的科學統(tǒng)一。［6］

再次，利于提升治理效能。黨內法規(guī)評估是黨內治理的重要手段，可以真實反饋黨內法規(guī)的實施效果，將黨內治理的宏觀任務予以細化和具體操作，為治理效能的提升提供一個可視化的標準。強調對黨內法規(guī)的實施效果進行評估，不但可以體現(xiàn)法治之效果，更是加強黨內法規(guī)建設和提升黨內治理實效的助推器，如果評估結果不盡如人意，那么黨內法規(guī)制定得再完善也將無益于黨內治理。治理并非強調有一套固定的可供遵循的規(guī)則指引，而是更注重和而不同、主體多元、有序參與的過程，黨內法規(guī)評估就體現(xiàn)出了這種特質。黨內法規(guī)的制定主體乃至執(zhí)行主體都需依規(guī)確定，沒有可以裁量的自由空間，但對黨內法規(guī)評估而言，除了黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位等評估主體，學者、科研機構或其他非適格主體亦可對黨內法規(guī)的實施效果進行相應的評估，如中國人民大學法治評估研究中心于2015—2017年連續(xù)三年對全國28個省市自治區(qū)就“中國法治滿意度”開展評估，其中就包括針對黨內法規(guī)的問卷調查，并最終形成了相應的評估報告。［7］評估報告中所提出的問題是黨內治理過程中所出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，且由于評估主體的多元化，使問題具有一定的深度、廣度和真實度。黨內法規(guī)評估是多元主體對黨內治理問題真實反饋的集中渠道，無論是主體的多元性、問題的集中性還是后續(xù)清理工作的有效性，均可對黨內治理效能的提升有所助益。

（三）建構黨內法規(guī)評估機制的目標要求

法律當為治國之重器，而良法當為善治之前提。法治具有雙重含義，即法律不僅應當被遵守，被遵守的法律本身亦應是良法。［8］然而，法律的制定或是立法者有意識、有目的地積極創(chuàng)制，或是立法者對法律實踐中所形成的慣例之遵從，前者仰仗人之理性，后者則依靠人之經驗，然則人之經驗與理性均非白璧無瑕，故任何立法均難言絕對和恒久的良善。［9］所以，兼具“軟法”與“政策”屬性的黨內法規(guī)，政治屬性強于法律屬性的特征讓其與國家法律有顯著不同，［10］但也必須認識到，黨內法規(guī)仍具備法律的一般特性，其適用范圍、規(guī)范格式和權利義務設定等基本要件仍與法律存在諸多相似之處，故其必然與立法一樣，存在立規(guī)上的短板與執(zhí)行中的欠缺，因而也急需以立法之經驗為外部參照，用法律體系的內在機制去彌補立法之弊端，借鑒立法評估制度，建構黨內法規(guī)評估機制，以推進黨內法規(guī)體系的不斷完善。

