田鶴城

摘 要：訴訪分離模式要求將訴訟請(qǐng)求和信訪請(qǐng)求導(dǎo)入不同程序分類處置，但在實(shí)際運(yùn)行中往往出現(xiàn)分而未決的現(xiàn)象，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作在一定程度上可以予以補(bǔ)正，但為此需要采取類信訪工作措施，會(huì)與訴訪分離模式出現(xiàn)沖突。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確把握好兩者之間理念和目的相合、程序分離和手段相濟(jì)關(guān)系，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加強(qiáng)協(xié)作配合，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，審慎謙抑行使檢察權(quán)。

關(guān)鍵詞： 訴訪分離 行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解 檢察監(jiān)督

一、訴訪分離：背景、目的和方式

我國(guó)信訪制度歷史悠久，自西晉創(chuàng)設(shè)“登聞鼓”制度以來(lái)，歷朝歷代加以沿用，在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間建立起一種較為直接的訴求反映受理機(jī)制。由于我國(guó)古代司法和行政不分，民眾向執(zhí)政官的訴求也并不區(qū)分解決訴訟糾紛和其他問(wèn)題，因此，“訴訪合一”是我國(guó)封建社會(huì)信訪的傳統(tǒng)模式。新中國(guó)成立后，信訪成為加強(qiáng)黨和政府同人民群眾之間聯(lián)系、處理群眾訴求的一種制度安排，從最初的“專人負(fù)責(zé)”到“專門機(jī)構(gòu)”，縣級(jí)以上黨政、司法機(jī)關(guān)乃至部分國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位都設(shè)了信訪機(jī)構(gòu)，形成了所謂的“大信訪”格局。信訪訴求中可以通過(guò)司法程序解決的糾紛和非司法問(wèn)題往往相互交織，多頭反映，“訴訪合一”成為信訪常態(tài)。

信訪工作中這種“訴訪合一”模式既有歷史淵源，也有其現(xiàn)實(shí)合理性。“文革”結(jié)束后至改革開(kāi)放初期，信訪工作面臨的主要訴求是平反冤案、落實(shí)政策、解決個(gè)人困難等。當(dāng)時(shí)的國(guó)家政權(quán)體系結(jié)構(gòu)中，司法機(jī)關(guān)特別是審判機(jī)關(guān)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。人民法院受理的案件不僅相對(duì)數(shù)量較小，類型也有限。因此，這種“訴訪合一”模式有助于處理信訪訴求。但是改革開(kāi)放后，特別是十四屆三中全會(huì)中央作出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定后，國(guó)家和社會(huì)面臨的矛盾有了很大的變化，治理模式也必須與時(shí)俱進(jìn)。大量的民商事糾紛、因征地拆遷等引起的矛盾、針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的投訴都進(jìn)入信訪渠道，信訪部門不堪重負(fù)，很多訴求得不到有效解決。而另一方面，法治取代人治，司法機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的地位和作用更加重要，但大量信訪人訪訴不分，信訪不信法，多頭投訴，既對(duì)信訪機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大的壓力也損害了司法權(quán)威。訴訟和信訪功能、處理程序不同，各有其自身規(guī)律，訴訪不分，不僅不利于矛盾解決，還造成效率低下、成本增高。因此，理論和實(shí)務(wù)界都對(duì)“訴訪合一”模式進(jìn)行了反思和質(zhì)疑，建議施行“訴訪分離”。

1995年制定的《信訪條例》第9條規(guī)定“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出?！?2005年修改后的《信訪條例》又進(jìn)一步明確“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理?！?2014年，十八屆四中全會(huì)提出了“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離。”同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》中提出，實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。中央政法委 2014年印發(fā)《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)》要求準(zhǔn)確區(qū)分涉法涉訴信訪事項(xiàng)的訴與訪，對(duì)符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，可以通過(guò)司法程序或相關(guān)法定救濟(jì)途徑解決的，作為訴類事項(xiàng)辦理;對(duì)政法機(jī)關(guān)依法不能通過(guò)司法程序或其他法定救濟(jì)途徑解決的信訪事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《信訪條例》處理的信訪事項(xiàng)，作為訪類事項(xiàng)辦理。最高人民法院和最高人民檢察院也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。

