陳立 趙曉思

如何推動地方性法規(guī)“立得住、行得通、真管用”？2019年，寧波市人大常委會作出了《關(guān)于建立地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制的決定》，從法規(guī)實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)自身完善以及日常保障等三個層面著手，確立立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)的法規(guī)維護(hù)工作模式，全面建立和完善一整套維護(hù)法規(guī)生命力和權(quán)威的系統(tǒng)化、常態(tài)化、長效化工作機(jī)制。

該機(jī)制構(gòu)建了地方立法“全生命周期管理”，是寧波人大的首創(chuàng)之舉，得到了多方肯定。2020年6月22日，浙江省委副書記、寧波市委書記鄭柵潔對此作出批示：“市人大常委會在全國率先構(gòu)建法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制，推行全周期管理，這是提高地方立法質(zhì)量的創(chuàng)新探索，值得充分肯定。”

構(gòu)建地方立法“全生命周期管理”

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)前，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。”提高地方立法質(zhì)量是新時代地方人大一個十分緊迫的課題。

自1988年享有地方立法權(quán)以來，寧波市人大及其常委會堅持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法規(guī)120件、廢止34件，現(xiàn)行有效86件，并對65件法規(guī)共作了75次修改（修訂）。

從追求立法數(shù)量到注重立法質(zhì)量，從強(qiáng)調(diào)新法的創(chuàng)制到立改廢釋并舉，寧波市人大常委會不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，在提高立法質(zhì)量方面進(jìn)行有益探索和嘗試，法規(guī)實(shí)施情況報告、立法后評估、法規(guī)清理……這些工作及制度層面的探索，促使寧波市地方立法工作體制機(jī)制不斷完善。

“但是，從地方性法規(guī)實(shí)施情況來看，我市立法依然存在一些比較突出、不容忽視的困難和問題。”寧波市人大常委會法工委副主任肖子策表示，2019年市人大常委會法工委組織開展的一項(xiàng)民眾問卷調(diào)研直觀地展示出當(dāng)前立法工作存在的一些問題。

“56.15%的受訪者認(rèn)為我市部分地方性法規(guī)內(nèi)容有所滯后、法規(guī)修改不夠及時?！?/p>

“34.08%的受訪者認(rèn)為立法后評估、法規(guī)清理機(jī)制不完善。”

“40.78%的受訪者認(rèn)為法規(guī)實(shí)施缺乏有效監(jiān)督。”

…………

面對這些現(xiàn)實(shí)，市人大常委會如何破題？

“我們認(rèn)為，要立足于法規(guī)實(shí)施的動態(tài)過程和改革發(fā)展的動態(tài)環(huán)境，建立起一整套維護(hù)法規(guī)生命力和權(quán)威的常態(tài)化、長效性工作機(jī)制，包括法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制、法規(guī)自身的完善機(jī)制以及日常性基礎(chǔ)保障機(jī)制。”肖子策指出，“我們將這些工作機(jī)制統(tǒng)稱為‘地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制?！?/p>

“地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制破除以往對立法的狹義理解，將立法前、中、后各環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一起來，從加強(qiáng)立法調(diào)研、加大開門立法、對外建立‘雙組長制、對內(nèi)創(chuàng)新‘雙員制，有力開展后評估工作、定期聽取實(shí)施情況報告，直至建立完善法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制，構(gòu)建了地方立法‘全生命周期管理，以新視野重塑新概念，解決了‘是什么的問題;堅持系統(tǒng)集成，具體內(nèi)容和任務(wù)涵蓋了立法前后一攬子工作，形成了全流程、全環(huán)節(jié)、全覆蓋的常態(tài)化法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制，解決了‘做什么的問題;強(qiáng)化共同責(zé)任，把立法、執(zhí)法、司法、守法等各方力量發(fā)動起來，凝聚合力，解決了‘誰來做的問題;突出法規(guī)維護(hù)的‘動態(tài)性，通過全面清理與專項(xiàng)清理、定期清理與即時清理相結(jié)合，及時查找、發(fā)現(xiàn)寧波現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)與上位法不相一致、與改革發(fā)展實(shí)際不相適應(yīng)的地方，及時啟動‘改廢釋，確保法規(guī)緊跟法制統(tǒng)一的要求、改革發(fā)展的需求，解決了‘何時做的問題?！毙ぷ硬呓忉?，該機(jī)制把提高立法質(zhì)量和增強(qiáng)法規(guī)生命力結(jié)合起來，既堅持法制統(tǒng)一“立”好法，又注重實(shí)施效果“行”好法。

明確3方面內(nèi)容14項(xiàng)具體任務(wù)

2020年4月，寧波市委改革委將實(shí)施地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制納入2020年工作要點(diǎn)，確定為市領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的重點(diǎn)改革項(xiàng)目，并通過了《寧波市地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制建設(shè)責(zé)任分工方案》，形成了包括3大類14項(xiàng)改革項(xiàng)目的重點(diǎn)任務(wù)清單，明確了主要任務(wù)、牽頭領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位、責(zé)任單位和時間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，大部分工作要求在2020年底前完成。

