丁賢

9月25日上午，市十五屆人大常委會第二十五次會議表決通過《上海市人民代表大會常務委員會關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》（以下簡稱決定），浙江、江蘇兩省人大常委會也先后于9月24日、25日通過相關(guān)決定。這是滬、蘇、浙兩省一市人大常委會為保障重大國家戰(zhàn)略實施，首次就示范區(qū)建設同步作出法律性問題決定，是兩省一市人大常委會在黨委領(lǐng)導下積極主動作為、通力密切合作的結(jié)果，也是全國人大常委會及其有關(guān)部門深入指導地方人大做好新時代地方立法工作的成功案例。

打破行政壁壘 創(chuàng)新立法方式

推動長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰(zhàn)略。2019年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要高水平建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）。2019年10月，國務院批復同意《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱總體方案），明確示范區(qū)建設是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口。2020年8月，習近平總書記在安徽合肥主持召開扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，指出要以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，促進高質(zhì)量發(fā)展。

為了貫徹習近平總書記關(guān)于長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的一系列重要指示精神，落實長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會部署，為總體方案實施提供有力的法治保障，上海市人大常委會會同江蘇省、浙江省人大常委會就示范區(qū)建設作出法律性問題決定具有重要意義。

貫徹落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的需要。根據(jù)總體方案，示范區(qū)成立高層級決策協(xié)調(diào)機制（即示范區(qū)理事會）、高效率的開發(fā)建設管理機構(gòu)（即示范區(qū)執(zhí)委會），負責示范區(qū)改革創(chuàng)新和開發(fā)建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2020年6月，長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會在會議紀要中明確提出：充分發(fā)揮兩省一市人大作用，主動推動地方立法協(xié)同，共同爭取全國人大常委會和國務院加強對示范區(qū)的國家立法，聚焦主要問題、創(chuàng)新立法方式、提高立法質(zhì)量和效率，共同做好示范區(qū)地方立法工作。加強示范區(qū)法治保障工作是貫徹落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略、保障重大改革舉措落地實施的需要。

保障示范區(qū)執(zhí)委會依法行政的需要。根據(jù)總體方案和兩省一市人民政府相關(guān)文件規(guī)定，示范區(qū)執(zhí)委會作為兩省一市人民政府的聯(lián)合派出機構(gòu)，其管轄范圍涉及兩省一市三個區(qū)縣，享有省級項目管理權(quán)限，負責先行啟動區(qū)內(nèi)除國家另有規(guī)定以外的跨區(qū)域投資項目的審批、核準和備案管理，并聯(lián)合兩區(qū)一縣人民政府行使先行啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批權(quán)。示范區(qū)執(zhí)委會作為具有管理公共事務職能的組織，其管轄范圍跨行政區(qū)域，根據(jù)行政許可法第二十三條規(guī)定，實施上述行政許可需要取得法律、法規(guī)授權(quán);示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合兩區(qū)一縣人民政府行使先行啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批權(quán)，需要妥善處理好與城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十九條規(guī)定的關(guān)系;關(guān)于示范區(qū)執(zhí)委會具體行政行為提起行政復議和行政訴訟的管轄問題，目前行政復議法和行政訴訟法對此沒有明確規(guī)定。因此，加強示范區(qū)法治保障工作是保障示范區(qū)執(zhí)委會依法行政、依法履職的需要。

創(chuàng)新立法方式、保障重大改革于法有據(jù)的需要。為了使重大改革于法有據(jù)，實現(xiàn)改革決策和立法決策相銜接，兩省一市人大常委會與全國人大常委會法工委多次共同研究示范區(qū)法治保障工作，經(jīng)反復比較、分析，建議根據(jù)立法法第六十四條“全國人民代表大會常務委員會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”的規(guī)定，采用“法律詢問答復”的形式，取得全國人大常委會授權(quán)后開展地方立法協(xié)同，共同作出示范區(qū)法律性問題決定。這是對我國立法制度的一次有益探索和創(chuàng)新，也是充分保障重大改革于法有據(jù)的需要。

在“協(xié)”上做文章 在“同”上下功夫

兩省一市人大常委會在研究、起草和通過決定的立法過程中，得到了全國人大常委會的積極支持、指導和幫助。全國人大常委會高度重視示范區(qū)法治保障工作。2019年11月，栗戰(zhàn)書委員長就示范區(qū)法治保障工作作出重要批示。全國人大常委會法工委副主任許安標兩次與市人大常委會法工委就示范區(qū)法治保障需求和建議方案進行專題研究，并于2020年7月率隊赴示范區(qū)實地調(diào)研，聽取兩省一市人大常委會法工委、示范區(qū)執(zhí)委會的意見和建議。

