隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，人類進入了全球性風險頻發(fā)的階段，災(zāi)難的不確定性在不斷增強。我國所面臨的風險具有涉及領(lǐng)域多、發(fā)生頻次高、影響規(guī)模大等特點，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的形勢不容樂觀。2018年3月十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》和中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，中國應(yīng)急管理體制改革拉開了序幕。成立應(yīng)急管理部是我國應(yīng)急管理理念、體制、機制全方位的重大創(chuàng)新，標志著中國應(yīng)急管理進入了一個新時代。

新組建的應(yīng)急管理部被賦予了“防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應(yīng)急管理體制的支撐部門”等四部門的職責定位；明確了“推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”的建設(shè)目標，承擔著提高國家應(yīng)急管理水平、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的重大任務(wù)。完成上述目標和職能的根本要求是強化應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)，它是應(yīng)急管理舊體制的痛點，也是應(yīng)急管理新體制的難點，更是應(yīng)急管理新體制最重要的著力點。

應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)是將政府各個相關(guān)部門、社會可動員和支配的相關(guān)資源納入一個統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，以有效利用各種資源實現(xiàn)共同預(yù)期目標的活動。加強應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)工作，是當前世界各國應(yīng)急管理工作的共同要求和重要趨勢。尤其是在氣候變化、恐怖主義、跨國犯罪、傳染性疾病、重大自然災(zāi)害和重大生產(chǎn)安全事故等跨國界、跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)等突發(fā)事件的頻發(fā)，更顯其之重要。事實證明，應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)工作是一件十分復(fù)雜，但又必須做好的事情。

應(yīng)急管理舊體制在協(xié)調(diào)方面存在的痛點

現(xiàn)代應(yīng)急管理最大的特征是整合性，即要求具有強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。搶險救災(zāi)是一個多元主體協(xié)同應(yīng)對的過程。在這一過程中，必須建立一個統(tǒng)一指揮、高效運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，處理好不同層級、部門、地區(qū)、行業(yè)以及不同系統(tǒng)之間的關(guān)系，以降低應(yīng)急成本，提高管理效益。要求以法律法規(guī)以及組織內(nèi)部的規(guī)章制度為保障，調(diào)整與配置不同層級政府間、政府與各職能部門間、政府與社會之間的職能和崗位責權(quán)，優(yōu)化各構(gòu)成要素之間的聯(lián)系和作用。一個有效的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機制可將應(yīng)急管理體系中的行政系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、物資保障系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)及評估和反饋系統(tǒng)有機地結(jié)合在一起，各系統(tǒng)充分發(fā)揮各自的功能。

（一）溝通協(xié)調(diào)成本高，“碎片化”問題突出

在應(yīng)急管理部組建之前，我國地區(qū)間、軍地間、行業(yè)間以及部門間的應(yīng)急協(xié)調(diào)呈“碎片化”零散狀態(tài)。區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動不足，軍地間應(yīng)急協(xié)作不夠，行業(yè)間對等合作薄弱，政府部門間的無等級協(xié)調(diào)常因“共贏性”的問題解決不好而影響協(xié)調(diào)。雖然我國通過設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議、政應(yīng)急管理辦事機構(gòu)等各種方式，努力解決存在的協(xié)調(diào)障礙，但協(xié)調(diào)聯(lián)動機構(gòu)數(shù)量不多，質(zhì)量不高，覆蓋面不廣，難以建立起相互信任、密切合作的協(xié)調(diào)機制。如，單災(zāi)種、條塊化的應(yīng)急管理體制，形成了條線過多，劃分過細的格局。應(yīng)急管理相關(guān)職責分散在不同的政府職能部門，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，往往出現(xiàn)多種弊端，如應(yīng)急救援隊伍參差不齊；救援物資重復(fù)配置；部門之間各自為政，缺乏協(xié)作。甚至為了部門利益，出現(xiàn)“有組織的不負責任”的現(xiàn)象，相互間的協(xié)調(diào)合作往往變成問責時的相互推諉。然而，由于應(yīng)急管理協(xié)作制度的缺失，難以對部門間的不合作行為作有效的監(jiān)督和問責處置。

