趙曉婭

[摘 要] 為進(jìn)一步強(qiáng)化林地保護(hù)，鞏固地方造林綠化成果，根據(jù)封山禁牧辦法有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步加快地方現(xiàn)代化畜牧業(yè)發(fā)展，使畜牧業(yè)和生態(tài)建設(shè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，在陜西省榆林市定邊縣開(kāi)展林業(yè)封山禁牧，進(jìn)一步鞏固造林綠化成果，且該工作已獲得一定成效，但仍存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙封山禁牧工作的有效開(kāi)展?；诖?，本文主要分析封山禁牧存在的問(wèn)題，并針對(duì)性提出相應(yīng)對(duì)策，以期為林業(yè)發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞] 封山禁牧;造林綠化;規(guī)范執(zhí)法

[中圖分類號(hào)] F326.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）27-77-2

封山禁牧實(shí)際上是保護(hù)退耕還林以及造林綠化成果、發(fā)展森林資源、實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，也是嚴(yán)格貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、保障人民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要途徑[1]。為落實(shí)地方封山禁牧的有關(guān)規(guī)定，從根本上扭轉(zhuǎn)封山禁牧工作的被動(dòng)局面，要嚴(yán)格落實(shí)好封山禁牧和舍飼養(yǎng)畜的工作，禁止牲畜隨意進(jìn)入林地破壞植被樹(shù)木，從而更好地促進(jìn)陜西省榆林市定邊縣森林植被恢復(fù)，鞏固造林成果，進(jìn)一步改善現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境，更好地促使生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1 封山禁牧發(fā)展現(xiàn)狀

封山禁牧是指在全區(qū)域范圍內(nèi)針對(duì)所有林地，無(wú)論其權(quán)屬、林種均開(kāi)展封山禁牧的工作，在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施限制放養(yǎng)牛、馬等人工飼養(yǎng)草食動(dòng)物或?qū)嵤┙共菔硠?dòng)物的相關(guān)管護(hù)措施。對(duì)于馬、羊等人工飼養(yǎng)草食動(dòng)物的管護(hù)，采取完全封禁或者變放牧為舍飼的方法;對(duì)于人工飼養(yǎng)牛的管護(hù)，采取天然林內(nèi)部限制未成林，林地內(nèi)實(shí)施封禁劃區(qū)輪牧管理的方法[2]。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)多數(shù)區(qū)縣當(dāng)?shù)厝斯わ曫B(yǎng)的馬量較少，因此，畜牧部門主要針對(duì)羊圈養(yǎng)，牛羊人畜分離，進(jìn)一步積極引導(dǎo)和扶持畜牧區(qū)群眾調(diào)整畜禽品種，推廣和引進(jìn)優(yōu)良牧草，做好設(shè)施圈養(yǎng)技術(shù)服務(wù)。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣贫爽F(xiàn)代畜牧業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，針對(duì)集中開(kāi)展設(shè)施圈養(yǎng)的農(nóng)戶給予大力支持、鼓勵(lì)，并對(duì)飼養(yǎng)戶制定長(zhǎng)期飼料補(bǔ)助和建設(shè)補(bǔ)助等方法，制定放牧養(yǎng)羊或出欄補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶由原有粗放式管理逐漸向集約化、科學(xué)化方向轉(zhuǎn)變。

2 封山禁牧管理存在的問(wèn)題

在開(kāi)展封山禁牧過(guò)程中需堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，并將實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生態(tài)與脫貧攻堅(jiān)相融合，堅(jiān)持以封為主、疏堵結(jié)合、禁牧和圈養(yǎng)相融合的原則。在封山禁牧過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧人員經(jīng)過(guò)全面的摸排登記造冊(cè)，建檔案，認(rèn)真貫徹落實(shí)圈養(yǎng)、種草、出欄補(bǔ)貼等各項(xiàng)規(guī)章制度，在實(shí)際開(kāi)展工作中遇到了諸多問(wèn)題，具體如下所述。

2.1 投入不足，手段落后

現(xiàn)階段，我國(guó)在造林資金投入方面已逐漸加大，但對(duì)林業(yè)保護(hù)以及資源管理方面的投資相對(duì)來(lái)說(shuō)較少，難以滿足林業(yè)保護(hù)的資金需求，在一定程度上制約了我國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。甚至一些保護(hù)工作區(qū)域僅僅是貼有保護(hù)標(biāo)語(yǔ)，根本就沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的封禁措施以及管理手段，封山禁牧工作流于形式，嚴(yán)重降低了工作成效。

