中國的環(huán)境治理領域，環(huán)境政策的執(zhí)行偏差（Environmental/Green Implementation Gap）引起了學界的普遍關注。我國中央政府一直重視環(huán)境政策的執(zhí)行，但是環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題尚未得到根本解決。黨的十八大以后，環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題出現了根本性改變。但是在中央政府不斷完善對環(huán)境問題的頂層制度設計、賦予環(huán)境問題更高的政策關注度、強化環(huán)境監(jiān)管力度的條件下，地方政府的環(huán)境治理仍存在時高時低、治理績效時好時壞的狀況，有時環(huán)境的治理效果并不盡如人意。

地方政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差在政策執(zhí)行的發(fā)起、過程與效果的不同環(huán)節(jié)都有所表現。地方政府政策執(zhí)行發(fā)動階段的執(zhí)行偏差主要表現在對中央政策的理解、結合地方實際的具體化以及政策執(zhí)行的規(guī)劃設計等方面。中央政府的環(huán)境政策具有宏觀性和整體性特征，體現了國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略思路以及對國際環(huán)境的應對。中央環(huán)境政策的宏觀性和整體性需要地方政府在正確理解政策意圖的基礎上針對地方的具體實際進行有針對性的分析，考慮地方環(huán)境問題的狀況以及與中央政策對應的問題——把中央環(huán)境政策精神地方化。在這一問題上，地方政府往往對中央政府環(huán)境政策的價值指向、戰(zhàn)略安排作出不確切的理解。

政策執(zhí)行效果偏差是中央環(huán)境政策執(zhí)行偏差的最顯著表現。這種偏差主要表現為兩種形式： 政策執(zhí)行的過度與不足。黨的十八大之前主要表現為效果不足的狀況——中央環(huán)境政策在執(zhí)行過程中層層截留，得不到充分執(zhí)行。其結果是環(huán)境不斷惡化，一度影響到民眾的正常生產和生活。黨的十八大之后，中央進一步理順和地方的關系，強調中央權威的重要性，強化中央環(huán)境政策的執(zhí)行力度，使中央環(huán)境政策執(zhí)行狀況得到了明顯改善。環(huán)境政策執(zhí)行效果不足的現象仍然存在，但已經得到了根本扭轉。在此情況下，中央環(huán)境政策執(zhí)行過度的情況時有發(fā)生——比如鄉(xiāng)村生豬生產環(huán)境治理中的一刀切現象。

中央環(huán)境政策執(zhí)行中的偏差問題是一個相對性問題，體現著中央和地方的關系及地方政府對中央政策的理解能力、執(zhí)行能力和動員能力；也體現著地方政府把中央決策與當地實踐相結合的實踐能力。從理論上講，包含了中央政府和地方政府之間的利益博弈、職能部門之間的權力分配、上下級政府之間的委托代理等一系列關系。因而，在中國地方政府中央環(huán)境政策執(zhí)行過程中的偏差問題是經常存在的，不可能完全消除，只能夠盡可能減少，達到地方政府與中央政府之間的最佳結合，從而根本解決“中央政府不斷完善環(huán)境政策頂層設計，而地方政府的治理效果并不盡如人意”的狀況。

中國的治理制度和激勵制度設計表現為中央能夠對地方政府的行為予以約束，使中央指令能夠被地方政府貫徹和落實。但是在這種情況下，地方政府的環(huán)境治理行為偏差如何得以解釋和糾正？為此我們首先進行原因的考究，并據此尋求破解之道。

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的原因解釋

環(huán)境政策執(zhí)行偏差問題是多種因素導致的，既包含著上下關系中的權力分配問題，也包含著對政策執(zhí)行主體的激勵問題，還包含著治理對象——環(huán)境的公共屬性與權力的空間分割的矛盾問題。

1.地方分權

20世紀80年代之后，中央政府將部分權力下放給地方政府，重新調整央地關系，提升了地方政府自主性，激發(fā)了地方活力。然而隨之也增加了地方政府對中央出臺的部分短期內不利于地方利益政策的不作為。

20世紀80年代放權改革的內容主要包括財政放權、行政放權（地方政府獲得部分項目審批權及外貿、外匯管理權等行政權限，“條條”控制也得到放松，國家指令性計劃范疇縮小）和人事放權（1984年起，干部人事制度由“下管兩級”變?yōu)椤跋鹿芤患墶?，地方政府的人事管理權得到提升）。財政放權以財政包干為主要內核，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。地方政府可以自由支配上繳中央政府后剩余的稅收和預算外收入。財政資源及支配權的擴張也增加了地方政府對本地區(qū)其他事務的決策權。