《制定條例》將“提高黨內法規(guī)質量”作為黨內法規(guī)制定工作的主要目標之一，并體現(xiàn)在總則的第一條。為了在實踐中更好地實現(xiàn)該目標，在第六章第三十六條對黨內法規(guī)實施后的評估又作出了具體規(guī)定，目的性條款與執(zhí)行性條款兩者前后照應，既凸顯了提高立法科學化水平的法治追求，也契合了“全面推進依法治國”的總目標。構建黨內法規(guī)評估機制可以有效提升黨內法規(guī)的質量與科學化水平，這對于全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠影響。全面推進依法治國，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，不僅包括國家法律體系的現(xiàn)代化，亦包括黨內法規(guī)體系的現(xiàn)代化，必須堅持法律體系和黨內法規(guī)體系統(tǒng)籌推進、一體建設。目前，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，在“提高黨內法規(guī)質量”目的性條款和“全面推進依法治國”總目標要求下，無論是立法抑或是立規(guī)都應把重點轉移到“優(yōu)”的層面，高質量立法或立規(guī)已成為現(xiàn)階段法治建設所追求的目標。解決中國一切問題的關鍵在黨，依法治國目標的實現(xiàn)必須以黨的領導為前提，治國可以依靠法律，治黨則必須依托黨內法規(guī)。若黨內法規(guī)的科學性和可操作性有所欠缺，則黨領導下的法治建設就缺乏合理有效的規(guī)范，全面推進依法治國只能是一句空話。2012—2014年，為了進一步完善黨內法規(guī)體系，中共中央針對黨內法規(guī)開展第一次集中清理，通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的2．3萬余件中央文件進行全面篩查，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，經過清理，廢止322件，宣布失效369件。［11］2018—2019年，為了切實提高黨內法規(guī)的執(zhí)行力和實施效果，中共中央開展第二次集中清理工作，此次宣布廢止54件，宣布失效56件，修改8件。［12］伴隨著兩輪集中清理工作的完成，新的黨內法規(guī)開始密集出臺。2017年6月，由中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》指出，必須牢牢抓住質量這個關鍵。黨內法規(guī)體系基本形成以后，立規(guī)的目標開始由數(shù)量規(guī)模型立規(guī)逐步轉向質量效益型立規(guī)，而如何切實提高立規(guī)質量就成為了立規(guī)工作中所直面的主要問題。黨內法規(guī)體系建設是一項統(tǒng)籌黨內法規(guī)立改廢釋、備案、清理、評估等工作的系統(tǒng)性工程，每一個環(huán)節(jié)的缺位都會直接影響黨內法規(guī)體系的科學性。而作為提升黨內法規(guī)質量、促進黨內法規(guī)與黨建實踐密切結合的重要手段，黨內法規(guī)評估能夠有效強化管黨治黨的精準度與實效性，是建設完善的黨內法規(guī)體系不可替代的關鍵一環(huán)，不僅能夠克服立規(guī)后不顧實施效果的困境，還能夠以客觀標準或具體數(shù)據為依據，使立規(guī)主體關注立規(guī)預期和實施效果，從而實現(xiàn)黨內法規(guī)執(zhí)行力和實施效果的最大化，并最終服務于“全面推進依法治國”的總目標?？梢哉f，“提高黨內法規(guī)質量”目的性條款和“全面推進依法治國”總目標為黨內法規(guī)評估機制的建構奠定了重要基礎及目標指引。