正是得益于全國人大常委會的指導和幫助，兩省一市人大常委會同步順利推進示范區(qū)法治保障工作，在整個立法過程中，注重發(fā)揚立法民主，密切保持溝通和協(xié)作，及時回應彼此關(guān)切，重點在地方立法協(xié)同的“協(xié)”字上做文章、在“同”字上下功夫。

共同研究立法問題和立法路徑。兩省一市人大常委會黨組對示范區(qū)法治保障工作高度重視，多次開展專題調(diào)研。按照今年召開的長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會確定的原則和意見，7月，在上海召開的長三角地區(qū)人大常委會主任座談會就示范區(qū)法治保障工作進行了溝通和討論。兩省一市人大常委會分管副主任赴示范區(qū)開展聯(lián)合調(diào)研，溝通、協(xié)商示范區(qū)法治保障工作中的主要問題和立法路徑選擇。

共同研究向全國人大常委會的請示，共同起草決定文本。在全國人大常委會法工委的指導下，兩省一市人大常委會法工委經(jīng)共同研究、反復比較和分析，起草了示范區(qū)法治保障有關(guān)問題的請示報全國人大常委會法工委。收到全國人大常委會法工委的答復意見后，兩省一市人大常委會法工委認真學習、研究答復意見，共同起草決定草案，并多次就主要條款進行磋商和研究，反復修改草案文本，確保兩省一市人大常委會通過的決定在關(guān)鍵條款和內(nèi)容的表述上保持高度一致。

共同召開決定新聞發(fā)布會。在兩省一市人大常委會同步通過決定后，兩省一市人大常委會法工委聯(lián)合示范區(qū)執(zhí)委會共同召開新聞發(fā)布會，向社會各界宣傳和解讀決定，既體現(xiàn)了兩省一市人大常委會在示范區(qū)立法方面的高度協(xié)同，也體現(xiàn)了兩省一市人大常委會對于貫徹實施決定以促進和保障示范區(qū)建設的高度重視和期待。

明確指導思想 規(guī)定授權(quán)管理

為促進和保障示范區(qū)建設，實現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏，兩省一市同步作出的決定共七條，包含了三部分內(nèi)容。

第一部分由第一條、第二條組成，明確了示范區(qū)建設的指導思想和適用范圍。第一條規(guī)定示范區(qū)建設要堅持新發(fā)展理念，不破行政隸屬、打破行政邊界，率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢、從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，實現(xiàn)綠色經(jīng)濟、高品質(zhì)生活、可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一;第二條明確示范區(qū)和示范區(qū)先行啟動區(qū)的范圍依照總體方案確定。

第二部分由第三條至第五條組成。第三條規(guī)定了示范區(qū)理事會的相關(guān)職責，明確示范區(qū)理事會是示范區(qū)建設重要事項的決策平臺，負責研究確定示范區(qū)建設的發(fā)展規(guī)劃、改革事項和支持政策，協(xié)調(diào)推進重大項目;第四條規(guī)定了示范區(qū)執(zhí)委會的相關(guān)職責，明確示范區(qū)執(zhí)委會負責示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項、重大項目和支持政策的研究擬訂和推進實施，重點推動先行啟動區(qū)相關(guān)功能建設，并加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動兩省一市相關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)人民政府落實示范區(qū)各項政策、措施;第五條是授權(quán)條款，也是決定的核心條款，即授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權(quán)限，按照兩省一市人民政府有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理跨區(qū)域項目，負責先行啟動區(qū)內(nèi)除國家另有規(guī)定以外的跨區(qū)域投資項目的審批、核準和備案管理，聯(lián)合上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣人民政府行使先行啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批權(quán)。

第三部分由第六條、第七條組成。第六條是政府及部門支持，分別規(guī)定了市人民政府、青浦區(qū)人民政府及有關(guān)部門在支持和推進示范區(qū)建設方面的職責。第七條是法治保障，明確在示范區(qū)內(nèi)，本市地方性法規(guī)的規(guī)定凡與總體方案不一致，需要調(diào)整實施的，由市人大常委會依法作出決定;因改革舉措需要暫時調(diào)整或者暫時停止實施本市地方性法規(guī)的，示范區(qū)執(zhí)委會可以向市人大常委會提出建議，由市人大常委會依法決定。