2.2 牲畜量降低，愉牧現(xiàn)象嚴(yán)重

從某種程度上講，禁牧政策的提出與實(shí)施，直接關(guān)系到人民群眾的日常生計(jì)，會(huì)對(duì)農(nóng)牧民收入產(chǎn)生嚴(yán)重影響。在封山禁牧政策要求下，農(nóng)牧民需將之前的散養(yǎng)形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿︷B(yǎng)，對(duì)此大部分牧民持不贊成態(tài)度。推行圈養(yǎng)之后，很多養(yǎng)殖戶的圈舍衛(wèi)生條件或者建設(shè)條件等均難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化要求，且飼草供給極其困難，從而使許多農(nóng)戶不得不處理掉之前飼養(yǎng)的牛羊，造成牲畜數(shù)量大大下降。此外，由于部分農(nóng)民不具有牛羊圈養(yǎng)的基本條件，難以承擔(dān)起相對(duì)高昂的飼養(yǎng)費(fèi)用，因此，多采取偷牧的方式適當(dāng)補(bǔ)充牛羊飼草。上述現(xiàn)象較為普遍，解決難度相對(duì)較大，應(yīng)引起政府部門與林業(yè)部門的重視。

2.3 基層護(hù)林組織不夠健全

目前，由于護(hù)林員嚴(yán)重不足，加之管護(hù)面積較大，使護(hù)林工作難以得到順利開(kāi)展。此外，鎮(zhèn)、村兩級(jí)在護(hù)林員待遇方面不高，難以吸引護(hù)林人員?；鶎咏M織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，嚴(yán)重影響護(hù)林效果。

2.4 封山禁牧執(zhí)法不嚴(yán)

因護(hù)林經(jīng)費(fèi)不足，部分林業(yè)行政案件出現(xiàn)以罰代法的問(wèn)題。此外，工作人員執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，存在設(shè)施不全的現(xiàn)象，特別是護(hù)林人員及車輛設(shè)施較少，交通工具比較落后，執(zhí)法難度大大增加，進(jìn)而導(dǎo)致查處力度不強(qiáng)。

3 強(qiáng)化封山禁牧的有效措施

3.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

當(dāng)前，對(duì)于部分縣區(qū)來(lái)說(shuō)位于生態(tài)脆弱帶，整體沙化嚴(yán)重，綠地條件相對(duì)較差，加之傳統(tǒng)野外放牧導(dǎo)致地方水土流失、植被退化嚴(yán)重。近年來(lái)，通過(guò)封山禁牧的方式，提出封山禁牧、舍養(yǎng)擴(kuò)養(yǎng)以及放養(yǎng)禁牧等思路，更好地促進(jìn)了畜牧業(yè)和林業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了雙贏局面。封山禁牧從根本上遏制了由于放牧對(duì)森林資源產(chǎn)生的破壞，保護(hù)了新植用木，促進(jìn)了退耕還林，確保了植物正常生長(zhǎng);能快速恢復(fù)植被，形成多種喬灌木等不同的植被類型，進(jìn)而有效控制水土流失，改善整體生態(tài)環(huán)境，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為確保嚴(yán)格貫徹落實(shí)封山禁牧，保護(hù)培育地方森林資源，鞏固造林、綠化成果，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府可成立封山禁牧領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，副縣長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手擔(dān)任封山禁牧領(lǐng)導(dǎo)小組成員，明確封山禁牧主體責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。此外，畜牧、林業(yè)等多個(gè)部門應(yīng)各司其職，做到宣傳到位、人員到位、措施到位，從而盡快落實(shí)封山禁牧，并將相關(guān)責(zé)任落實(shí)到人[3]。