二、黨內法規(guī)評估機制建構的基本思路

（一）黨內法規(guī)評估機制的現(xiàn)狀考察

基于功能主義的角度出發(fā)，黨內法規(guī)評估機制的技術性質遠遠大于其理論性質，因而在開展評估工作時必須有一套完整且科學的制度供給和操作流程以供遵循。盡管黨內法規(guī)評估意義重大，但仍應認識到黨內法規(guī)評估機制是在借鑒立法評估的基礎上發(fā)展而來的，還是一個新生事物，并無成熟的模式和規(guī)范可供遵循，這就使得當前形勢下的黨內法規(guī)評估工作進展緩慢。目前，直接涉及黨內法規(guī)評估的在規(guī)范層面上的依據僅有《制定條例》第三十六條之規(guī)定，而僅靠一條原則性的條文來架構起黨內法規(guī)評估機制有些不切實際，更何況該條規(guī)定只是原則性地規(guī)定了評估內容和評估目標，對具體的程序、標準、方法等關鍵環(huán)節(jié)尚未提及。同時，該條款對黨內法規(guī)評估的表述并未采用“應當”，這就意味著是否對黨內法規(guī)進行評估屬于評估機關的自由裁量空間而非必經程序，“非必經程序”的定位極有可能產生“不規(guī)范評估”或“不愿意評估”的現(xiàn)象，從而導致將評估機制納入規(guī)范層面的立規(guī)初衷與制度價值可能被異化。對此，近年來各地方針對黨內法規(guī)評估從不同的角度展開了積極的探索并取得了相應的成就。一是在評估方法層面：湖北省紀委先后組織開展了一系列黨內法規(guī)實施情況評估工作，初步探索了通過調研評估提高黨內法規(guī)建設科學化水平的路徑。在對部分黨內法規(guī)展開評估工作時，始終堅持以廣泛調查為基礎，制定詳細的工作方案，提高黨員參與程度，匯集多方智慧以凝聚共識；以問卷調查為載體，邀請專家學者和基層黨員干部共同設計問卷，科學精準抽樣以增強評估的專業(yè)性；以統(tǒng)計技術為支撐，在收集、整理、分析信息資料時采取定性與定量相統(tǒng)一的方法以提高數(shù)據可信度；以綜合分析為關鍵，在深入調研的基礎上提出有針對性的評估建議，最終形成一份科學完善的評估報告供黨內法規(guī)制定機關參考。［13］二是在評估主體層面：福建省委與福建師范大學于2017年11月合作建立了全國首家黨內法規(guī)評估專業(yè)機構——福建省黨內法規(guī)實施評估中心，積極探索在黨內法規(guī)評估工作中引入第三方專業(yè)機構的路徑。評估中心的主要任務是組織專家學者針對福建省黨內法規(guī)開展評估和清理工作，為黨內法規(guī)在立改廢釋四重維度上的完善提供科學有效的參考。［14］三是在評估機制的程序設計層面：四川省委辦公廳于2018年1月印發(fā)了《省委黨內法規(guī)實施評估辦法（試行）》，明確規(guī)定了評估工作開展的具體程序，為黨內法規(guī)評估機制的落地提供了確切的操作流程和規(guī)范依據。［15］

可以看出，目前已有部分地區(qū)逐步走上了黨內法規(guī)評估工作的探索道路，但由于探索階段缺乏操作準則和經驗，使得黨內法規(guī)評估的實效不夠明顯，評估工作尚存許多共性問題，如在實踐中存在不善于或不愿意探索黨內法規(guī)評估機制等問題。為破解黨內法規(guī)評估機制的發(fā)展困境，需建構一個以評估標準為核心、以清理為回應機制、以“提高黨內法規(guī)質量”為目標的完整的黨內法規(guī)評估體系，從而對黨內法規(guī)施以全面、科學、系統(tǒng)的評估。系統(tǒng)性科學性的黨內法規(guī)評估機制，需在法治化的框架下對之進行審視和建構，這是一項長期且浩大的工程，絕非一蹴而就，“解決這一問題，既無歷史先例可循又無域外經驗可鑒，只能依靠社會主義民主政治建設實踐不懈探索?！保?6］

（二）黨內法規(guī)評估機制建構應遵循的思路

在我國的法治語境和政治邏輯下，黨內法治不僅可以提高黨的建設科學化水平，亦是國家法治化事業(yè)的邏輯前提與核心所在。［17］依規(guī)治黨是實現(xiàn)黨內法治的關鍵環(huán)節(jié)、基本路徑和重要條件，其核心就是黨內法規(guī)體系的不斷完善，這就形成了對黨內法規(guī)評估的迫切需求。如上文所述，作為一種新生事物，黨內法規(guī)評估既無完善的規(guī)范基礎作為支撐，又缺乏具體的操作規(guī)程和配套程序，難免在法治實踐中發(fā)展緩慢。因此，借鑒立法評估制度發(fā)展經驗或許是解題之法。黨內法規(guī)體系雖然與國家法律體系存在差異，但黨內法規(guī)仍具備法律的一般特性，其制定程序、價值追求、權利義務設定等基本要件與法律有諸多相似之處，兩者具有同質性，［18］這也就意味著在完善黨內法規(guī)體系進程中所面臨的問題極有可能在法律體系建設的經驗中尋求到較好的解決辦法。我國的法制建設亦曾面臨體系不健全、內容不科學、定位不明確、權限不清晰、程序不協(xié)調等難題，但經過幾十年的持續(xù)完善，這些問題已經得到了較好解決，也積累了大量的有益經驗可供參考，這為“黨內法規(guī)學借鑒法學的立法技術思路與方法”提供了現(xiàn)實可能性。但仍需注意，黨內法規(guī)畢竟是特殊的法規(guī)范，在概念特征、適用范圍、調整對象、規(guī)范形式上均有別于國家法律，若僅僅以傳統(tǒng)法學的審視眼光和知識體系去分析黨內法規(guī)，則必然會混淆黨內法規(guī)體系與國家法律體系。因此，對黨內法規(guī)體系的完善不僅要與法制建設的一般理論相契合，還需彰顯自身的特征以滿足黨內法規(guī)運行的特殊要求。黨內法規(guī)評估機制的構建亦應遵循這樣的思路，在借鑒立法評估制度發(fā)展經驗的基礎上，必須充分尊重黨內法規(guī)的規(guī)范特征和發(fā)展規(guī)律。