在隨后的發(fā)展中，地方政府逐漸變成了傾向地方利益、有特定偏好和效用函數的治理主體，而非過去完全接受中央政府支配和管控的代理人。中央對地方命令與管控（command and control）式的模式開始消散。有了更多權力、能力和動力的地方政府開始與中央政府針對一些有損地方利益的政策進行討價還價/談判，或策略性地反抗或抵制中央政府決策，致使部分中央政策在地方執(zhí)行不暢。環(huán)境政策便是其中之一。

在央地間的委托-代理關系中，作為代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息優(yōu)勢，會更加了解轄區(qū)狀況和信息。放權改革使得央地間的信息不對稱更加明顯，使中央政府不得不更加依賴地方政府的信息提供來制定決策。此外，受地方自主性擴張的影響，擁有制度優(yōu)勢的中央政府通過命令要求地方政府履行中央決策，出現諸多困難。因此，談判成為推行中央決策、實現中央預期的重要途徑。在談判中，地方政府與中央的討價還價使中央政府在談判中的絕對優(yōu)勢不斷受到影響，致使“不可退出的談判”狀態(tài)不斷發(fā)生，談判雙方均不可主動退出并結束談判。在“不可退出的談判”中，“準退出”式的不行動、應付性行動、選擇性行動（選擇性執(zhí)行）、“政策空傳”等成為地方政府的行為選擇。

2.治理權威的碎片化

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二章《監(jiān)督管理》中明確了“環(huán)境保護主管部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統一的監(jiān)督管理”。按此規(guī)定，中央的生態(tài)環(huán)境部、各省級生態(tài)環(huán)境廳、市級生態(tài)環(huán)境局等環(huán)境監(jiān)管機構當屬于各地的環(huán)境監(jiān)管者。然而，在1999年中央發(fā)布的《關于地方政府機構改革的意見》（中發(fā)【1999】2號）中又規(guī)定環(huán)境保護部門由國家環(huán)保局和地方政府共同領導，而且以地方政府為主。上級環(huán)境保護主管部門主要對下級環(huán)境保護主管部門進行業(yè)務指導，地方政府負責環(huán)境保護主管部門的人事和財務安排。伴隨地方政府權力的擴張，地方環(huán)境監(jiān)管機構（生態(tài)環(huán)境局/生態(tài)環(huán)境廳）在事實上受到地方政府的影響遠超上級業(yè)務指導部門（上級生態(tài)環(huán)境局/廳/部）。地方政府通過對地方環(huán)保機構的預算、人員配備和升職、基本工作設施、領導的任命、能夠調配的資源等方面的限制，制約生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)管權力和能力，使環(huán)境監(jiān)管政策的執(zhí)行偏差進一步凸顯（值得關注的是，近年來中央通過權力的劃分與調整增加了上級環(huán)境業(yè)務指導部門對下級環(huán)境部門的人事任命等權力，削弱了地方政府對同級環(huán)境部門的影響力）。

雖然基于“塊塊”的層級制組織結構（M 型結構）使中國沒有形成基于“條條”的單一組織形式（U型結構），并最終收獲經濟的長足發(fā)展，但條塊分割之下政治結構和權威的碎片化卻也在一定程度上影響了中央政策在地方政府的貫徹和落地實施，使政策的最終執(zhí)行效果偏離中央政府的既定目標，產生了政策執(zhí)行偏差。

3.經濟增長激勵

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的出現，不僅歸因于政策議題末端的執(zhí)行問題，其前端——地方政府對環(huán)境關注度的不足也是環(huán)境政策績效不高的原因。

經濟激勵使地方政府產生了強大的經濟發(fā)展動機——地方政府一直賦予經濟發(fā)展以最多的關注度，因而對環(huán)境等其他事務關注不足；并且，對經濟發(fā)展的重視也使“政企合謀”現象屢次發(fā)生，如容忍企業(yè)的污染行為。因此，地方政府對經濟發(fā)展的過度重視，和由此產生的對環(huán)境的忽視，也造就了環(huán)境監(jiān)管政策的執(zhí)行偏差。

