摘 ? ? ?要：隨著我國金融市場的逐步成熟，社會主體要求創(chuàng)新金融服務(wù)、增加資本性收益的呼聲也越來越高，但農(nóng)村居民的金融利益因農(nóng)村金融法律制度不完善而沒有得到充分保障。本文分析了農(nóng)村金融供需失衡問題的表現(xiàn)及成因，從農(nóng)村金融市場供給保障出發(fā)，提出由全國人大或全國人大常委會制定農(nóng)村金融專門立法，明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融供給的法定責(zé)任;從農(nóng)村金融市場需求保障出發(fā)，提出要增強(qiáng)農(nóng)村金融需求者的融資能力，加快農(nóng)村土地抵押擔(dān)保制度立法，規(guī)范農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)活動，從而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)提供完善的農(nóng)村金融法律制度保障。

關(guān) ?鍵 ?詞：金融發(fā)展權(quán);農(nóng)村居民;農(nóng)村金融法律制度

中圖分類號：F320 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0080-10

收稿日期：2020-08-03

作者簡介：廖丹（1977—），女，湖南岳陽人，湖南理工學(xué)院政法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省社科基金項(xiàng)目“金融發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)村金融法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：17BYA191。

中國人民銀行發(fā)布的《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告（2018）》①[1]的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在政府推進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的各項(xiàng)政策支持下，農(nóng)村金融服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，但農(nóng)村金融供需矛盾仍然突出。相對于城市居民，部分地區(qū)農(nóng)村居民在政治、經(jīng)濟(jì)、教育等各個領(lǐng)域的發(fā)展有所弱化。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》將公民發(fā)展權(quán)界定為全體社會成員獲得各項(xiàng)發(fā)展的母體性權(quán)利。建立健全農(nóng)村金融法律制度，不僅是對農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)合法地位的制度回應(yīng)，也為農(nóng)村金融體制改革提供了法律保障。在農(nóng)村金融發(fā)展與法律制度構(gòu)建問題上，呂志祥（2009）等人認(rèn)為應(yīng)明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)職能定位并進(jìn)行專門立法，趙博（2010）專門探討了擴(kuò)大農(nóng)村金融擔(dān)保物的制度設(shè)計(jì)問題，甘強(qiáng)（2014）認(rèn)為農(nóng)村金融法律制度的完善要從農(nóng)村金融組織、金融服務(wù)、金融市場和金融監(jiān)管四個方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，左平良（2014）則從農(nóng)村金融調(diào)節(jié)法治視角分析了農(nóng)村金融關(guān)系中權(quán)利與權(quán)力配置問題，王煜宇（2017）認(rèn)為要在新農(nóng)村建設(shè)背景下推進(jìn)農(nóng)村金融法律的深化完善。上述研究都側(cè)重法學(xué)視角，從農(nóng)村金融法律制度中某個問題的不足提出解決方案，沒有從農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)上加以分析，缺少對解決農(nóng)村金融市場供需失衡法律保障的經(jīng)濟(jì)分析框架。

一、農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的基本含義及權(quán)利內(nèi)涵

農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)[2]在特定群體中的具化。作為金融資源配置的不利群體，金融發(fā)展權(quán)的核心在于謀求法律制度的終極正義。

（一）農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的基本含義

作為一種法律意義上的權(quán)利類型，農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下人與資本之間產(chǎn)生的特殊權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它包含以下基本含義：第一，權(quán)利主體雖須具備農(nóng)村居民身份，但該權(quán)利不僅是農(nóng)村居民自我獲取金融資源的個體性權(quán)利，也是對國家及其它負(fù)有義務(wù)的主體主張保障農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需金融資源的團(tuán)體性權(quán)利。第二，金融資源配置不均衡是“制約公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)和發(fā)展的因素”，[3]認(rèn)可和保障農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)就是要打破金融資源市場配置的不均衡性，保障農(nóng)村居民獲取金融資源的平等機(jī)會。第三，農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的基本義務(wù)主體是且主要是國家。國家不僅要為其在立法上“正其名”，而且要在實(shí)踐中履行金融資源傾斜供給的具體義務(wù)。第四，對農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的確認(rèn)與保障就是對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需金融服務(wù)的制度保障，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民發(fā)展機(jī)會與發(fā)展結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義。