三、黨內法規(guī)評估機制的系統(tǒng)性建構

（一）明確黨內法規(guī)評估主體

一般說來，黨內法規(guī)評估多采用自主性評估模式，也就是由黨內法規(guī)的制定主體和實施主體來對黨內法規(guī)進行評估，這是一種“內部評估”，是借鑒立法評估在實踐中的經驗所采取的模式。2004年，由國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》明確指出，規(guī)章、規(guī)范性文件的制定機關與實施機關應定期對立法的實施狀況進行評估①《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理?！?。這種內部評估模式固然具有權限廣泛、經費充足、專業(yè)性和權威性較強等優(yōu)點，但也存在較多問題，如評估欠缺公正性，違背“自己不做自己法官”的程序正義原則；評估活動易出現(xiàn)隨意性和非規(guī)范性，黨內法規(guī)的制定部門或實施部門自己單獨決定，裁量空間較大又無相應的程序規(guī)制，等等。黨內法規(guī)評估主體的多元化應當成為建構黨內法規(guī)評估機制的制度選擇，而立法評估中的“利益相關者”理論或可為黨內法規(guī)評估提供一個解決問題的思路②“利益相關者”一詞最早出現(xiàn)于1963年斯坦福大學一個研究小組（SRI）的內部文稿中，是指那些沒有其支持，組織就無法生存的群體，如股東、雇員、顧客、供貨商、債權人等。最早將“利益相關者”方法運用于政府政策評估的是瑞典學者韋唐（Vedung．E），他在其專著《公共政策與項目評估》中具體探討了政策評估的利益相關者模式。參見Vedung．E，Public Policy and Program Evaluation，New Brunswick（U．S．A）and London（U．K）：Transaction Publishers．1997．轉引自汪全勝《論立法后評估主體的建構》，載政法論壇2010年第5期，第42-49頁。。立法評估中的“利益相關者”是指那些可以影響立法活動、立法評估活動或被立法活動、立法評估活動所直接影響的人或團體。［19］如海南省人大對《海南省住宅區(qū)物業(yè)管理條例》的評估，就會涉及到海南省內物業(yè)管理行政主管部門、建設行政主管部門、物業(yè)管理公司、各大小區(qū)及其業(yè)主等。［20］在黨內法規(guī)評估主體制度建構中引入“利益相關者”理論，繼而推動黨內法規(guī)評估主體的多元化，不僅可以保證評估信息的真實性和全面性，克服自主評估模式的局限性，還可以保證評估結果的可應用性和可接受性，有助于繼續(xù)推進立規(guī)工作，評估所形成的成果也更易于被不同利益主體所接受。

