問題的提出

信息貫穿于決策的始終：決策的形成需要借助信息進行判斷，決策的實施需要借助信息進行控制，決策執(zhí)行終結(jié)后需要憑借信息進行總結(jié)，為新的決策創(chuàng)造條件。

特別是在突發(fā)事件情形下，決策者面臨著比常規(guī)情形下更為嚴(yán)重的信息不對稱問題。突發(fā)事件最本質(zhì)的特征是不確定性：“突發(fā)”意味著事發(fā)突然，事態(tài)模糊，趨勢不明，信息雜亂、瞬息多變。突發(fā)事件情形下的信息不對稱問題，既包括信息不足的問題，也包括信息超載的問題——前者是指決策者所接收的信息無法滿足決策的需要，沒有足夠的信息可用；后者是指決策者所接收的信息過于龐雜，遠遠超出其處理能力，決策者難于處理。具體而言，突發(fā)事件情形下的信息不對稱現(xiàn)象，表現(xiàn)為信息不及時、不準(zhǔn)確、不全面三個方面。所謂信息不及時，是指決策者第一時間不掌握相關(guān)信息，信息滯后；所謂信息不準(zhǔn)確，是指決策者所掌握的信息與實際情況存在較大偏差，不能準(zhǔn)確地描述事態(tài)；所謂信息不全面，是指決策者所掌握的信息未能包括全部信息，存在重大的疏漏、遺漏。

總之，信息是突發(fā)事件應(yīng)對的核心要素，信息管理是突發(fā)事件應(yīng)對的基礎(chǔ)性工作，信息管理的成敗在很大程度上決定了突發(fā)事件應(yīng)對的成敗。那么，突發(fā)事件信息管理包括哪些工作流程？如何全面收集信息，準(zhǔn)確判斷信息，及時上報信息，公開發(fā)布信息？在突發(fā)事件信息管理活動中，又容易出現(xiàn)哪些失誤，如何避免或減少這些失誤的發(fā)生？

突發(fā)事件信息管理：一個過程性結(jié)構(gòu)

信息管理是對信息資源進行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的社會活動，是進行信息產(chǎn)生、識別、遴選、收集、加工、傳遞、儲存、檢索、輸出等各項工作的總稱。信息管理包括從信息產(chǎn)生到退出整個生命周期，根本目的在于控制信息流向，實現(xiàn)信息的效用。突發(fā)事件信息管理，既有一定的特殊性，也遵循信息管理的一般規(guī)律。

（一）信息管理的基本過程

組織的信息處理觀認為：組織流程是一個信息處理和交流的系統(tǒng)，由信息處理和溝通工具支持下執(zhí)行相關(guān)活動的參與者集合組成。

從時間先后來看，信息流轉(zhuǎn)主要包括信息輸入、信息處理、信息輸出三個階段。與此相對應(yīng)，突發(fā)事件信息管理主要包括收集信息、研判信息、報告信息三個階段：信息收集要解決的是信息“入口”的問題，確保信息能夠被輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)；信息研判要解決的是信息“轉(zhuǎn)口”的問題，確保信息能夠被準(zhǔn)確分析判斷；信息報告要解決的是信息“出口”的問題，確保信息能夠及時被上傳下達和對外發(fā)布。信息收集、信息研判和信息通報共同構(gòu)成了一個完整的突發(fā)事件信息管理過程，確保突發(fā)事件發(fā)生或即將發(fā)生時信息能夠“進得來、判得準(zhǔn)、出得去”，做到“出現(xiàn)即發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)即判明，判斷即通報”。

信息輸入是指組織從外部廣泛獲取信息、收集信息的活動，是進行原始數(shù)據(jù)收集的過程，要解決的是信息能否“進得來”的問題。原始數(shù)據(jù)收集位于信息管理過程的開端，是后續(xù)信息管理工作的基礎(chǔ)，目標(biāo)是“出現(xiàn)即發(fā)現(xiàn)”，只有全面、及時、準(zhǔn)確地識別、遴選、收集原始數(shù)據(jù)，才能提高信息的正確性與有效性。信息處理是指通過對信息進行整理，變原始信息為加工信息的過程。信息處理位于信息管理過程的中端，要解決的是信息能否“判得準(zhǔn)”的問題。信息處理要在對所接報的信息進行比對核實的基礎(chǔ)上，對事態(tài)作出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷，從而提高加工信息的準(zhǔn)確性和可靠性，做到“發(fā)現(xiàn)即判明”。信息處理只有到位了，才能對事件進行準(zhǔn)確的定性、定級，為后續(xù)應(yīng)急處置提供科學(xué)依據(jù)。信息輸出是指對信息處理結(jié)果的應(yīng)用，即根據(jù)實際需求，將加工信息顯示和提供給相關(guān)組織和人員等使用者的過程。信息輸出位于信息管理過程的末端，是信息管理的歸宿，要解決的是信息能否“出得去”的問題。信息輸出要求定時定向、保質(zhì)保量地將信息傳遞給相關(guān)目標(biāo)機構(gòu)和群體，做到“判明即發(fā)布”，推動目標(biāo)機構(gòu)和群體迅捷有效地采取應(yīng)急處置措施。衡量信息管理有效性的關(guān)鍵，不僅在于信息收集是否及時全面，信息處理是否快速準(zhǔn)確，更在于信息輸出是否精準(zhǔn)到位。