（二）農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

⒈獲取金融服務(wù)的權(quán)利。只有農(nóng)村居民的基本金融服務(wù)得到保證，才能提高其分享國家金融發(fā)展成果的能力，這是農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求。一方面，通過設(shè)立公共農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，國家要向農(nóng)村居民提供基本公共金融服務(wù)項(xiàng)目，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資需求;另一方面，通過農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，開放民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場，向農(nóng)村居民提供“定制化”的“付費(fèi)”金融服務(wù)，滿足農(nóng)村居民的生活消費(fèi)融資需求。

⒉分享國家金融發(fā)展改革成果的權(quán)利。任何一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，哪怕存在時間先后、地域差距，最終追求的必然是整體經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。黨的十八屆五中全會提出的“五大發(fā)展”理念中的共享發(fā)展理念，就是力圖實(shí)現(xiàn)“人人共建、人人共享的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理想狀態(tài)”。[4]因而，農(nóng)村居民有權(quán)利分享國家金融發(fā)展改革成果，比如與城市居民享受同等的金融服務(wù)。

⒊請求國家金融幫扶的權(quán)利。向“弱勢群體和弱勢個人提供縮小與強(qiáng)勢群體及強(qiáng)者間差距的機(jī)會”[5]是發(fā)展權(quán)重要的權(quán)利內(nèi)涵。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量已經(jīng)達(dá)到15萬億。這么龐大的資金需求，只靠農(nóng)村集體或農(nóng)村居民自身是無法得到全面滿足的，必須通過構(gòu)筑農(nóng)村金融供需保障體系來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村集體及農(nóng)村居民獲得必要金融服務(wù)的幫扶。2016年，中國人民銀行等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》也指出，要努力“讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口都能便捷享受到現(xiàn)代化金融服務(wù)”。

二、農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)及原因

黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來，國家日益重視資本投入對支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵性作用。因此，只有深層次挖掘農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)失衡的原因，結(jié)合農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，才能對我國農(nóng)村金融法律制度的完善提出有針對性的建議。

（一）農(nóng)村金融多元供給機(jī)制尚不健全，金融供給與金融需求不匹配

農(nóng)村金融供需失衡是指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展（含農(nóng)戶個體發(fā)展）的資金需求與所能獲得的資金供給不對稱，其實(shí)質(zhì)仍然是資源配置問題。羅爾斯認(rèn)為，所有的“社會基本善”都應(yīng)該被平等的分配。[6]因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡，就是要實(shí)現(xiàn)金融資源的“分配正義”。

我國當(dāng)下農(nóng)村金融供給量不能滿足需求量，在金融資源供給方面既有宏觀原因，也有微觀原因。就宏觀層面而言，“自上而下”的農(nóng)村金融體制改革發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但卻不足以支撐金融支農(nóng)職能的實(shí)現(xiàn)，這是導(dǎo)致農(nóng)村金融供需失衡的原因之一。自1979年以來，我國經(jīng)歷的三次農(nóng)村金融體制改革都是由政府主導(dǎo)的，沒有充分考慮農(nóng)村金融市場改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，個別地方政府為謀求政績，在一些重大“涉農(nóng)”融資項(xiàng)目上過度強(qiáng)調(diào)政府行政意志，損害了農(nóng)村金融供給主體的經(jīng)營主體地位，破壞了其商業(yè)持續(xù)性經(jīng)營目標(biāo)：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行分別作為國家法定支農(nóng)和專業(yè)支農(nóng)的金融代表，其在農(nóng)村金融體系中的主導(dǎo)地位不容置疑，但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅對國家重大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供政策性融資服務(wù)，供給對象相對有限，而農(nóng)業(yè)銀行作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，較高的服務(wù)門檻以及嚴(yán)格的審批手續(xù)使其業(yè)務(wù)范圍主要以城市為主;郵政儲蓄銀行“多存少貸”導(dǎo)致農(nóng)村金融資源大量流失，反而成為增加城市金融資源儲備的“貢獻(xiàn)者”;農(nóng)村金融供給主體中的農(nóng)村信用合作社無法支撐全部農(nóng)村資金供給任務(wù)，金融支農(nóng)職能客觀上被淡化。就微觀層面而言，農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制尚未形成，一方面，銀行類金融機(jī)構(gòu)“壟斷”了農(nóng)村金融供給，特別是中長期農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的融資，除了中央和地方政府財(cái)政支持外，基本上由各大國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社提供。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶有較長的周期性、較高的風(fēng)險(xiǎn)性以及融通資金的規(guī)模性，一般農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（除農(nóng)村信用合作社以外的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)）以及農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)即便“有心”但也“無力”參與;另一方面，各農(nóng)村金融供給主體之間提供的金融服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)性程度較高，缺乏有效競爭。目前我國銀行類與非銀行類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍然以存、貸、匯等傳統(tǒng)金融服務(wù)為主，缺乏針對不同融資需求的“定制化”涉農(nóng)金融服務(wù)，行業(yè)競爭無從談起。