將訴和訪首先在受理關(guān)口就加以分離，不同的請(qǐng)求按照不同程序處理。進(jìn)入訴訟程序后，無(wú)論是和訴訟請(qǐng)求關(guān)聯(lián)的信訪請(qǐng)求還是訴訟中新增加的非訴請(qǐng)求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)將其從訴訟中分離，導(dǎo)入信訪程序處理。正如十八屆四中全會(huì)《決定》要求“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”， “訴訪分離”的目的是為了用法治化手段更好地處理矛盾糾紛。

二、分而未決：現(xiàn)實(shí)運(yùn)行與制度理想的偏離

盡管“訴訪分離”模式對(duì)于推進(jìn)信訪工作法治化，規(guī)范、高效解決糾紛發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，特別是在行政爭(zhēng)議領(lǐng)域。主要表現(xiàn)如下：

投訴無(wú)門：一些行政爭(zhēng)議信訪部門和法院均不受理，如超過(guò)起訴期限的行政爭(zhēng)議。

訪后難訴：如一些涉及到歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的糾紛，信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理決定不服向法院起訴，法院不予受理。一些要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的行為，行政機(jī)關(guān)按照信訪程序處理后，信訪人不服，法院對(duì)此不予受理。

訴后難訪：一些行政訴訟，法院裁判后，爭(zhēng)議并未得到實(shí)質(zhì)性解決，出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)。當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)反映，行政機(jī)關(guān)信訪部門卻以已經(jīng)司法處理為由，不再受理。一些信訪類訴求當(dāng)事人堅(jiān)持向法院起訴，被裁定不予立案或者駁回起訴后，形式上已進(jìn)入訴訟程序，通過(guò)再審、申請(qǐng)監(jiān)督程序后，如果再轉(zhuǎn)入信訪程序，行政機(jī)關(guān)不愿受理。

推訪為訴：一些本可由信訪解決的問(wèn)題被強(qiáng)行導(dǎo)入訴訟。如對(duì)于一些行政違法行為，行政相對(duì)人不愿提起訴訟而是向其上級(jí)機(jī)關(guān)反映，這些問(wèn)題本可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)自行糾正解決，行政機(jī)關(guān)信訪部門卻以“訴訪分離”為由，告知信訪人向法院起訴。

訴訪難分：一些糾紛中，訴訪問(wèn)題交織，當(dāng)事人的訴求中既有訴的內(nèi)容也有訪的內(nèi)容。實(shí)踐中，往往出現(xiàn)信訪部門和法院同時(shí)受理，處理中又未能很好協(xié)調(diào)，導(dǎo)致矛盾難以根本解決。另一方面，當(dāng)事人的訴求往往處于動(dòng)態(tài)變化中，既有在信訪程序中，訴求難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，轉(zhuǎn)而謀求進(jìn)入訴訟程序，通常會(huì)采用形式上變更訴求、重新選擇訴求對(duì)象等方式。又有在訴訟目的難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，轉(zhuǎn)訴為訪，或訴中帶訪。這種情況下，如果不能準(zhǔn)確識(shí)別把握其實(shí)質(zhì)請(qǐng)求，機(jī)械的強(qiáng)行分離訴訪，就會(huì)造成矛盾難以化解。

究其原因，從制度層面看，盡管中央作出訴訪分離的決策，《信訪條例》和“兩高”的規(guī)范性文件也作出了相應(yīng)的規(guī)定。但是《信訪條例》屬于行政法規(guī)、“兩高”的規(guī)范性文件只是部門規(guī)定，且這些規(guī)定都較為原則，對(duì)于訴和訪的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、分類程序、相互銜接都缺乏較為明確和可操作性的規(guī)定。從理論層面看，對(duì)于訴訪分離的研究還不夠深入，有的觀點(diǎn)尚待商榷，用以指導(dǎo)實(shí)踐容易引起混亂。如：“要想徹底解決訴訪分離問(wèn)題，必須做到‘訪中無(wú)訴，訴中無(wú)訪。”[1]從實(shí)踐層面看，部分工作人員未能正確把握訴訪分離的實(shí)質(zhì)目的，專業(yè)素養(yǎng)不高、工作方法過(guò)于簡(jiǎn)單?！叭绻痉C(jī)關(guān)有法不依、知法犯法且不能及時(shí)糾正，如果司法公正特別是程序正義得不到切實(shí)保障，那么〈意見(jiàn)〉所要求的訴訪分離將無(wú)法阻擋民眾選擇訴訪合一?！盵2]