（二）信息管理的主要內(nèi)容

作為信息管理的三大環(huán)節(jié)，信息輸入、信息處理、信息輸出各自具有不同的內(nèi)容，共同構(gòu)成了一個完整的信息管理內(nèi)容體系。

從信息輸入渠道來看，突發(fā)事件信息收集的來源主要包括來自政府體系內(nèi)的縱向信息、橫向信息以及來自政府體系外的社會信息三個方面?？v向信息指從下級組織到上級組織交流的信息，縱向信息流依靠上級組織對下級組織的等級權(quán)威來完成，以官僚機構(gòu)內(nèi)明確的上下級關(guān)系為核心，具有單項性、命令性、等級性、強制性等特征。橫向信息包括地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間以及軍隊與政府之間等不同主體之間橫向傳遞的信息，橫向信息流具有雙向性、平等性等特征。社會信息是指來自民間組織、企業(yè)、公眾、其他國家或國際組織以及大眾傳播媒介等政府體系外的信息，社會信息流具有單向性、分散性、零碎性、非對等性等特征。突發(fā)事件信息收集，既要關(guān)注政府體系內(nèi)的縱向信息和橫向信息，也要關(guān)注來自政府體系外的社會信息。大量實踐表明，社會組織、企事業(yè)單位、公民個人、大眾傳媒等社會力量和市場力量，在突發(fā)事件信息報告方面往往起著獨特而重要的作用。

突發(fā)事件信息研判是指對收集到的信息進行研究、分析和判斷，即綜合運用多種評價分析方法，按照所造成的傷亡程度、潛在危險程度和可能的發(fā)展趨勢以及事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍等確定突發(fā)事件的級別，分析事態(tài)發(fā)生規(guī)律、特點走勢等。及時準(zhǔn)確的研判，有利于盡早發(fā)現(xiàn)問題，盡快采取應(yīng)急處置措施，從而在較短時間內(nèi)控制事態(tài)。

從信息輸出的最終走向來看，突發(fā)事件信息通報主要包括四個方面：一是自下而上報送，即向上一級政府、有關(guān)機構(gòu)和人員報告信息；二是自上而下傳達，即向下一級政府、有關(guān)機構(gòu)和人員通報信息；三是從左到右通報，即向可能受到突發(fā)事件影響的相關(guān)地區(qū)、部門以及軍隊、武警等通報信息；四是從內(nèi)到外發(fā)布，即向可能受到突發(fā)事件影響的人員以及相關(guān)的新聞媒體、社會組織等政府體系外的相關(guān)機構(gòu)和人員發(fā)布信息。在突發(fā)事件信息通報的四項工作中，本級政府向上報告、向下傳達、向右通報的過程，也是分別作為上級政府、下級政府或同級其他政府收集信息的過程。因此，突發(fā)信息通報重點要關(guān)注的是對外發(fā)布這個維度。

突發(fā)事件信息管理的常見失誤：基于典型案例的分析

突發(fā)事件信息管理是一個全鏈條的閉環(huán)過程。在這個過程中，任何一個環(huán)節(jié)的失誤，都可能造成突發(fā)事件應(yīng)對工作的失敗，只有全面收集信息、準(zhǔn)確研判信息、及時通報信息，實現(xiàn)信息自由輸入、準(zhǔn)確處理和及時輸出，才能為突發(fā)事件應(yīng)對工作提供堅實的信息基礎(chǔ)，從而推動事件盡快得到控制和解決。從2003年“非典”疫情等典型案例來看，在信息收集、信息研判、信息通報三個環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)一些失誤，給突發(fā)事件信息管理工作造成被動。