（二）農(nóng)村金融需求主體融資能力不足，消費(fèi)金融需求無法得到滿足

不同于農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)的“自上而下”的發(fā)展軌跡，農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)是伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、“自下而上”自發(fā)形成的。發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，一般由金融供給占據(jù)主導(dǎo)地位，然而一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于成熟，金融需求就成為金融服務(wù)引導(dǎo)的方向。[7]同時不少學(xué)者的研究也表明，農(nóng)村金融需求與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)戶收入水平呈正比關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，其金融需求總量要超過經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū);收入越高的農(nóng)戶，其對金融的需求也大于收入低的農(nóng)戶（農(nóng)村居民對金融的需求既包括融入資金也包括融出資金，本文所論及的農(nóng)村金融需求僅指融入資金需求）。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、新型農(nóng)村融資需求主體的出現(xiàn)不僅使農(nóng)村金融需求從以往生存性金融需求向發(fā)展性金融需求轉(zhuǎn)變，而且融資需求也從單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)、供、銷以及管理的各個環(huán)節(jié)，但是農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的變化并沒有改變農(nóng)村金融供需失衡的狀態(tài)。這是因?yàn)?，雖然農(nóng)村金融需求總量因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村居民收入水平提高而逐步增加，但增加的農(nóng)村金融需求總量無法促使農(nóng)村金融供給量的相應(yīng)增加。第一，農(nóng)村金融需求主體的還貸能力沒有相應(yīng)增強(qiáng)，限制了農(nóng)村居民涉農(nóng)金融需求的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化。農(nóng)村金融需求主體的融資周期一般都比較長，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盈利狀況的不確定性使其承諾的收入期待有很大的不確定性，缺乏足值抵押物或擔(dān)保導(dǎo)致農(nóng)村金融供給主體怠于實(shí)施融資行為，所以農(nóng)村金融需求主體能實(shí)現(xiàn)的融資需求量低于其真實(shí)需求量。第二，長期以來，農(nóng)村金融供給主體主要承擔(dān)涉農(nóng)融資供給保障，所以使住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等提高生活質(zhì)量的農(nóng)村消費(fèi)金融需求①無法得到滿足。首先，農(nóng)村居民“重儲蓄輕消費(fèi)”的保守消費(fèi)觀使得農(nóng)村居民更注重對未來生活的保障而不是超前消費(fèi)。其次，雖然如義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障體系已經(jīng)覆蓋農(nóng)村地區(qū)，但保障力度還較低，未能完全解除農(nóng)村居民對未來生活保障的擔(dān)憂。再次，各類金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村金融需求主體提供的消費(fèi)融資產(chǎn)品種類單一，融資門檻較高，資金投放明顯不足。

三、農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)之農(nóng)村金融法律問題分析

2018年中央一號文件中明確提出要“充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用”，習(xí)近平總書記也提出了“健全符合中國國情的金融法治體系”[8]的要求。近年來，我國農(nóng)村金融體系在提高金融服務(wù)水平、創(chuàng)新農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)、滿足多樣化農(nóng)村金融需求等方面已經(jīng)取得了一些成績，但農(nóng)村金融供需失衡問題仍然存在。究其原因在于農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)還存在立法上的缺失。

不論是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)都離不開金融助農(nóng)支持，雖然目前我國農(nóng)村金融供小于需的問題很突出，但農(nóng)村金融供需平衡不是只靠增加金融供給就能實(shí)現(xiàn)的，還須充分考慮農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)的特殊性。

（一）農(nóng)村金融多元供給主體缺乏金融供給義務(wù)的法律依據(jù)

農(nóng)村金融供給主體廣義上包括所有向農(nóng)村金融需求主體提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，既包括銀行類金融機(jī)構(gòu)，也包括非銀行類金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行等非銀行類金融機(jī)構(gòu)。因此從農(nóng)村金融供給渠道上看，農(nóng)村金融多元供給主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，但供需失衡矛盾仍然突出。