在黨內法規(guī)對評估主體尚無統(tǒng)一規(guī)范的情況下，對于評估主體模式的探索還需借鑒立法評估的實踐經驗，努力推進評估主體多元化和規(guī)范化。一是明確內部評估主體。修訂后的《制定條例》第三十六條并未沿用原《制定條例》第三十二條所規(guī)定的“黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位”這一評估主體，其目的就是為了實現(xiàn)評估主體的多元化。黨內法規(guī)的制定主體和實施主體作為內部評估的主體，盡管已經不再是黨內法規(guī)評估規(guī)范層面的唯一主體，但也是我國黨內法規(guī)評估工作的主要落實者和執(zhí)行者，更是有規(guī)范依據開展黨內法規(guī)評估工作的最基本主體。二是借鑒“利益相關者”評估模式。由于黨內法規(guī)較強的“外溢”效應，經常使得某一黨內法規(guī)的效力遠遠超過黨員及黨組織層面，更及于外部的相關人員及組織，因而這些人員及組織也應參與評估以拓展評估的深度及廣度，但必須對不同的“利益相關者”進行具體分析，明確其性質與范圍。三是引入“第三方”專業(yè)評估機構。2018年，四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內法規(guī)實施評估辦法（試行）》明確指出，可以將符合條件的部分黨內法規(guī)評估工作委托給具備條件的第三方開展。①《省委黨內法規(guī)實施評估辦法（試行）》規(guī)定：“根據需要，可以將非涉密省委黨內法規(guī)實施評估工作的部分事項，委托具備條件的有關黨校、高校、科研機構、社會組織等單位開展?！钡谌姜毩⒃u估機構一般依托高?；蛘呖蒲袡C構豐富的學術資源，具備評估所需的專業(yè)技術人員和相關的理論知識、技術手段與實踐經驗，且與該法律法規(guī)的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)無利益關系，因而往往具有更強的專業(yè)性和客觀性，如依托中國人民大學所設立的法治評估研究中心、依托蘭州大學所設立的中國地方政府績效評價中心等。四是廣泛吸收黨員參與。黨員是黨內法規(guī)的主要調整及作用對象，他們對黨內法規(guī)的運行狀況感受最深，了解最全，他們的各種反饋亦應是衡量黨內法規(guī)質量的重要因素。廣泛吸收黨員參與，對于提高黨內法規(guī)質量、增強黨內法規(guī)的可接受性和執(zhí)行性以及充分發(fā)揚黨內民主具有重要的現(xiàn)實意義。［21］因此，在黨內法規(guī)評估過程中應考慮廣泛吸收普通黨員參與，通過座談會、聽證會、論證會等多種形式不斷拓展黨員參與評估的渠道和途徑，通過相應的程序設計來保障黨員的知情權、建議權和參與權，進而推動評估工作的順利開展。

（二）規(guī)范黨內法規(guī)評估程序

規(guī)范的評估程序不僅可以確保評估結果的客觀公正，亦可為評估工作的開展提供確切的操作指引，從而有效降低人力、物力及時間等方面的成本?？紤]到黨內法規(guī)評估程序暫無規(guī)范層面的依據和指引，對立法評估程序范式的借鑒頗具必要性。值得注意的是，不同的黨內法規(guī)因其適用范圍和調整事項的不同必然會呈現(xiàn)出一定的差異，若黨內法規(guī)的評估程序精細到只能對應某一部特定的黨內法規(guī)，在完成該部法規(guī)的評估工作后就需進行重新調整，那么盡管該部黨內法規(guī)的評估工作會開展得較為順利，但該評估程序也喪失了構建系統(tǒng)化、科學化評估機制的制度價值。為實現(xiàn)普遍性和具體性的適度均衡之目的，黨內法規(guī)評估程序宜借鑒立法評估的程序設計，大致包括啟動與準備、實施、完成三個大階段，這是一個可以適用于各種黨內法規(guī)的評估順序、方法手段、時間步驟且能反復適用卻又相對具體的通用框架。［22］