“我們在制定分工方案時，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、各方參與;堅持法治建設(shè)與改革發(fā)展緊密銜接、相互促進(jìn);堅持立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)。”肖子策介紹，3大類任務(wù)主要是增強(qiáng)監(jiān)督效力，保證地方性法規(guī)及時、準(zhǔn)確、有效實(shí)施;創(chuàng)新立法機(jī)制，促進(jìn)地方性法規(guī)在適應(yīng)客觀形勢發(fā)展中不斷完善;夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為地方性法規(guī)維護(hù)的順利推進(jìn)提供有力保障。

法規(guī)實(shí)施的常態(tài)化監(jiān)督是法規(guī)動態(tài)維護(hù)的基本要求和主要著力點(diǎn)。動態(tài)維護(hù)機(jī)制要求全面建立地方性法規(guī)實(shí)施情況定期報告制度，全面推行地方性法規(guī)實(shí)施情況專項(xiàng)審議、專題詢問制度，形成地方性法規(guī)執(zhí)法檢查常態(tài)化機(jī)制，強(qiáng)化地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件備案審查，推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施監(jiān)督工作向社會公開。

“動態(tài)維護(hù)要求不斷完善常態(tài)化監(jiān)督形式，加大監(jiān)督力度?！毙ぷ硬吲e例說，比如法規(guī)實(shí)施情況報告制度，2017年寧波就已經(jīng)開始推行，但關(guān)于報告的條件、形式、內(nèi)容、程序、效力等，尚無明確的規(guī)定，此次從報告的時間、條件、內(nèi)容、形式以及程序、效力等方面進(jìn)一步予以加強(qiáng)和改進(jìn)，要求法規(guī)施行一年后的六個月內(nèi)，由主要實(shí)施單位向市人大常委會報告實(shí)施情況。

“再如，要求將相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施情況納入聽取和審議專項(xiàng)工作報告、開展專題詢問工作年度計劃，一并或者專門予以聽取和審議、詢問。”肖子策介紹，在執(zhí)法檢查方面，除了檢查法規(guī)實(shí)施情況外，還同時了解政府及其部門制定的配套規(guī)范性文件情況，并與規(guī)范性文件備案審查工作同步開展、一體運(yùn)作。

法規(guī)自身的完善與法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督一脈相承、密不可分。動態(tài)維護(hù)機(jī)制要求，改進(jìn)立法后評估工作，加強(qiáng)地方性法規(guī)清理，堅持“立改廢釋”并舉，加大前期調(diào)研力度，探索法規(guī)適用調(diào)整。

立法后評估作為一種“立法回頭看”的質(zhì)量評價機(jī)制，促成了立法理念從傳統(tǒng)的“重制定輕修改”向“立改廢釋并重”轉(zhuǎn)變，填補(bǔ)了立法機(jī)關(guān)在“立法后環(huán)節(jié)”怠于行使立法權(quán)的缺陷。動態(tài)維護(hù)機(jī)制要求施行已滿三年或者地方性法規(guī)涉及的相關(guān)事項(xiàng)領(lǐng)域客觀形勢發(fā)生了較大變化、政策法律進(jìn)行了較大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)適時開展立法后評估。評估可靈活運(yùn)用單件法規(guī)全面評估、相關(guān)法規(guī)專題事項(xiàng)評估、集中評估等方式，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究、調(diào)查問卷、現(xiàn)場訪談、個案分析、模擬實(shí)驗(yàn)等評估調(diào)研方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析、成本效益分析等各種定量分析方法，增強(qiáng)評估工作的實(shí)效性。

此外，法規(guī)清理是對法規(guī)的“集中體檢”，要加強(qiáng)地方性法規(guī)清理，探索建立全面清理與專項(xiàng)清理、定期清理與即時清理相結(jié)合的地方性法規(guī)清理機(jī)制，推進(jìn)地方性法規(guī)清理的常態(tài)化、長效化。

評估和清理工作的成果為啟動后續(xù)的修改、廢止等立法程序提供條件和依據(jù)。要堅持“立改廢釋”并舉，建立立法后評估、法規(guī)清理與五年立法規(guī)劃項(xiàng)目庫和年度立法計劃有機(jī)聯(lián)系、緊密銜接的工作機(jī)制;加強(qiáng)地方性法規(guī)實(shí)施中的立法解釋工作。