根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告（2018）》中的數(shù)據(jù)，2018年全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款余額達(dá)到32.7萬億元，[9]其中農(nóng)村信用社占比超過三成;而中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會公布的數(shù)據(jù)為，截至2018年末，農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量12.66萬個，平均1.31個/萬人;同期城市銀行網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量達(dá)到22.86萬個，平均6.72/萬人。前一份數(shù)據(jù)說明農(nóng)村信用合作社已成為農(nóng)村金融供給的最重要支柱，其不僅面臨著巨大資金壓力，同時經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。這種失衡的農(nóng)村金融供給主體結(jié)構(gòu)并不能全面實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村居民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支農(nóng)功能。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2006年12月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》把落實(shí)“支農(nóng)性義務(wù)”作為政府支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提，但現(xiàn)實(shí)情況并不樂觀。追根溯源是因?yàn)檗r(nóng)村金融供給主體大部分都是商業(yè)營利性機(jī)構(gòu)，效益導(dǎo)向的管理模式必然影響金融支農(nóng)功能的實(shí)現(xiàn)。后一份數(shù)據(jù)說明各農(nóng)村金融供給主體因逐利而壓縮網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，農(nóng)村金融供給出現(xiàn)了地區(qū)供需失衡問題。為此，中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會出臺了多項(xiàng)措施，有條件地放寬了農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入限制，支持、鼓勵農(nóng)村合作性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)有序發(fā)展。農(nóng)村金融資源供給總量不足及金融供給主體支農(nóng)功能的弱化，都凸顯了農(nóng)村金融供給法律保障的不足：一是未能打破城鄉(xiāng)二元的金融資源配置結(jié)構(gòu)，農(nóng)村金融問題無法得到根本解決，大量金融機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)點(diǎn)撤離農(nóng)村，導(dǎo)致資金流出農(nóng)村;二是各農(nóng)村金融供給主體之間發(fā)展不均衡，金融支農(nóng)的權(quán)利義務(wù)不配套且缺乏法律的明確規(guī)定。

（三）加快培育農(nóng)村金融市場，構(gòu)建農(nóng)村金融需求保障的法律體系

農(nóng)村金融法律制度的完善，應(yīng)以農(nóng)村現(xiàn)實(shí)金融需求為依據(jù)進(jìn)行制度創(chuàng)新。由于我國農(nóng)村金融市場機(jī)制不完善，金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)“難放貸”導(dǎo)致農(nóng)村金融需求主體“貸款難”。構(gòu)建農(nóng)村金融需求保障法律體系，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融需求者由“不能貸”到“放心貸”的制度安排。

⒈深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革，推進(jìn)農(nóng)地抵押擔(dān)保和農(nóng)村征信制度立法，增強(qiáng)農(nóng)村金融需求者的融資能力。程郁（2019）在對種田大戶、家庭農(nóng)場和普通農(nóng)戶的信貸融資狀況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2016-2017年間有近63%的受訪者不同程度地存在資金短缺問題，“缺乏信貸支持讓農(nóng)村金融需求者難以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。[12]農(nóng)村金融需求者的融資需求之所以難以滿足的根本原因在于沒有有效的抵押資產(chǎn)，所以農(nóng)村金融需求的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化要建立在增強(qiáng)農(nóng)村金融需求者的還貸能力上。增強(qiáng)農(nóng)村金融需求者的融資能力，要通過制度安排賦予農(nóng)村宅基地及地上房屋之產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以金融功能，提高農(nóng)村金融需求者的資產(chǎn)抵押價值和資產(chǎn)變現(xiàn)能力。2016年《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》、2019年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018修正）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資問題上都有了較大的突破，立法層面允許農(nóng)村金融需求者創(chuàng)新融資途徑，但現(xiàn)實(shí)中如何操作還有待立法的進(jìn)一步完善，特別是相關(guān)配套制度之間的銜接。用農(nóng)村土地抵押融資以增強(qiáng)農(nóng)村金融需求者的融資能力，首先，要完成對農(nóng)村宅基地及地上房屋的產(chǎn)權(quán)價值、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值的確權(quán)，同時制定配套的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估與交易機(jī)制。因?yàn)槿绻痪珳?zhǔn)確權(quán)，就無法確定融資主體的融資資格;不準(zhǔn)確定價，就無法實(shí)現(xiàn)有效融資。其次，要廣泛搜集農(nóng)村金融需求者的融資活動記錄（包括但不限于融資規(guī)模、融資用途、資金使用情況、融資收益以及按期還貸情況等），并據(jù)此對農(nóng)村金融需求者進(jìn)行信用評級，好的信用評級有利于提高農(nóng)村金融需求者獲得融資的概率。農(nóng)村地區(qū)一直是我國失信高發(fā)地區(qū)，由于大多數(shù)農(nóng)村居民的法律知識匱乏，法治意識、守信意識不強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融供給動力不足，同時也抑制了農(nóng)村金融需求者的金融需求。近年來，由于精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，截至2018年12月末，我國已經(jīng)為1.84億農(nóng)戶建立了信用檔案[13]（其中絕大部分是貧困戶的信用檔案），這為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)征信制度立法奠定了良好基礎(chǔ)，但僅靠中國人民銀行的征信系統(tǒng)不足以覆蓋全部農(nóng)村金融需求者，在涉及金融需求者有關(guān)誠信方面的記錄還存在不少空白。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融需求者的信用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作的完整性、全面性，必須整合政府財(cái)政部門、國有商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)）以及各地農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部融資的信用數(shù)據(jù)。