（一）信息收集：通道閉塞

信息收集必須廣開言路，建立多樣化的、暢通便捷的渠道。不過，從實踐來看，在自下而上、自左而右、自外而內(nèi)三個方向，信息收集容易分別出現(xiàn)縱向信息被封鎖、橫向信息被阻隔、外部信息被堵塞的問題。

一是縱向信息被封鎖。自下而上的垂直信息，是政府最重要的信息來源。在以自上而下的指令傳遞和執(zhí)行為基本特征的官僚制結(jié)構(gòu)中，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定”，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問題。美國經(jīng)濟學(xué)家塔洛克（Gordon Tullock）關(guān)于官僚制的研究表明，在一個金字塔形的科層結(jié)構(gòu)下，基層員工收集的信息經(jīng)過層層過濾傳到上級手中時，最后剩下的只是其中的一小部分，假如在最初的級別中收到的信息共為5000件，并假設(shè)每經(jīng)過一個層級，刪除一半的信息量，則到第六級時剩下的信息連80件也不到。

二是橫向信息被阻隔。在當(dāng)代社會，突發(fā)事件越來越具有跨地區(qū)、跨部門傳播的趨勢，需要不同地區(qū)之間、不同部門之間以及軍隊與地方之間等橫向不同主體進行聯(lián)防聯(lián)控，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。信息共享，是地區(qū)間、部門間、軍地間聯(lián)防聯(lián)控的重要形式，也是政府獲悉突發(fā)事件信息的重要渠道。不過，地區(qū)間、部門間、軍地間橫向信息阻隔，信息沒法共享共通，仍是突發(fā)事件應(yīng)對的一個現(xiàn)實難題?，F(xiàn)代官僚機構(gòu)是由一系列多功能、微型化單位組成的一個復(fù)雜的綜合性組織。政府部門間、地方政府間、條塊之間、軍地之間有可能因不同的組織利益而不斷發(fā)生沖突，致使信息無法共享，條塊分割難以形成整體合力；這種分割也易于形成專業(yè)主義，造成部門間、地區(qū)間、行業(yè)間、軍地間的“信息隔離”，致使信息無法在第一時間及時被匯集。

三是社會信息被堵塞。加拿大學(xué)者馬克·沃倫（Mark E.Warren）研究指出，公民自發(fā)組織的網(wǎng)絡(luò)有助于形成討論社會問題的“公共空間”，對潛在的社會問題做出警告，如同社會的警報系統(tǒng)一般。特別是要發(fā)揮好各類媒體的“瞭望塔”作用。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）研究發(fā)現(xiàn)，印度獨立后之所以一直沒有發(fā)生大規(guī)模的饑荒，是因為自古以來印度就擁有自由獨立的出版物，只要出現(xiàn)糧食短缺現(xiàn)象，報紙就會將信息準(zhǔn)確地傳遞給國民。因此，當(dāng)大規(guī)模饑荒迫近時，政府不得不迅速采取對應(yīng)措施。與之形成對比的是，由于社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性的功能缺失，前蘇聯(lián)的衛(wèi)星國——阿爾巴尼亞、保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、波蘭、捷克共和國、斯洛伐克及南斯拉夫等東歐國家的媒體，普遍存在體制性的信息傳遞失靈現(xiàn)象?！皞髅?jīng)]有自己的聲音，只為各自的政權(quán)的宣傳機關(guān)服務(wù)。它們的目的是宣傳、灌輸和散播假消息?！?/p>

（二）信息研判：分析偏差

信息研判處在信息輸入和輸出之間，起著承上啟下的作用?！坝械乐浚F以近知遠，以今知古，以所見知所不見。”信息研判考驗的是決策者的洞察力、預(yù)見力，即在雜亂的信息中看到事物發(fā)展趨勢的能力。毛澤東在黨的七大上強調(diào)：“坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)著還沒有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時候，當(dāng)桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

準(zhǔn)確的研判是有效采取應(yīng)急處置措施的前提。在突發(fā)事件應(yīng)對實踐中，研判不準(zhǔn)確甚至錯誤，仍是比較常見的現(xiàn)象。例如，2003年“非典”疫情暴發(fā)和流行面臨的最大難題，是在疾病暴發(fā)的最初階段情況不明，難以對疫情的危害性和嚴(yán)重性作出精準(zhǔn)研判?！胺堑洹笔怯尚滦妥兎N冠狀病毒引起的、以“非典”患者為主要傳染源、以近距離飛沫傳播和接觸傳播為主要傳播途徑、人群普遍易感的一種新型傳染病，是21世紀(jì)發(fā)生的第一種嚴(yán)重而容易傳染的新疾病。在疫情暴發(fā)初期，國內(nèi)發(fā)生過“冠狀病毒”和“衣原體”的“病原之爭”。2003年4月16日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布，正式確認冠狀病毒的一個變種是引起“非典”的病原體，才把這場“病原之爭”畫上一個句號。