無論是地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督還是自身的完善，相關(guān)機(jī)制的運(yùn)行效果很大程度上取決于立法機(jī)關(guān)與法規(guī)實(shí)施單位、社會各界和公眾的日常聯(lián)系、溝通、交流、互動。動態(tài)維護(hù)機(jī)制要求，建立全媒體、廣覆蓋、常態(tài)化的地方性法規(guī)宣傳、解讀、釋義工作機(jī)制，建立日?；?、多渠道、全環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)信息收集工作機(jī)制，建立科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的地方性法規(guī)維護(hù)效果評估機(jī)制，建立分工明確、銜接緊密、運(yùn)行高效的地方性法規(guī)維護(hù)履職工作機(jī)制，建立政治堅定、業(yè)務(wù)精通、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)維護(hù)工作隊伍。

法規(guī)動態(tài)維護(hù)不能是人大“單兵作戰(zhàn)”。肖子策表示，要將參與立法前、中、后各個環(huán)節(jié)的力量都聯(lián)合起來，擰成一股繩。

比如，建立立法工作機(jī)構(gòu)與行政審判、復(fù)議、信訪等機(jī)關(guān)的日常聯(lián)系交流機(jī)制;將法規(guī)實(shí)施中的有關(guān)信息收集納入各級人大代表日常履職范圍等。

做好立法“后半篇”文章

2020年5月，寧波市人大常委會召開地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，壓實(shí)責(zé)任。

“對已經(jīng)開展的改革項(xiàng)目，有關(guān)部門和單位要結(jié)合日常工作，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成完善相關(guān)工作機(jī)制。一些新開展的改革項(xiàng)目，有關(guān)部門和單位要積極推進(jìn)，破解可能存在問題?！痹谕七M(jìn)會現(xiàn)場，市人大常委會副主任王建社對各單位開展動態(tài)維護(hù)工作提出了要求。

建立地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制是一項(xiàng)整體性、延續(xù)性的工作，既是將以往相關(guān)工作納入整體框架考量的深化提升，也是對新的思路舉措、制度規(guī)范的有力拓展。

“寧波在地方立法和法規(guī)實(shí)施的過程中存在許多創(chuàng)新，但存在單一零散的情況?！蓖踅ㄉ绫硎荆瑒討B(tài)維護(hù)機(jī)制以系統(tǒng)集成為綱，形成了結(jié)構(gòu)完備、配套健全、貫穿立法全程的綜合性機(jī)制。

“同時，此次建立動態(tài)維護(hù)機(jī)制也對過去的一些工作進(jìn)行了總結(jié)完善和提升?！北热?，對法規(guī)實(shí)施情況報告、開展立法后評估、法規(guī)清理等工作時間、條件、內(nèi)容、形式、程序等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，確保相關(guān)工作落實(shí)落細(xì)，常態(tài)化開展。

再比如，將專項(xiàng)審議、專題詢問、執(zhí)法檢查等工作監(jiān)督活動與法規(guī)實(shí)施情況報告、規(guī)范性文件備案審查“取長補(bǔ)短”“適度融合”，確保監(jiān)督實(shí)效。

任何制度的運(yùn)行效果均需要經(jīng)受檢驗(yàn)、評估?！笆腥舜蟪Ｎ瘯嘘P(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在每年年初組織開展對上一年度地方性法規(guī)維護(hù)的效果評估工作?！毙ぷ硬呓榻B，法規(guī)實(shí)施單位也要對本單位履行法規(guī)維護(hù)工作職責(zé)情況進(jìn)行自評估，評估情況將通過適當(dāng)途徑向社會公布。

“我們將適時探索建立‘年度法規(guī)維護(hù)效果指數(shù)制度，并將法規(guī)維護(hù)效果評估納入法治寧波建設(shè)評價體系?！蓖踅ㄉ绫硎?。

“相關(guān)部門和單位要拓寬思路，積極探索，緊緊圍繞‘動態(tài)和‘維護(hù)這兩個關(guān)鍵詞下功夫，充分整合各方資源，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息工具，創(chuàng)新工作方式方法，提升工作實(shí)效?！蓖踅ㄉ缫?。

“緊緊圍繞勞動報酬、勞動合同、休息休假等職工關(guān)心的問題，廣泛深入企業(yè)和職工開展調(diào)研?！?/p>

“年度內(nèi)完成生活垃圾分類管理?xiàng)l例實(shí)施情況的報告?！?/p>

“通過邀請專家授課、專題學(xué)習(xí)等形式向全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)開展法制專題培訓(xùn)。”

…………

推進(jìn)會后，根據(jù)任務(wù)清單的要求，各牽頭單位、責(zé)任單位紛紛交出了本單位參與法規(guī)動態(tài)維護(hù)的年度工作計劃。

藍(lán)圖已繪就，揚(yáng)帆正當(dāng)時。我們有理由相信，寧波市人大常委會將繼續(xù)堅定不移地不斷優(yōu)化完善地方性法規(guī)動態(tài)維護(hù)機(jī)制，做好立法“后半篇”文章，為當(dāng)好浙江建設(shè)“重要窗口”模范生提供強(qiáng)有力的法治保障。

（圖片由寧波市人大提供）