現(xiàn)實留給人們一個突出的問題就是，應(yīng)急管理，誰來協(xié)調(diào)？如何協(xié)調(diào)？既定應(yīng)急管理體制的先天不足，導(dǎo)致了協(xié)調(diào)成本高，效果差。

（二）應(yīng)急管理法制建設(shè)滯后，應(yīng)急協(xié)調(diào)的制度化規(guī)定不足

制度是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的剛性需求，是協(xié)調(diào)行為的法律依據(jù)。我國第一部應(yīng)急管理法律《突發(fā)事件應(yīng)對法》對協(xié)調(diào)聯(lián)動作了原則性的規(guī)定，國家層面上缺乏對多地區(qū)、多部門、多機構(gòu)、多主體等進行應(yīng)急協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件或標準。而其他應(yīng)急管理法律法規(guī)大都由各個部門從自身角度出發(fā)針對特定災(zāi)害而制定，存在諸如多頭管理、職責模糊、交叉重疊、銜接不暢等問題。國外卓有成效的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動案例已充分證明，只有建立起系統(tǒng)化的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，才能提升應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，保證協(xié)調(diào)效果。

（三）應(yīng)急物資多頭儲備，整合難，調(diào)配難

應(yīng)急物資資源的儲備、調(diào)度和分配是應(yīng)急處置過程中所必需的保障性條件。由于條塊分割而形成的碎片化管理，使許多應(yīng)急部門都儲備了一定種類和數(shù)量的應(yīng)急救災(zāi)物資，但彼此之間卻難以共享共用。應(yīng)急資源儲備地的分布、儲備物質(zhì)種類的配置以及物資調(diào)度分配的權(quán)限和方式?jīng)]有嚴格的制度規(guī)定，沒有科學(xué)的管理機制，多頭儲備、多頭調(diào)度，造成了應(yīng)急物資資源的整合能力不足，調(diào)配難度加大。

（四）應(yīng)急信息溝通不暢，信息共享機制缺失，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動的有效性受制

突發(fā)公共事件的相關(guān)信息是人們參與應(yīng)急救援的認知與行為相互轉(zhuǎn)化的源頭與基礎(chǔ)，也是確保整個應(yīng)急管理過程中協(xié)調(diào)行為持續(xù)有效進行的關(guān)鍵。只有信息共享，才能保證決策者對突發(fā)事件的正確研判和最終決策。

由于應(yīng)急管理涉及眾多部門，各部門均有各自的信息采集渠道和傳遞體系，卻沒有形成信息共享網(wǎng)絡(luò)。部門間、區(qū)域間以及社會、企業(yè)和政府間的信息不共享，不互動。國家層面上的應(yīng)急管理體系缺乏專業(yè)化、系統(tǒng)化的信息平臺，沒有法定的技術(shù)規(guī)范，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準及交換格式，也沒有制度化的信息交流與情報合作規(guī)定，“信息孤島”現(xiàn)象較為突出。信息缺失、信息失真、信息片面、信息沖突等情況時有發(fā)生，往往造成應(yīng)急資源的浪費、決策的延誤和行動的滯后。

應(yīng)急管理新體制在協(xié)調(diào)方面遇到的難點

目前我國已進入風險社會，各級、各類突發(fā)事件不斷發(fā)生。重大突發(fā)事件具有極強的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。加強協(xié)調(diào)，是做好應(yīng)急管理工作的核心要求，也是我國應(yīng)急管理新體制面臨的重大挑戰(zhàn)。

上述細節(jié)例證固然反映了史詩所受的佛教影響，然而這些例子在貫穿整部史詩的宗教思想中不能說占據(jù)了“主導(dǎo)”地位，占“主導(dǎo)”地位的，是與重大情節(jié)密切相關(guān)的。

（一）整合幅度大，涉及部門廣，協(xié)調(diào)難度系數(shù)大

我國新的應(yīng)急管理體系將國家安監(jiān)總局的職責和國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的職責統(tǒng)一整合，組建應(yīng)急管理部。這是一個重大的機構(gòu)改革，圍繞如何“提升應(yīng)急管理能力和效率”開展協(xié)調(diào)工作，難度在于：（1）被合并部門的人事變動、職位升遷、崗位調(diào)整等涉及多方利益，難免使部分人產(chǎn)生心理上的抵觸和行為上的不配合;（2）各個部門大都有獨立的法律規(guī)范以及眾多的規(guī)章制度和標準體系，都有既定的工作運行機制、應(yīng)急指揮體系，甚至有著不同的組織文化和話語體系，尤其是在轉(zhuǎn)隸前的公安消防和武警森林部隊，這些都給應(yīng)急協(xié)調(diào)增大了難度。

