鄭巖

[提要] 失業(yè)保險是社會保險的重要組成部分，失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度正常運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。本文通過了解我國失業(yè)保險基金基本狀況，分析失業(yè)保險基金結(jié)余形成原因，并提出對策建議，解決我國現(xiàn)階段失業(yè)保險基金結(jié)余較多問題，促進失業(yè)保險基金合理、高效地使用，進而使失業(yè)保險惠及更多的人群。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險基金;基金結(jié)余;對策

中圖分類號：F840.61 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年9月13日

一、我國失業(yè)保險基金基本狀況

失業(yè)保險收支額度可以直接反映失業(yè)保險基金籌集與使用狀況。從圖1可以看出，整體而言，近十年我國失業(yè)保險基金收入、支出和累計結(jié)余呈增長趨勢，收支增長速度遠低于基金結(jié)余的增長，結(jié)余額不斷增加的總體性發(fā)展趨勢。收入角度，增長速度由快到慢，這種變化表明：第一，我國失業(yè)保險制度體系不斷完善，失業(yè)保險覆蓋面不斷擴大，失業(yè)保險金收入增長較明顯;第二，后期失業(yè)保險金收入減少，一定程度上是由于失業(yè)保險繳費率不斷下調(diào)，由3%到1%。據(jù)統(tǒng)計，2015～2018年我國通過降低失業(yè)保險費率，失業(yè)保險基金共計減收約3，000億元。支出角度，失業(yè)保險基金除保障失業(yè)者基本生活以外，還被用于穩(wěn)崗補貼、支持脫貧攻堅和技能提升補貼，這都是失業(yè)保險總支出不斷增長的重要原因。2016年支出異常較高，主要是因為2015年的《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》。2019年支出高于收入，原因在于費率的降低和促就業(yè)、防失業(yè)力度進一步加大?；鹄塾嫿Y(jié)余角度，失業(yè)保險基金結(jié)余額持續(xù)上漲，2015年前因國家大力推動經(jīng)濟刺激計劃，保就業(yè)、促增長，增長比例有所放緩;2015年后增速明顯減緩，2019年迅速下降1，192億元，但累計結(jié)余金額仍然較為龐大，遠高于國際結(jié)余標(biāo)準(zhǔn)。（圖1，資料來源：歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

二、失業(yè)保險基金結(jié)余較多問題原因分析

（一）失業(yè)保險覆蓋率低。我國就業(yè)人群的復(fù)雜性，使失業(yè)保險覆蓋面較窄、覆蓋率低、支出少，失業(yè)保險基金結(jié)余較多，大量“應(yīng)保未?！比藛T未在保障范圍之內(nèi)。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅代表部分勞動力的失業(yè)狀況，廣大的靈活就業(yè)者、農(nóng)民工群體并沒有真正覆蓋到制度保障之內(nèi)。城鎮(zhèn)職工，其絕大部分都參加了失業(yè)保險，參保率相對較高;由于自身參保意識低及工作種類的限制，農(nóng)民工群體更注重的是薪資待遇，而忽視加入失業(yè)保險體系，參保率較低。2013～2017年農(nóng)民工參保率分別為13.9%、14.9%、15.2%、17.1%，比例不斷上升，但其參保率仍處在一個較低水平。靈活就業(yè)者，其就業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定，沒有固定的雇傭關(guān)系，沒有持續(xù)的就業(yè)記錄，就業(yè)和失業(yè)狀態(tài)難以界定，導(dǎo)致其參保意識低、參保積極性不強，參保率較低，靈活就業(yè)人員難以被失業(yè)保險所覆蓋。