⒉推動農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營立法并規(guī)范其運(yùn)營，滿足農(nóng)村金融需求者的小微融資需求。農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)具有融資手續(xù)簡便且無需等值抵押物等特點(diǎn)，更易獲得農(nóng)村融資需求者的青睞，因此農(nóng)村金融需求者在“滿足信貸需求過程中具有明顯的民間渠道融資偏好”。[14]特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，一些原本由國家承擔(dān)的開支轉(zhuǎn)由私人承擔(dān)（如醫(yī)療、教育等），因而基于親緣、地緣基礎(chǔ)產(chǎn)生的農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)在一定程度上能夠滿足農(nóng)村金融需求者的小微融資需求。然而我國絕大多數(shù)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)松散、管理混亂且不受國家利率政策監(jiān)管，如不加以立法規(guī)制，易產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)，危害國家金融安全。所以，應(yīng)在法律上明確農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營主體資格條件，取締非法機(jī)構(gòu)，同時將其納入金融監(jiān)管體系，以保護(hù)合法民間金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展并引導(dǎo)其依法開展金融服務(wù)活動。

⒊加大政府支農(nóng)財(cái)政投入，加快農(nóng)村社會保障立法，完善農(nóng)村金融需求保障法律體系。在農(nóng)村金融市場上，農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村居民的金融需求既有相似性也有差異性。相似之處在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報(bào)率低，農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動大，兩者的抗風(fēng)險(xiǎn)能力都不強(qiáng)，抑制了其真實(shí)的金融需求;差異之處在于農(nóng)村居民不僅有涉農(nóng)金融需求，還有消費(fèi)金融需求，并且農(nóng)村居民的消費(fèi)金融需求直接受其收入水平的影響。收入水平高的農(nóng)村居民，其金融需求（包括涉農(nóng)金融和消費(fèi)金融）受抑制程度相對較重;收入水平低的農(nóng)村居民，其金融需求受抑制程度相對較輕。對于農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，必須加大政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)性融資需求的財(cái)政投入，為涉農(nóng)融資需求提供必要的財(cái)政擔(dān)保，適度分擔(dān)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)融資成本和還貸壓力;對于農(nóng)村居民而言，政府應(yīng)積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展農(nóng)民增收渠道，完善農(nóng)村社會保障立法，提高農(nóng)村居民抗風(fēng)險(xiǎn)能力，解除農(nóng)村金融需求者的后顧之憂，提高農(nóng)村金融需求的法律保障能力。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：With the gradual maturity of China's financial market，the voice of social main body to innovate financial services and increase capital income is also increasing.However，the financial interests of rural residents are not fully valued and guaranteed because of the imperfection of rural financial legal system.In order to further promote the realization of rural residents' financial development rights and interests，this paper analyzes the performance and causes of the imbalance of rural financial supply and demand，and proposes that the National People's Congress or the State Council formulate special rural financial legislation to clarify the legal responsibility of rural financial institutions' financial supply，and proposes to strengthen rural areas from the perspective of rural financial market demand guarantee The financing ability of financial demanders should speed up the legislation of rural land mortgage guarantee system and regulate the financial service activities of rural non-governmental financial institutions，so as to provide perfect rural financial legal system guarantee for the realization of rural residents' financial development right.

Key words：financial development right;rural residents;rural financen