因此，如果機(jī)械地執(zhí)行訴訪分離，簡(jiǎn)單化地處理問(wèn)題，爭(zhēng)議并未得到實(shí)質(zhì)性解決，化解糾紛的目的將不能實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)導(dǎo)致最終解決糾紛的成本增高、效率降低。

三、背離抑或回歸：行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的提出

“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”這一問(wèn)題最早來(lái)源于行政審判實(shí)踐。一些行政訴訟在法院作出裁判后，行政爭(zhēng)議并未得到實(shí)質(zhì)性解決，這種現(xiàn)象被稱為“程序空轉(zhuǎn)”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，既有立法層面的原因也有司法方面的原因。從立法層面看，1989年制定的行政訴訟法并未明確將解決行政爭(zhēng)議作為立法目的，在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)此也未予以關(guān)注。從司法層面來(lái)看，在行政訴訟中，法官往往立足于“合法性審查”原則，把審理重點(diǎn)放在對(duì)行政行為是否合法的評(píng)判上，而忽視了原告的真正訴求?！皩?duì)行政行為進(jìn)行簡(jiǎn)單的合法性審查并作出類型化判決，其往往沒(méi)有觸及行政糾紛背后所隱藏的深層次權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也是現(xiàn)行行政審判制度不能有效化解行政糾紛所面臨問(wèn)題而產(chǎn)生悖論的根本原因。”[3]出于“避免對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)”的顧慮，法官一般不對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查。在判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)時(shí)，往往較為原則，缺乏明確的指令。毋庸諱言，一些法官也存在著不主動(dòng)釋明、就案辦案等工作缺陷。

最高人民法院一直致力于實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議工作，“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議是最高法院最近幾年特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)命題，圍繞這個(gè)命題進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新和工作機(jī)制的改革和完善?；叵胍幌拢陙?lái)最高法院出臺(tái)的有關(guān)行政審判的司法解釋以及指導(dǎo)性規(guī)范文件都是圍繞這個(gè)命題展開(kāi)的?！盵4]在實(shí)務(wù)部門和理論界的共同推動(dòng)下，2014年修訂后的行政訴訟法將解決行政爭(zhēng)議作為立法目的之一，并完善了訴訟類型和裁判方式等相關(guān)規(guī)定，為行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解工作提供了立法支撐。

最高人民檢察院將促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解作為行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)解決訴訟程序終結(jié)后，當(dāng)事人缺乏有效救濟(jì)途徑，合理訴求得不到重視和滿足等問(wèn)題。

何謂行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解呢？有學(xué)者指出：“實(shí)質(zhì)性”理當(dāng)包含“行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序”和“行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理”兩方面內(nèi)容。其中，行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序，意味著程序獲得實(shí)質(zhì)終結(jié);行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理，意味著原告權(quán)益獲得實(shí)質(zhì)救濟(jì)。[5]最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為：行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決包含著三層意思：“一是案件已經(jīng)裁決總結(jié);二是當(dāng)事人之間的矛盾糾紛真正得以解決，沒(méi)有留下后遺癥;三是通過(guò)案件的審理，明確了此類案件的處理界限，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員能夠自動(dòng)根據(jù)法院判決調(diào)整自身行為。”[6]從中可以看出，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決就意味糾紛和矛盾得以徹底化解，當(dāng)事人既不會(huì)再訴也不會(huì)再訪。

要做到行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，需從兩方面著手，一方面要盡量通過(guò)審判本身實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?，?duì)當(dāng)事人的所有訴求都作出公正合理可執(zhí)行的裁決。另一方面，對(duì)于訴訟不能解決的爭(zhēng)議和訴求盡量采取其他措施予以化解。而后者往往容易引起擔(dān)憂，因?yàn)檫@實(shí)質(zhì)上是在訴訟的過(guò)程中處理訪。這種工作方法是否是對(duì)“訴訪分離”模式的背離呢？行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作會(huì)不會(huì)回到“訴訪合一”的老路上呢？

訴訪分離和行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解其目的具有一致性，都是為了更好地解決糾紛，兩者的差異在于方式的不同。正如有研究者指出：“訴訟與信訪，交集于權(quán)利救濟(jì)，分屬于不同的糾紛解決方式...訴訪分離，不是機(jī)械分離，而是辯證分離，實(shí)質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機(jī)統(tǒng)一?！盵7]目的和理念之合自無(wú)爭(zhēng)議，程序之分亦不能阻絕工作方法之相輔相濟(jì)。