黨內法規(guī)評估的啟動與準備階段。這一階段需完成兩個方面工作，即評估主體的確定和工作方案的制定。一是評估主體的確定。從評估主體多元化和評估過程公正化的角度考量，除了黨內法規(guī)內部評估主體，還需增設其他的參與主體，具體應根據該黨內法規(guī)的調整對象和適用范圍確定“利益相關者”，科學選取一定的黨員代表以及吸納一些專家學者和第三方機構參與評估。二是工作方案的制定。合理制定評估的工作方案不僅是程序層面的要求，亦是黨內法規(guī)評估機制實體層面的要求。工作方案應是評估機制中各結構要素的綜合體現(xiàn)，是評估工作的具體指引和總體規(guī)劃，包括評估目標介紹、評估原則闡釋、評估步驟確定、評估標準廓清、評估方法選擇以及時間安排、經費預算、職責分工、組織保障等內容，為黨內法規(guī)評估工作的開展提供基本遵循。同時，擬定好的工作方案須經黨內法規(guī)制定機關批準后實行。

黨內法規(guī)評估的實施階段。這一階段的首要任務是對評估信息的收集、整理、歸納和分析。為了保證評估結果的全面性和科學性，在收集評估信息時必須秉承客觀、全面、詳實的原則。為此，需要甄別信息本身的真實與否、信息來源科學與否、信息體系完整與否等，拓寬信息搜集的深度、增強信息篩選的精準度，具體可以采用文獻檢索、實地考察、咨詢專家、問卷調查、個案分析、專題調研、召開聽證會和座談會等方法。信息收集是為后續(xù)的整理、歸納和分析提供足夠的參考材料，而整理、歸納和分析的結果則直接決定最終評估報告質量，所以必須保持審慎的態(tài)度。這是一個對前期獲取的各種信息進行系統(tǒng)加工的過程，能夠使原本無序的信息資料呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、體系化并具有一定針對性的特征，具體可以采用實證分析、比較分析、成本收益分析、定性與定量相結合等方法。借鑒立法評估的實踐經驗，這一過程既可以委托第三方專業(yè)評估機構來完成，也可以由黨內法規(guī)的制定機關及實施機關吸納該領域的專家學者共同參與評估完成，以此提高評估的準確性及科學性。

黨內法規(guī)評估的完成階段。這一階段的主要工作是撰寫評估報告。評估報告是評估工作的最終成果，它以之前準備階段和實施階段的一切工作為基礎，不僅要對黨內法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果作出全面、綜合且客觀的介紹，還需提出黨內法規(guī)在實施階段所存在的問題及對策建議，如繼續(xù)施行、修改、解釋或者廢止等，為黨內法規(guī)體系的科學化建構提供有益參考。

（三）優(yōu)化選擇黨內法規(guī)評估方法

評估是一項專業(yè)性較強的工作，需運用一定的技術不斷完善和改進評估方法，從而在技術層面保證評估機制的科學性及全面性。一般而言，黨內法規(guī)評估方法主要包括兩大方面：定性分析和定量分析。定性分析是指運用歸納與演繹、概括與抽象等思維方法對研究對象進行“質”的分析，它主要依賴于評估人員的分析能力對研究對象進行性質辨析和發(fā)展預測，相比較于定量分析帶有更多的主觀判斷和價值判斷色彩。黨內法規(guī)評估的主要目的是為了摸清法規(guī)實施的真實情況，故在進行信息收集時應考慮將問題和標準盡可能細化，并且從盡可能多的角度對信息進行分析。常用的定性分析方法包括理論研究、專家評議、比較研究、案例分析、實地考察、問卷調查、網上征集意見、召開座談會和論證會等。定性分析的主要價值在于對黨內法規(guī)實施情況的整體認知，在宏觀層面為評估工作的開展提供方向上的指引和力度上的把控。定量分析是一種針對研究對象的數(shù)量特征、數(shù)量展現(xiàn)、數(shù)量對比、數(shù)量關系與數(shù)量變化進行分析的方法，相比較于定性分析，其側重于客觀的判斷。由于對法律事實、運行邏輯和演變機制認識的不斷深化，單一的價值判斷已無法實現(xiàn)法律規(guī)則正當性的自我證明，而事實判斷更具理性色彩和解釋力。因此，定量分析憑借數(shù)據信息的可視化和數(shù)據展現(xiàn)的精確化，可以在微觀層面科學地揭示研究對象的事實特征，描述研究對象的發(fā)展趨勢。定量分析最早應用于經濟學領域，隨著跨學科的發(fā)展，這一方法也逐漸被法學領域所接受，較為常見的定量分析方法包括數(shù)據統(tǒng)計分析、數(shù)據模型構建與分析、風險分析、效用分析、成本收益分析、卡爾多—希克斯效率分析等。目前的黨內法規(guī)評估應當逐步提升定量分析在評估機制中的比重，其中，成本收益分析作為世界上主要發(fā)達國家及區(qū)域性國際組織（如美國、歐盟等）相繼采用的立法評估方法，對我國黨內法規(guī)評估具有一定的借鑒意義。［23］