3.2 加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造輿論氛圍

要借助社會(huì)各界力量，例如，網(wǎng)絡(luò)、媒體、傳統(tǒng)媒介等采取召開(kāi)會(huì)議、舉辦節(jié)目、發(fā)放資料、走村入戶等多種方式，宣傳國(guó)家針對(duì)生態(tài)建設(shè)的有關(guān)方針政策，宣傳國(guó)家封山禁牧的意義，宣傳省市國(guó)家封山禁牧以及社區(qū)養(yǎng)畜的法律制度。通過(guò)開(kāi)展各項(xiàng)宣傳活動(dòng)，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益、整體利益及局部利益之間的關(guān)系，從而將封山禁牧轉(zhuǎn)為群眾自覺(jué)性行動(dòng)，為開(kāi)展封山禁牧創(chuàng)造良好的群眾基礎(chǔ)和輿論氛圍，能進(jìn)一步提高農(nóng)民對(duì)封山禁牧工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)其使命感責(zé)任感。

3.3 建立健全管護(hù)隊(duì)伍

為確保封山禁牧工作的有序開(kāi)展，應(yīng)進(jìn)一步建立健全管護(hù)隊(duì)伍。在開(kāi)展封山禁牧過(guò)程中，應(yīng)建立三級(jí)責(zé)任制網(wǎng)絡(luò)，即鄉(xiāng)、村、養(yǎng)殖戶相對(duì)應(yīng)的三級(jí)管護(hù)體系，制定有效的封山禁牧管理辦法，進(jìn)而確保封山禁牧工作能夠順利完成。構(gòu)建專業(yè)的護(hù)林隊(duì)伍，能進(jìn)一步建立健全規(guī)章制度，強(qiáng)化護(hù)林員的技能知識(shí)培訓(xùn)，促使其學(xué)習(xí)有關(guān)封山保護(hù)和封山禁牧的法律法規(guī)，明確管護(hù)責(zé)任，從而確保封山禁牧工作得到有效落實(shí)。

3.4 規(guī)范性執(zhí)法

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家森林法以及地方封山禁牧有關(guān)規(guī)章制度，落實(shí)好封山禁牧的各項(xiàng)管理措施，加大對(duì)破壞林木森林行為的查處力度，針對(duì)隨意放牧屢禁不止的養(yǎng)殖戶可采取法律或者行政手段進(jìn)行合理處置。公安局要嚴(yán)格壓制高壓態(tài)勢(shì)，打擊各種破壞資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為;林業(yè)部、公安局應(yīng)將依法封山禁牧作為森林資源保護(hù)的常態(tài)性工作，落實(shí)各項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)，加大執(zhí)法力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并做好處理;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站成員應(yīng)組織工作人員定期開(kāi)展林區(qū)的巡回檢查工作，確保管轄范圍內(nèi)能真正落實(shí)全面封山禁牧，同時(shí)需強(qiáng)化、完善封山禁牧的各項(xiàng)制度和配套措施建設(shè)，并將封山禁牧納入領(lǐng)導(dǎo)班子年終考核內(nèi)容。

3.5 明確禁牧責(zé)任，確保最終的造林成果

封山禁牧的開(kāi)展關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性建設(shè)，各地政府和有關(guān)部門要將此工作作為衡量科學(xué)發(fā)展觀的重要指標(biāo)，將其列入常態(tài)化工作，做好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)是本地區(qū)開(kāi)展封山禁牧的直接責(zé)任人和第一責(zé)任人，應(yīng)引起高度重視，做好封山禁牧各項(xiàng)工作部署，落實(shí)責(zé)任到人?？h鄉(xiāng)村戶應(yīng)逐級(jí)簽訂責(zé)任書，明確各地責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任考核制度，確保每座山林、每片林區(qū)均有相關(guān)人員管護(hù)。個(gè)體林業(yè)部門應(yīng)發(fā)揮職能，構(gòu)建封山禁牧督查制度，定期或不定期檢查各項(xiàng)措施的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。財(cái)政部門需將封山禁牧納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，制定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。個(gè)體農(nóng)牧部門要強(qiáng)化服務(wù)指導(dǎo)工作和技術(shù)指導(dǎo)，推進(jìn)秸稈利用、舍飼圈養(yǎng)，從而更好地促進(jìn)地方畜牧業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

要想開(kāi)展封山禁牧，鞏固造林綠化成果，則要認(rèn)真貫徹落實(shí)封山禁牧工作;要以科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)依據(jù)，改善地方生態(tài)環(huán)境;要堅(jiān)持各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)多部門配合，各司其職，合理規(guī)劃，嚴(yán)格考核，從而更好地推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

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