4.環(huán)境的公共物品屬性

環(huán)境治理困境得以產生、形成環(huán)境政策執(zhí)行偏差的一個重要原因在于環(huán)境的公共物品屬性以及權力空間分割之間的矛盾?？諝?、水、土壤等環(huán)境資源是有著非競爭性和非排他性的公共物品，一人消費的同時可以再被另一人消費，且任何人都無權剝奪他人的使用權。公共物品供給一定區(qū)域內的全體社會成員，其治理也需全體成員的共同努力。

對環(huán)境資源的整治和改善是一種有著正外部性和溢出性的行為。也就是說，一個環(huán)境治理者的治理行為會對本區(qū)域外的地域產生積極影響，且這種積極影響卻不能體現在價格或貨幣上，無法使該治理者獲取相應的經濟收益。因此，對環(huán)境這類公共物品的治理有時會出現“社會困境”——個體（治理者）采取有益于社會（整體）的行動的收益要低于無行動或采取不益于社會的行動時所獲得的收益，然而治理者從全體監(jiān)管者均采取有益于社會的行動時所獲得的收益要高于全體治理者不行動或采取不利于社會的行動時的收益。治理者能夠從全體治理者均采取治理行動時獲取收益，但單獨的環(huán)境治理者在其他環(huán)境治理者均不采取行動的情況下卻沒有足夠的動力獨自采取治理行為。

相比于發(fā)展經濟的可度量、短期可見成效且不會使周邊行政區(qū)域獲取自己收益的事務，地方政府在環(huán)境治理事務中的“不行動”現象較為嚴重。

環(huán)境本身的特質——治理與見效的時滯性、作為公共物品的高質量環(huán)境的正外部性和溢出性使地方政府官員更不易于在有限的任期內對環(huán)境監(jiān)管投入過多的精力、人力、物力和財力，因而也促成了環(huán)境政策的執(zhí)行偏差。

環(huán)境政策執(zhí)行偏差的破解

環(huán)境政策執(zhí)行偏差原因分析為我們解決問題提供了方向性和針對性方案?？傮w看來，主要涉及環(huán)境治理權力重構問題、地方官員績效評價問題和環(huán)境治理制度設計問題等方面。

1.重新劃分并整合環(huán)境治理權力，提升環(huán)境部門監(jiān)管能力

條塊分割的制度設計有其歷史和制度原因。在條塊的分割之下，地方環(huán)境部門（即生態(tài)環(huán)境廳/局）的技術能力、人力、物力、財力等諸多能力均受到制約，使其并不具備足夠的監(jiān)管獨立性和監(jiān)管能力。因此，為提升各地的環(huán)境質量、加強環(huán)境監(jiān)管力度，需要對環(huán)境治理權責體系進行整合，對環(huán)境監(jiān)管權力進行進一步劃分。

具體而言，需要實現地方政府與環(huán)境部門在一定程度上的脫嵌，使地方政府不再成為各地環(huán)境監(jiān)管機構財力的主要來源；在人事任命方面，加強上級業(yè)務指導部門對下級環(huán)境機構的人事任命權，避免發(fā)生地方政府根據其對經濟發(fā)展的偏好而有選擇性地任命環(huán)境部門領導者的現象；在技術水平方面，培養(yǎng)和提升環(huán)境系統的監(jiān)管技術和能力，并加強上級業(yè)務指導部門對下級部門的業(yè)務指導；在官僚體系安排中，提升環(huán)境部門負責人在官僚系統中的地位和話語權，提升其在地方政府決策中的影響力。

現實中，環(huán)境問題治理中的“九龍治水”現象屢見不鮮。對于環(huán)境的整治，往往涉及發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、水利、國土資源、農業(yè)、交通、工信等多個部門。雖然各部門對于環(huán)境問題的治理責任劃分明確且細致，幾乎沒有工作的交叉和重疊，但權責劃分往往會出現“各管各事”的本位主義治理思維。監(jiān)管和治理職責的破碎使環(huán)境部門的監(jiān)管能力進一步受制，不利于環(huán)境的整體改善。因此，對于分散的環(huán)境監(jiān)管和治理權責的整合與統一是提升環(huán)境治理績效的重要舉措。應繼續(xù)在環(huán)保領域推動大部制改革的實踐，將相關部門關于環(huán)境問題的責任進行整合，并進行部門的精簡，使環(huán)境監(jiān)管和治理責任進一步統一，最終收獲較高的環(huán)境治理績效。