首先，通過(guò)訴訪分離，把應(yīng)該由訴訟解決的問(wèn)題納入訴訟程序;其次，通過(guò)在訴訟中關(guān)注爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，盡可能的解決矛盾糾紛，從而達(dá)到訴后無(wú)訪?？梢?jiàn)，如果要說(shuō)回歸的話，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是對(duì)訴訪分離目的更高水平的回歸。

四、審慎和謙抑：檢察監(jiān)督行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）做好行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作必須堅(jiān)持訴訪分離

如前所述，訴訪分離和行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之間是理念和目的相合、程序的分離和手段的相濟(jì)。因此，從程序上必須嚴(yán)格區(qū)分，不同訴求導(dǎo)入不同程序，切不可混同和替代。具體而言，目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān)相關(guān)工作的主要是控告檢察和行政檢察兩個(gè)部門。控告部門在受理關(guān)口應(yīng)嚴(yán)格把好訴、訪標(biāo)準(zhǔn)，不宜簡(jiǎn)單地只作形式審查，要對(duì)控告材料和監(jiān)督申請(qǐng)認(rèn)真分析，在接訪時(shí)仔細(xì)詢問(wèn)當(dāng)事人的真正訴求，將不同訴求導(dǎo)入不同程序。這個(gè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)應(yīng)把握好檢察監(jiān)督的法定范圍，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)是審查其所有的訴求中有無(wú)已經(jīng)人民法院生效裁判（要求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟類除外），對(duì)于不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪訴求，應(yīng)告知其向行政機(jī)關(guān)信訪部門提出，切不可為開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作而放開(kāi)入口，導(dǎo)致后續(xù)工作的被動(dòng)。對(duì)于符合受理?xiàng)l件的監(jiān)督申請(qǐng)應(yīng)及時(shí)移送行政檢察部門。當(dāng)訴訪問(wèn)題交織時(shí)，一般應(yīng)考慮訴訟優(yōu)先，盡量通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議，因?yàn)橐婪ㄌ岢隹乖V或發(fā)出檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政檢察部門審查案件時(shí)，對(duì)于法院生效裁判確有錯(cuò)誤，在提出抗訴的同時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)法院在再審時(shí)一并解決實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議。對(duì)于不符合抗訴、提出檢察建議條件而作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定的案件，應(yīng)認(rèn)真分析當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，如確有正當(dāng)性，則應(yīng)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性化解工作。如申訴人訴求在法律和情理上并無(wú)正當(dāng)性，控告和行政檢察部門可以共同開(kāi)展息訴化解工作，同時(shí)也可以向當(dāng)?shù)匦旁L聯(lián)席會(huì)議報(bào)告，請(qǐng)其協(xié)調(diào)相關(guān)行政信訪部門做好化解工作。

（二）樹(shù)立正確的工作導(dǎo)向，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，行政訴訟法和信訪條例的修改，“兩高”相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件的出臺(tái)，為訴訪分離和行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決提供了制度支撐。行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力不斷提升，人民法院為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議持續(xù)努力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，需要檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的行政爭(zhēng)議從絕對(duì)數(shù)量上看并不大。同時(shí)我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這類案件雖然數(shù)量不多，但都涉及到當(dāng)事人的具體利益，積極穩(wěn)妥化解此類矛盾，對(duì)于充分發(fā)揮檢察職能，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