（二）應(yīng)急管理職能部門牽頭橫向協(xié)調(diào)其他同級部門的權(quán)威性不足

根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，新組建的應(yīng)急管理部被賦予了對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難這兩大類突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理職責以及對公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等其他突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)對職責。國務(wù)委員王勇在“關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明”中指出，應(yīng)急管理部要“明確與相關(guān)部門和地方各自職責分工，建立協(xié)調(diào)配合機制”。應(yīng)急管理部雖然整合了11個部門的13項職能和5個應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)該屬于一個強力的、實體的專職應(yīng)急管理組織，但仍是一個部級單位。在目前我國科層制的體系中，機構(gòu)級別和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威仍具重要作用。如果沒有相關(guān)法律法規(guī)和制度化授權(quán)，又沒有政府高級別行政首長牽頭組織，要進行部級之間的橫向綜合協(xié)調(diào)，難度可想而知。

（三）跨界性危機事件發(fā)生的責任歸屬模糊

隨著社會系統(tǒng)復(fù)雜性、系統(tǒng)性、開放性日益增加，當前世界各國面臨危機的跨界屬性也變得日趨突出?？缃缧晕C影響多個地區(qū)，波及各個政策領(lǐng)域，破壞多種關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的功能，而且還會快速地升級和衍生出其他危機。在我國，目前最典型的、最常見的且一直沒有得到很好解決的跨界危機常發(fā)生在我國多省交界的區(qū)域。例如，蘇魯豫皖交界區(qū)，為我國人口最多的多省交界區(qū)域之一。那里遠離行政中心，各行政區(qū)之間各自為政，以鄰為壑，地方保護主義與不正當爭利避害行為盛行。傳統(tǒng)的以職能部門為依托的“分類管理、分級負責和屬地管理”模式加大了交界區(qū)公共危機治理難度，政府組織之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，“碎片化”現(xiàn)象十分突出。該區(qū)域長期以來環(huán)境污染嚴重、礦難頻發(fā)、群體事件、大規(guī)模械斗不斷。

跨界危機發(fā)生后，難點之一是危機現(xiàn)場誰牽頭負責、指揮和協(xié)調(diào)？危機現(xiàn)場信息比較模糊，管理邊界不太清晰，事故級別難以界定，利益博弈時刻都在進行。由于缺乏中央與地方權(quán)責關(guān)系的制度化規(guī)定，缺乏跨域性危機事件的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致由哪個層級的政府牽頭處理、負責指揮和承擔協(xié)調(diào)成為難題。難點之二是“分級負責、屬地管理為主”的規(guī)定所確定的地方負責人指揮權(quán)與到達事故現(xiàn)場的最高級別領(lǐng)導(dǎo)的指揮權(quán)發(fā)生沖突。難點三是跨界危機事件的相關(guān)方之間存在的利益關(guān)系影響危機事件的處理。由于跨界危機事件處理缺乏制度性的規(guī)定，模糊的、非制度化的權(quán)責劃分往往使得危機相關(guān)方之間存在隔閡，導(dǎo)致分工難、統(tǒng)一指揮難、協(xié)調(diào)聯(lián)動難。

應(yīng)急管理新體制在協(xié)調(diào)方面應(yīng)落實的著力點

（一）內(nèi)部整合統(tǒng)一，外部協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建專業(yè)、高效的應(yīng)急管理體系

我國十九屆三中全會提出，黨和國家機構(gòu)改革要堅持優(yōu)化協(xié)同高效的原則。優(yōu)化是機構(gòu)和職能的優(yōu)化，協(xié)同是以優(yōu)化為基礎(chǔ)的機構(gòu)之間的配合聯(lián)動，優(yōu)化和協(xié)同的指向是高效。如何內(nèi)部優(yōu)化，外部協(xié)同，高效運行是應(yīng)急管理新體制必須重點解決的關(guān)鍵問題。