（四）確立黨內法規(guī)評估標準

完備的黨內法規(guī)評估機制不僅需要厘清評估主體范圍、規(guī)范評估程序、優(yōu)化選擇評估方法，還需要科學合理的評估標準。評估標準是評估工作開展的基本遵循和原則指引，也是黨內法規(guī)評估機制的核心范疇，評估標準科學與否直接關乎評估機制的有效性，亦是優(yōu)化黨內法規(guī)體系整體構造的準則。確立科學合理的黨內法規(guī)評估標準，關鍵在于融合與提煉黨內法規(guī)建設中的理論成果和實踐經驗，既要保證標準的覆蓋廣度，又要保證標準的層次深度，在契合法治發(fā)展要求的同時，還要達到操作預期。黨內法規(guī)評估機制強調的是黨內法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果，那么其標準就應從黨內法規(guī)的協(xié)調性、實效性、規(guī)范性、可操作性、比例性、適時性等角度來確立。

1.協(xié)調性標準。黨內法規(guī)評估機制就協(xié)調性標準主要考察四個層面：一是考察黨內法規(guī)與黨內法規(guī)之間的耦合性，具體考察法規(guī)之間的邏輯自洽性、位階上的無抵觸性、內容上的銜接性和形式上的均衡性。二是考察黨內法規(guī)與國家法律是否兼容，具體考察原則上的相容性、目標上的契合性、內容上的互補性以及具體規(guī)范上的非矛盾性。三是考察黨內法規(guī)與法治社會發(fā)展是否相適應，具體考察黨內法規(guī)與社會發(fā)展的接軌程度、黨內法規(guī)調整對象及適用范圍的現(xiàn)實契合程度等。四是考察黨內法規(guī)與重大決策措施是否相協(xié)調，具體考察黨內法規(guī)與重大決策措施在價值追求上、具體規(guī)范上是否保持一致等。

2.實效性標準。制度的生命力在于實施，而實施所取得的效益則是評價該制度科學與否的最基本指標。實效性標準主要評估具體制度的落實是否達到了黨內法規(guī)制定的預期目標，所提倡的事項是否為更多人所接受，是否有效推進了治理進程、是否實現(xiàn)了資源的有效配置等。同時，還應當將黨內法規(guī)的制定與實施成本同最終實現(xiàn)的收益作比較，兩者間的差距就是黨內法規(guī)實效性的直觀數(shù)據體現(xiàn)，亦是立規(guī)及其實施狀況的表征。另外，社會普及率、適用率、黨員及民眾的接受度和滿意度等指標亦構成對實效性標準的有益補充。