基于對(duì)形勢(shì)的基本判斷，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作時(shí)應(yīng)更為審慎。在工作理念和導(dǎo)向方面要特別注意兩點(diǎn)，一是把握好以人民為中心的政治要求和運(yùn)用法治思維和方式依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益之間的關(guān)系，人民是政治概念，當(dāng)事人是法律概念，將政治要求落實(shí)到司法工作中一定要遵循司法的技術(shù)邏輯，不應(yīng)生硬的套用和轉(zhuǎn)換，為完成工作任務(wù)而遷就當(dāng)事人不合理的訴求反而會(huì)損害司法權(quán)威。二是建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系。要開(kāi)展好行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，必須有一定數(shù)量的案件作為支持。案件數(shù)量指標(biāo)既是評(píng)價(jià)工作成效的標(biāo)準(zhǔn)之一，也是推動(dòng)工作的重要手段。但案件數(shù)量指標(biāo)有時(shí)又是雙刃劍，運(yùn)用不當(dāng)?shù)脑?，反而?huì)引發(fā)新的問(wèn)題。因此，將此類案件數(shù)量納入考核指標(biāo)的同時(shí)，要科學(xué)合理運(yùn)用數(shù)據(jù)，更加關(guān)注案件質(zhì)量問(wèn)題，避免出現(xiàn)各地搞錦標(biāo)賽式的實(shí)質(zhì)性化解工作。在運(yùn)用案件數(shù)量指標(biāo)時(shí)要避免單一化，既要考慮到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，也要考慮各地審判機(jī)關(guān)、信訪部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，這樣才能更為客觀地評(píng)價(jià)各地工作開(kāi)展情況。另一方面，案件數(shù)量不僅可以作為評(píng)價(jià)性指標(biāo)，還可以作為預(yù)警指標(biāo)，更是進(jìn)一步深入分析工作中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)。因此，要加強(qiáng)對(duì)基層工作的指導(dǎo)，通過(guò)深度挖掘數(shù)據(jù)，認(rèn)真檢視工作中存在的問(wèn)題。在辦案的同時(shí)，注意總結(jié)和推廣典型案例，把握好宣傳的角度和導(dǎo)向，組織開(kāi)展對(duì)此類案件的質(zhì)量評(píng)查，在將促進(jìn)化解行政爭(zhēng)議納入對(duì)承辦檢察官的績(jī)效考核，提高考核權(quán)重，鼓勵(lì)檢察官將更多精力投入到促進(jìn)化解行政爭(zhēng)議的同時(shí)，對(duì)案件質(zhì)量有瑕疵和不合格的還應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加強(qiáng)協(xié)作配合

要實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議化解矛盾，一方面需要檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)綜合運(yùn)用各種工作措施和手段，另一方面檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和相關(guān)各方協(xié)作合力完成。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的主要手段有提出抗訴、檢察建議、公開(kāi)聽(tīng)證、心理疏導(dǎo)、司法救助等。促進(jìn)和解可以作為首先考慮的手段，因?yàn)橥ㄟ^(guò)和解可以更好地化解矛盾，徹底做到息訪息訴。但是促進(jìn)和解的工作措施要和抗訴、檢察建議、司法救助等手段協(xié)調(diào)配合。對(duì)于行政機(jī)關(guān)存在行政違法行為、法院裁判確有一定錯(cuò)誤，在促進(jìn)和解中，要盡量協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)自行糾正并對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益作出處理，檢察建議和抗訴可以作為備用手段，這樣既可以節(jié)約司法成本也可以一定程度上緩解監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的緊張關(guān)系。對(duì)于當(dāng)事人確有困難，但其訴求不能依法通過(guò)提出抗訴或檢察建議解決，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)司法救助為當(dāng)事人解決實(shí)際困難，從而促進(jìn)達(dá)成和解。在作出抗訴或檢察建議前，首先要換位思考，這些訴求都是在行政機(jī)關(guān)和人民法院已經(jīng)處理過(guò)的，為什么行政爭(zhēng)議仍未得到實(shí)質(zhì)性解決？是行政機(jī)關(guān)和人民法院工作的失誤還是確有合理原因，或是確有實(shí)際困難。要加強(qiáng)同相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，提出切實(shí)可行的建議，切不可簡(jiǎn)單化。實(shí)質(zhì)性化解矛盾的工作措施不能和生效裁判既判力產(chǎn)生沖突，防止損害司法、行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，制造新的矛盾。

注釋：

[1]王方寶：《法治視野下訴訪分離的路徑設(shè)計(jì)》，《法制與社會(huì)》2016年9月（下）。

[2]鄧學(xué)平：《淺析“訴訪分離”改革的隱憂》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2014年5月12日。

[3]王彥，李桂紅：《行政審判實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛的價(jià)值與目標(biāo)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 ?2011年第2期。

[4]江必新：《論行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決》，《人民司法》 2012年第19期。

[5]參見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善-以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019 年第5期。

[6]江必新：《論實(shí)質(zhì)主義法治背景下的司法審查》，《法律科學(xué)》2011年第6期。

[7]濱州市中級(jí)人民法院課題組：《關(guān)于建立健全訴訪分離工作機(jī)制問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》，《山東審判》2010年第3期。