對內(nèi)要加快處理和理順各主體機構(gòu)、人員間的關(guān)系和職責，整合資源并實現(xiàn)應(yīng)急救援力量互補。要按風險管理、預(yù)防準備、監(jiān)測預(yù)警、救援處置的思路優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)，防止機構(gòu)設(shè)置交叉重疊；要以應(yīng)急管理的終極目標為指引，消除原有部門既往工作思維慣性，運用內(nèi)設(shè)制度和政策的約束與激勵作用，并通過構(gòu)建新的組織文化作為部門協(xié)同的黏合劑來達到目標統(tǒng)一、步調(diào)一致、配合默契的協(xié)同效果。

對外要強化與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)部委的協(xié)調(diào)聯(lián)動，既要彌補原有協(xié)調(diào)性不足的問題，又要盡快發(fā)揮應(yīng)急管理機構(gòu)協(xié)調(diào)職能的作用。應(yīng)急管理體制改革后，如何對可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進行外部協(xié)調(diào)仍是一個亟待解決的問題。根據(jù)我國突發(fā)事件的分類和《深化黨和國家機關(guān)改革方案》，應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委員會與公安部分別成為我國應(yīng)對災(zāi)害（自然災(zāi)害和事故災(zāi)害）、衛(wèi)生事件與社會安全事件的三大主責部門，其中，應(yīng)急管理部是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的牽頭單位。

應(yīng)急管理部首先應(yīng)與衛(wèi)生、公安兩大主責部門保持常態(tài)、高效的密切聯(lián)系，便于突發(fā)事件發(fā)生時的共同發(fā)力和協(xié)同應(yīng)對。其次，必須與災(zāi)害事故應(yīng)急救援關(guān)系密切的相關(guān)部委單位，譬如發(fā)改委、環(huán)保、交通、氣象、水利、林草、自然資源以及糧食和物資儲備等部門建立緊密的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、協(xié)同配合的伙伴關(guān)系。再次，應(yīng)急管理部還應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌應(yīng)急管理過程中的軍隊與地方的關(guān)系、政府與其他非政府主體的關(guān)系等等。要在國家應(yīng)急體制框架下建立常態(tài)化和標準化的協(xié)調(diào)溝通機制，并且定期開展交流、培訓(xùn)和演練等形式的活動，以增進彼此間的了解，有助于建立相互間良好的信任關(guān)系，系統(tǒng)地強化部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高應(yīng)急聯(lián)合體的整體應(yīng)急救援能力。

（二）統(tǒng)籌制定、修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急協(xié)同策略，構(gòu)建應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

建議制定一部《應(yīng)急管理法》作為應(yīng)急管理領(lǐng)域的主干法和綜合法。

建議修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》。一是明確參與突發(fā)事件應(yīng)對過程中各機構(gòu)單位的職責，如應(yīng)急管理部與其他部委、中央與地方、軍隊間、行政機構(gòu)與社會組織之間的職責邊界；二是規(guī)定多元主體參與應(yīng)急管理活動的權(quán)利、責任和義務(wù)；三是規(guī)范應(yīng)急管理運行程序；四是明確不同等級災(zāi)害時的應(yīng)急措施、應(yīng)急征用、應(yīng)急補償?shù)葍?nèi)容；五是細化應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資管理、應(yīng)急能力建設(shè)、應(yīng)急管理執(zhí)法、應(yīng)急救援、援助補償以及災(zāi)后恢復(fù)等法規(guī)要求。

要建立應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)方面的法律法規(guī)和標準。要明確跨部門協(xié)調(diào)的主體、層級、程序、方式和手段以及協(xié)調(diào)的適用范圍、資金保障、責任落實和問責機制等。要構(gòu)建跨界性應(yīng)急協(xié)同的策略和方案，形成我國多層次、多方位、多領(lǐng)域的應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，把我國應(yīng)急管理協(xié)作逐步納入制度化、規(guī)范化和程序化的軌道。國外很多國家都制定了相應(yīng)的應(yīng)急協(xié)作法規(guī)和規(guī)范，尤其是美國的《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）以法律形式構(gòu)建了一種跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作制度框架，很值得借鑒。