（二）失業(yè)保險供求不匹配。當(dāng)前參加失業(yè)保險人員以工作較穩(wěn)定、保障意識較強的群體為主，其失業(yè)的風(fēng)險較低。該群體雖然參加了失業(yè)保險，但由于其工作性質(zhì)，很少有人需要或者能夠享受到失業(yè)保險待遇。然而，由于工作性質(zhì)和種類等限制，對失業(yè)保險作用認識不足、參加和領(lǐng)取失業(yè)保險意識較低等，靈活就業(yè)者和農(nóng)民工群體繳納失業(yè)保險的概率卻很低，失業(yè)后無法享受失業(yè)保險待遇或待遇無法滿足生活需求。由此可以看出，對于參加失業(yè)保險的群體，一部分不斷繳費但幾乎不會面臨失業(yè)，另一部分急需卻又難以領(lǐng)取失業(yè)金，這無形中使失業(yè)保險基金大量結(jié)余。此外，失業(yè)保險促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能，與失業(yè)者和在職員工密切相關(guān)。但我國在這兩個方面還比較缺乏，表現(xiàn)為促就業(yè)、防失業(yè)資金支出較少、發(fā)展時間短。盡管目前已出臺了拓展功能的相關(guān)政策，如穩(wěn)崗補貼、技能提升補貼，但還存在如申報補貼資金沒有明確使用計劃、職員增減變動情況與申報人數(shù)不一致等問題。我國失業(yè)保險的供求不匹配現(xiàn)象，嚴(yán)格限制了失業(yè)保險的支出。

（三）失業(yè)保險金工資替代率低。2015～2018年，我國失業(yè)保險金工資替代率維持在10%以下，這一替代率難以保障失業(yè)群體的基本生活水平。在國際上，失業(yè)保險金的工資替代率一般達到職工工資的50%以上，如美國的失業(yè)保險金工資替代率為50%～70%，瑞典的失業(yè)保險金工資替代率采取遞減方式，由80%到70%，再到最后的60%，保障水平都相對比較高。與其他國家相比，我國失業(yè)保險金的工資替代率明顯較低。發(fā)達國家因失業(yè)保險金工資替代率較高，失業(yè)者不急于尋找新工作，失業(yè)者的失業(yè)期一般較長，易形成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，導(dǎo)致失業(yè)保險基金支出較高。我國與之恰好相反，由于失業(yè)保險金工資替代率較低，失業(yè)者通過衡量成本轉(zhuǎn)而放棄領(lǐng)取失業(yè)金。因此，失業(yè)保險金工資替代率所帶來的結(jié)余，表現(xiàn)在兩個方面：一是由于替代率低導(dǎo)致失業(yè)保險金支出少;二是以農(nóng)民工和靈活就業(yè)者為代表，因各種因素主動放棄領(lǐng)取失業(yè)保險。

三、對策建議

（一）擴大失業(yè)保險覆蓋面，確保失業(yè)保險基金可持續(xù)發(fā)展。我國失業(yè)保險覆蓋面低，導(dǎo)致失業(yè)保險基金大量結(jié)余問題，可以通過以下具體措施來解決：一是提高農(nóng)民工失業(yè)保險參保率。積極宣傳失業(yè)保險的重要性，提高農(nóng)民工的失業(yè)保險參保意識和失業(yè)金領(lǐng)取意識，簡化失業(yè)金申請程序，實現(xiàn)信息化，有效保障農(nóng)民工的失業(yè)保險權(quán)益。二是加速落實靈活就業(yè)群體失業(yè)保險制度。合理制定靈活就業(yè)者的失業(yè)保險費率，提高失業(yè)保險制度的統(tǒng)籌層次，積極引導(dǎo)靈活就業(yè)者參保，提高參保意識，保障靈活就業(yè)群體的權(quán)益。三是實現(xiàn)失業(yè)保險基金可持續(xù)發(fā)展。在保障現(xiàn)有參保規(guī)模的基礎(chǔ)上，將未參加失業(yè)保險的事業(yè)單位納入到失業(yè)保險體系當(dāng)中，使失業(yè)保險基金平穩(wěn)運行。鼓勵大量靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工群體參加失業(yè)保險，擴大失業(yè)保險的覆蓋面，這必然會導(dǎo)致失業(yè)保險基金支出的大量增加。盡管現(xiàn)在我國失業(yè)保險基金結(jié)余較多，支出壓力較小，但鑒于失業(yè)保險的重要性，必須考慮失業(yè)保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）實行差別費率制，注重公平和效率原則。固定的失業(yè)保險繳費率存在一定程度上的不公平性，因為不同性質(zhì)的企業(yè)或單位失業(yè)風(fēng)險程度不同。事業(yè)單位解雇員工的幾率很低，其員工失業(yè)風(fēng)險較低，但仍需按照國家規(guī)定的比例繳納失業(yè)保險;失業(yè)風(fēng)險較大的企業(yè)，如建筑公司，其員工面臨的失業(yè)風(fēng)險較大，但與事業(yè)單位這類繳納費率，甚至有些企業(yè)以各種理由拒絕繳納失業(yè)保險。對此，應(yīng)根據(jù)不同單位或企業(yè)解雇員工率和失業(yè)風(fēng)險大小制定不同的繳費比率相同。對那些解雇率較低、失業(yè)風(fēng)險較小的企業(yè)，國家應(yīng)給予一定的繳費率優(yōu)惠或制定較低的費率，進一步減輕企業(yè)的負擔(dān)，鼓勵企業(yè)發(fā)展;與之相反的企業(yè)，國家應(yīng)適當(dāng)提升其失業(yè)保險繳費率，在一定程度上可以起到預(yù)防失業(yè)的作用。此外，還應(yīng)將失業(yè)風(fēng)險較大且未參加失業(yè)保險的企業(yè)或組織納入到我國失業(yè)保險體系當(dāng)中。