3.規(guī)范性標準。美國學者約翰·吉斯本認為，法律是一種用語言組成的結構，用來構成法律的概念只有通過語言才能為人們所接受。［24］黨內法規(guī)文本的精確性在一定程度上影響著黨內法規(guī)具體實施的水平，故在黨內法規(guī)評估標準中還應加入對法規(guī)文本規(guī)范性和精確性的審查與考量。文本的規(guī)范性主要體現(xiàn)在三個層面：一是黨內法規(guī)文本的邏輯結構，即法規(guī)文本結構的科學性、搭配的合理性、內容的連貫性、條款排列的有序性等。二是黨內法規(guī)文本的文字表述，即法規(guī)文本語言是否嚴謹、準確且精練。三是黨內法規(guī)的格式規(guī)范，即法規(guī)文本是否采用條款形式，措辭是否出現(xiàn)不規(guī)范的情況以及在某一規(guī)則條款中是否采用了適用條件、行為模式和后果的完整邏輯結構。

4.可操作性標準。可操作性關系到能否實現(xiàn)黨內法規(guī)從應然到實然、從規(guī)范文本到現(xiàn)實實踐的核心，主要體現(xiàn)為審查法規(guī)內容是否明確可行，具體規(guī)則是否存在配套規(guī)定或制度，條文是否過于原則化，程序規(guī)定是否規(guī)范，在實踐中的應用程度是否充分，自由裁量范圍是否合理，在具體實踐操作上是否存在問題，等等。

5.比例性標準。無論是立法評估還是黨內法規(guī)評估，控制權力主體的越權與恣意都是不容忽視的，因而合理性評估標準就是避免恣意作為的控制工具。在黨內法規(guī)評估中，比例性標準即是合理性標準的具體體現(xiàn)。黨內權利與義務的配置是否合理始終是黨內法規(guī)最為關切的問題，如何實現(xiàn)設定的權利與義務維持一個適度的均衡，使法規(guī)制定和實施的成本恰與所要達成的規(guī)范收益保持最佳平衡點，這些都是比例性標準所需解決的問題。比例性標準主要從三個層面對黨內法規(guī)予以審查：一是黨內法規(guī)的制定及其措施是否有助于黨內治理目標的達成；二是具體的制度對于達成黨內治理的目標是否必要，若確有必要，又是否為最佳選擇；三是法規(guī)的制定和實施所支出的成本與實現(xiàn)目標是否保持適度均衡。

6.適時性標準。我國正值社會轉型期，所面臨的經濟、社會等各因素具有一定的復雜性和多變性，［25］黨內法規(guī)在實施一段時間后也易與調整對象產生規(guī)范錯位。因此，需通過評估才能發(fā)現(xiàn)這種規(guī)范與現(xiàn)實不對應的情況，以進一步增強黨內法規(guī)的環(huán)境適應性并能夠與時俱進。適時性標準主要從兩個層面對黨內法規(guī)進行審查：一是審查黨內法規(guī)是否與黨內治理的現(xiàn)實需要相契合；二是審查黨內法規(guī)是否已經滯后于社會的發(fā)展，能否繼續(xù)回應新環(huán)境下的治理要求。

總之，黨內法規(guī)評估機制的建構，不僅是黨內法治的形態(tài)展示和理念表達，亦是黨內治理的范式表達和制度選擇，是黨內治理與國家治理互融互通的有機聯(lián)結點，是黨內法治與國家法治共生共治的有益探索。隨著黨內法規(guī)體系的逐步完善，黨內法規(guī)評估面臨著更為強烈的需求，因此，黨內法規(guī)評估機制的科學化、系統(tǒng)性建構必須提上議事日程。黨內法規(guī)評估機制能夠為高質量黨內法規(guī)體系建設提供保障，無論從程序層面出發(fā)抑或是從實體層面出發(fā)，建構科學系統(tǒng)的黨內法規(guī)評估機制都是提高黨內法規(guī)質量和效益的有效方式。當前，黨內法規(guī)評估機制建設剛剛起步，面臨著如頂層設計缺失、具體操作規(guī)則不明、自覺評估意識淡薄、評估公正性不足等問題，還需堅定信念，努力探索，持續(xù)推進，以建構科學系統(tǒng)的黨內法規(guī)評估機制，探索將黨內法規(guī)評估、清理與備案三者有機聯(lián)結并協(xié)同發(fā)展的制度建設，推進法治化政黨建設，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。