要建立通用的標準化應(yīng)急指揮機制。借鑒發(fā)達國家標準化、模塊化的應(yīng)急指揮組織體系思路，盡快出臺我國關(guān)于應(yīng)急指揮組織體系的綜合性規(guī)范和標準。要明確從后方行政指揮（部）到現(xiàn)場指揮（部）各工作組、各人員的角色定位、職責權(quán)限、工作流程以及資源獲取途徑，制定相關(guān)的信息報告標準化制度。

（三）建立完善的情報信息溝通機制，搭建反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理信息平臺

一是構(gòu)建應(yīng)急信息管理系統(tǒng)。要充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，融合各種科學(xué)的方法，建立集信息收集、加工、分析、存儲、傳輸、利用于一體的應(yīng)急信息管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)由網(wǎng)絡(luò)通訊、地理信息、應(yīng)急聯(lián)動、專題應(yīng)急和決策支持等五大平臺構(gòu)成。

二是建立突發(fā)事件預(yù)測系統(tǒng)。要廣泛收集儲備各種信息資料，包括采集已發(fā)生的突發(fā)事件等歷史數(shù)據(jù)資料，建立完備的數(shù)據(jù)庫。采用科學(xué)的技術(shù)手段對預(yù)測系統(tǒng)進行規(guī)劃和設(shè)計。借助該系統(tǒng)預(yù)測突發(fā)事件發(fā)生的可能性和可能的災(zāi)害后果，提升對突發(fā)事件的預(yù)防能力。

三是加強對應(yīng)急管理信息的發(fā)布控制。在組織協(xié)調(diào)中，信息的協(xié)調(diào)作用不可小覷。必須建立嚴格的應(yīng)急信息發(fā)布制度，完善各種公共信息披露機制，加強對信息發(fā)布的監(jiān)控。要充分尊重公眾的信息權(quán)，向社會提供及時可靠的公共信息，提升協(xié)調(diào)溝通效果，保障社會穩(wěn)定。

（四）激發(fā)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的潛能，尋求應(yīng)急協(xié)調(diào)管理的長效機制

應(yīng)急管理部的成立，已表明我國應(yīng)急管理體系的調(diào)整已告一段落。然而，組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整并不能說明應(yīng)急管理的協(xié)同目標就能充分實現(xiàn)，組織文化、個體的價值觀、信任度以及風險意識等文化要素對應(yīng)急管理協(xié)調(diào)有著重要的作用。

文化就像一個人的靈魂，優(yōu)秀的文化是一種無形的約束力。隨著時間的推移，它會內(nèi)化為人的一種較為穩(wěn)定的屬性，并外在地對人自身的各種行為起到持續(xù)的影響甚至決定性的作用，成為人的一種表征。應(yīng)急管理需要有其自身的文化，應(yīng)急管理文化是指社會成員（組織和個體）所共有的對于公共危機的防范意識、參與意識、危機防范能力及在危機中體現(xiàn)出來的思維方式和行為方式，是增強危機管理內(nèi)聚力、創(chuàng)造力和持久力的各種精神因素、信念因素、心理因素和職能因素的總和。應(yīng)急管理文化源于災(zāi)害文化卻又高于災(zāi)害文化。它不僅強調(diào)個體的風險防范意識和知識，自救互救意識，更強調(diào)機構(gòu)、群體的協(xié)同合作意識。應(yīng)急協(xié)調(diào)溝通不僅是管理組織的功能，也是應(yīng)急管理文化建設(shè)的一項重要內(nèi)容。應(yīng)急協(xié)同合作文化包括各群體追求防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，共建和諧社會共同目標的承諾；推進協(xié)同合作所具有的價值觀、必要性和合法性的積極信念；對他人意愿和能力的合理期望；對協(xié)同合作伙伴的信任以及每一個團體成員的責任意識、主體意識等等。

我國傳統(tǒng)文化源遠流長，其中的災(zāi)害救助文化長存于民間社會?！熬影菜嘉?，思則有備，有備無患”的風險防范理念、“一方有難，八方支援”的協(xié)同合作救助意識，為今日的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)制度提供了堅實的社會運行基礎(chǔ)。因此，要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，培育應(yīng)急管理文化，完善協(xié)同合作文化，把注重社會日?；顒舆^程作為建設(shè)積極的社會應(yīng)急管理文化的有效路徑，使應(yīng)急管理的協(xié)同合作文化成為應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的利器。