（三）適當(dāng)提高失業(yè)保險待遇水平，完善失業(yè)保險拓展功能。我國失業(yè)保險金工資替代率過低，導(dǎo)致失業(yè)金支出有限，無法發(fā)揮“保生活”的作用。，應(yīng)盡快提高失業(yè)保險待遇水平。但提高失業(yè)保險待遇水平要適度，避免出現(xiàn)西方國家失業(yè)保險“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。研究表明，單純的高標(biāo)準(zhǔn)失業(yè)補貼在一定程度上會打擊企業(yè)家的投資積極性，并且會降低失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。要確定一個合理的失業(yè)保險待遇水平，需要考慮的因素有很多，如當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，失業(yè)者失業(yè)前的工資標(biāo)準(zhǔn)，物價對失業(yè)者消費支出的影響。此外，還需發(fā)揮失業(yè)保險“促就業(yè)”、“防失業(yè)”的功能。借鑒西方國家豐富的經(jīng)驗，如日本在《雇用保險法》中規(guī)定就業(yè)補貼、再就業(yè)補貼以及常用就職準(zhǔn)備補貼等項目。

四、結(jié)語

我國失業(yè)保險基金結(jié)余盡管目前較多，但我國失業(yè)保險的保障水平相對于其他國家而言還很低。對此，如何合理有效地使用這部分結(jié)余已成為研究者研究的重要問題。本文分析失業(yè)保險基金結(jié)余形成原因并提出相應(yīng)建議，但對不同失業(yè)風(fēng)險概率的單位或企業(yè)如何制定不同的繳費率，以及失業(yè)保險的待遇水平處在何種程度才算適度，這些都需要長期探索。

主要參考文獻：

[1]北京商報網(wǎng).階段性降低失業(yè)保險費率政策再延1年[EB/OL].http：//www.bbtnews.com.cn，2019.12.4.

[2]人力資源社會保障部網(wǎng)站.人力資源社會保障部關(guān)于失業(yè)保險條例修訂情況的說明[EB/OL].http：//www.gov.cn，2017.11.11.

[3]中國政府網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見（國發(fā)[2015]23號）[Z].http：//www.gov.cn，2015.4.27.

[4]陳豐元.失業(yè)保險基金大量結(jié)余問題分析[J].河南社會科學(xué)，2011.19（03）.

[5]孫潔，高博.我國失業(yè)保險制度存在的問題和改革的思路[J].西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2011.48（01）.

[6]楊斌，丁建定.國外就業(yè)保障的發(fā)展及對中國的啟示——以美國、英國和德國為例[J].理論月刊，2016（05）.

[7]杜蓉.加強穩(wěn)崗補貼專項資金管理使用的對策分析[J].發(fā)展，2017（02）.

[8]韓艷林.我國失業(yè)保險基金結(jié)余問題及緩解對策[J].金融理論探索，2019（04）.

[9]郝君富，李心愉.失業(yè)保險制度機制設(shè)計的國際比較與啟示[J].蘭州學(xué)刊，2018（08）.

[10]張衛(wèi)平.日本失業(yè)救濟的法律規(guī)制──日本《雇用保險法》考察[J].現(xiàn)代法學(xué)，1995（01）.