2.完善地方政府績效評價體系，提升地方政府環(huán)境治理績效

“晉升錦標賽”及相關理論認為，以經濟發(fā)展為導向的官員晉升制度使地方官員出于對私利的考量而更加注重經濟發(fā)展，對短期內有礙于地方經濟增長的環(huán)境監(jiān)管和治理則予以忽視。因此，為破解地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行偏差，需要在績效考評制度上作出調整，改變地方官員過于追求經濟發(fā)展的狀態(tài)、提升其對于環(huán)境問題的重視程度。首先，堅持和推廣對地方政府綠色GDP、綠色發(fā)展指標的考核，在現有GDP的考核基礎上加入對環(huán)境因素的考量，并以此作為地方官員晉升的參考指標。從官員晉升的制度安排入手，弱化官員對GDP數字增長的追求、強化官員對環(huán)境問題的重視。其次，從發(fā)展方式的轉變入手，進一步推動綠色經濟的發(fā)展，推進對傳統工業(yè)和城市化發(fā)展方式的轉變，開發(fā)綠色能源、降低對傳統能源的依賴性、提升對現有能源的利用率，盡快實現經濟發(fā)展方式的轉型。最后，從微觀視角下官員個體認知層面入手，通過開展主題教育等多種方式，強化地方官員對于環(huán)境問題的認知和重視程度，樹立可持續(xù)的發(fā)展觀念，從思想上改變官員唯GDP至上的發(fā)展觀念。

3.強化制度設計，破解環(huán)境治理困境

由于環(huán)境的公共物品屬性，在環(huán)境的治理行動中，理性的地方政府個體容易出現“搭便車”的行為，產生環(huán)境治理困境。對于困境的破解之策，奧爾森認為，組織規(guī)模和個體間的交易成本是重要內容——困境的形成在于個體追求最大利益的沖突和組織成本的高昂會有礙于個體對于增進共同利益的努力，且集團規(guī)模越大則集團內成員達成一致所需要的信息量越大、執(zhí)行協議所需的成本也越多；阿瑪蒂亞·森則更加關注集團內部個體在長期互動中生成的行為規(guī)則、激勵機制和規(guī)模經濟效益，而這也是對奧爾森集體行動的邏輯的理論補充; 奧斯特羅姆進一步進行了總結，認為新制度的供給問題、可信承諾問題和相互監(jiān)督問題是破解行動困境的三個重要問題。具體而言，新制度的供給問題需要依靠建立個體之間的信任和社群觀念；承諾問題需要外部強制來解決——外部強制使那些違規(guī)行為能夠受到制裁，使每個個體遵守承諾并作出可信承諾；而監(jiān)督則是強制的一種，用于產生可信承諾、減少機會主義行為，破解行動困境。

對于地方政府的環(huán)境治理困境，也應從制度安排切入。首先，弱化地方政府個體之間的邊界感，淡化其“各掃門前雪”的本位主義治理思維，使各地方政府形成一個為了實現共同目標而組成的“集體”。那些由于地方政府競爭而形成的經濟領域的發(fā)展競賽、晉升錦標賽，環(huán)境領域的排污競賽、競次效應、逐底競爭等行為都有可能隨著“集體”意識的提升而得到降低或減少。其次，在打破轄區(qū)邊界、形成“集體”之后，增加個體之間的互動，并形成地方政府之間的有效分工與個體之間的合作，實現對環(huán)境的協同治理機制。增加經濟發(fā)達、治污能力較強的地區(qū)對相對能力較弱地區(qū)的技術支持，綜合提升各地區(qū)的治污能力。再次，加強地方政府之間針對環(huán)境治理和污染問題的相互監(jiān)督，通過相互監(jiān)督而形成對個體污染和治理行為的外部約束，通過外力的作用使地方政府作出減少污染、提升環(huán)境治理力度的可信承諾。最后，環(huán)境治理的投入是一個長期的過程，官員輪轉制度確定其在一個地區(qū)的任期年限，因而當期的環(huán)境投入或許無法完全計入其環(huán)境治理績效。為解決這一問題，應從官員輪轉制度入手，彈性化安排，或適當延長官員在某一地區(qū)的任期，使官員能夠將目光放長遠，最大程度使官員的環(huán)境投入能夠成為本人的政治收益。