（三）信息通報：發(fā)布滯后

突發(fā)事件發(fā)生后，很容易成為社會關(guān)注的熱點、媒體報道的焦點。黨的十九大報告指出，要“堅持正確輿論導(dǎo)向，高度重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，提高新聞輿論傳播力、引導(dǎo)力、影響力、公信力”。因此，突發(fā)事件應(yīng)對，必須堅持“處置事情”與“引導(dǎo)輿情”兩條線作戰(zhàn)，做到同部署、同安排、同促進，公開透明發(fā)布信息，及時主動引導(dǎo)輿論；只有這樣，才能讓判明的信息最大限度地發(fā)揮作用。

不過，從突發(fā)事件應(yīng)對實踐來看，信息發(fā)布不及時，輿論引導(dǎo)不主動，不愿說、不敢說、不會說仍是一個比較普遍的現(xiàn)象。2003年“非典”疫情發(fā)生初期，政府因未及時公開疫情信息而飽受詬病。在2003年7月28日的全國衛(wèi)生工作會議上，時任國務(wù)院副總理、國務(wù)院防治“非典”指揮部總指揮吳儀把“信息公開，政策透明”列為衛(wèi)生系統(tǒng)防治“非典”斗爭的基本經(jīng)驗之一，把“疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生信息發(fā)布”作為“建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系制度”的重要內(nèi)容之一。

在取得2003年抗擊“非典”疫情勝利后，我國相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，對突發(fā)事件信息發(fā)布作了具體明確的規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳2016年2月17日印發(fā)實施的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》強調(diào)：“對涉及本地區(qū)本部門的重要政務(wù)輿情、媒體關(guān)切、突發(fā)事件等熱點問題，要按程序及時發(fā)布權(quán)威信息，講清事實真相、政策措施以及處置結(jié)果等，認真回應(yīng)關(guān)切。依法依規(guī)明確回應(yīng)主體，落實責(zé)任，確保在應(yīng)對重大突發(fā)事件及社會熱點事件時不失聲、不缺位?！?019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》把“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”列為重點公開的政府信息之一。黨的十九屆四中全會通過的《決定》指出：“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機制?！?/p>

結(jié)論與討論

信息是突發(fā)事件應(yīng)對的主線，信息管理是突發(fā)事件應(yīng)對的基礎(chǔ)性工作。與常態(tài)情形相比，突發(fā)事件情形對信息管理的要求更高，越是盡早全面收集到信息，準(zhǔn)確研判信息，及時通報信息，就越能盡快地應(yīng)急處置過程，有效控制事態(tài)；反之，信息收集不全面，研判不準(zhǔn)確，通報不及時，則可能貽誤寶貴的應(yīng)對時機，導(dǎo)致事態(tài)惡化。做好突發(fā)事件信息管理的關(guān)鍵，是建立科學(xué)完備、敏捷高效的信息輸入、處理和輸出機制，具體包括：建立多元互補的信息來源機制，讓來自政府體系內(nèi)外的各種信息能夠自由、快速地進入到政府決策體系中；要建立科學(xué)專業(yè)的信息研判機制，提高決策者的信息甄別鑒別能力，讓信息得到充分的討論辯論、分析研究，提高其準(zhǔn)確性；要建立公開透明的信息發(fā)布機制，提高信息發(fā)布的時度效，增強受眾對信息的敏感性和接受度，讓信息切實轉(zhuǎn)為應(yīng)對行動。

突發(fā)事件應(yīng)對是在與時間賽跑，與生死作斗爭。我國是一個中央集權(quán)型大國，地方大，人口多，區(qū)域間發(fā)展不平衡，各種突發(fā)事件易發(fā)并發(fā)；能否在第一時間掌握信息，第一時間判斷信息，第一時間報送信息，第一時間發(fā)布信息，對快速高效應(yīng)對突發(fā)事件具有獨特而重要的作用。如何構(gòu)建一個上下聯(lián)動、左右銜接、內(nèi)外互動的現(xiàn)代化突發(fā)事件信息管理體系，實現(xiàn)全面收集、精準(zhǔn)研判、快速發(fā)布，為突發(fā)事件應(yīng)對工作提供堅實的信息基礎(chǔ)，是一個值得深入研究的課題。特別是，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)與人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展，也為發(fā)展和完善突發(fā)事件信息管理體系提供了很好的機遇。