備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。黨的十九大明確要求加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。設區(qū)的市人大常委會對政府規(guī)章和規(guī)范性文件進行備案審查，不僅能夠推動合憲性審查機制的運行，也為人大監(jiān)督創(chuàng)造更多的智慧方案。

一、規(guī)范性文件備案審查的依據(jù)與方式

（一）規(guī)范性文件備案審查的制度依據(jù)。立法法第九十八條規(guī)定，地方政府規(guī)章報國務院備案，應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區(qū)的市政府制定的規(guī)章應當同時報省人大常委會和省政府備案。設區(qū)的市人大常委會對本級人民政府制定的政府規(guī)章進行備案審查。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令進行審查，認為有規(guī)定的不適當情形的，有權(quán)予以撤銷。根據(jù)立法法第九十八條和監(jiān)督法第三十條規(guī)定，設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍包括本級政府規(guī)章、本級政府規(guī)范性文件和下一級人民代表大會及其常務委員會的規(guī)范性文件。

《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條規(guī)定，市級政府發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務、具有普遍約束力的文件，政府制定的規(guī)章等應當報送本級人大常委會備案。黨的十八屆四中全會把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，明確要求規(guī)范性文件不得違憲違法，不得超越權(quán)限制定立法性質(zhì)的文件。《重大行政決策程序暫行條例》第八條規(guī)定，重大行政決策應當依法接受本級人大及其常委會監(jiān)督，屬于本級人大及其常委會討論決定權(quán)限范圍內(nèi)的或者出臺前應當報告的，應當按規(guī)定辦理。

（二）對規(guī)范性文件事后審查。設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查以事后審查為主，不同于地方立法程序和環(huán)節(jié)，設區(qū)的市人大常委會不參與規(guī)范性文件的調(diào)研、起草、論證和合法性審查等環(huán)節(jié)。在規(guī)范性文件制定過程中，設區(qū)的市人大常委會作為監(jiān)督機關不介入，制定程序結(jié)束后才開始行使監(jiān)督權(quán)利。在規(guī)范性文件公布后，由報備機關報送給設區(qū)的市人大常委會規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)，由規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)進行審查。

（三）對未備案的規(guī)范性文件被動審查。設區(qū)的市人大常委會備案審查機構(gòu)和相關委員會辦事機構(gòu)，并不主動審查規(guī)范性文件，對規(guī)范性文件被動審查。比如，《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條是對規(guī)范性文件被動審查作出的規(guī)定，根據(jù)其他主體的要求，人大常委會可按程序?qū)Ρ炯壢嗣裾M成部門、辦事機構(gòu)或者直屬機構(gòu)制定的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務、具有普遍約束力的規(guī)范性文件進行審查并處理。對人民法院、人民檢察院為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件進行審查處理。

二、規(guī)范性文件備案審查的實踐困境

（一）規(guī)范性文件備案審查理念有待更新。只有理念的自覺，才有行動的自覺。備案審查屬于人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的范疇，是推進監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)。加強對備案的規(guī)范性文件的審查，有利于維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威。實踐中，對備案審查工作的認識還有待提高，需要認識到這是貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的重要舉措，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。對黨的十八屆四中全會要求加強備案審查，黨的十九大部署加強合憲性審查的認識還需要進一步深化。

（二）規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設有待加強。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設，這是全面依法治國的內(nèi)在要求。黨的十九大要求加強合憲性審查，樹立憲法權(quán)威。實踐中，規(guī)范性文件備案審查尚處于探索階段，規(guī)范性文件審查標準、依法糾錯機制、聯(lián)動銜接機制、審查情況報告、審查結(jié)果公開等各方面制度尚不健全。備案審查隊伍建設亟需加強，備案審查工作人員數(shù)量少，專業(yè)人員儲備不足，備案審查技術(shù)能力有待進一步提高等，嚴重制約了備案審查工作的質(zhì)效。

（三）規(guī)范性文件備案審查范圍有待拓展。立法法第九十八條和監(jiān)督法第三十條，明確設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍包括本級政府規(guī)章、本級政府規(guī)范性文件和下一級人民代表大會及其常務委員會的規(guī)范性文件。黨的十八屆四中全會要求把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。實踐中，設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍并未包括接受其監(jiān)督的部門單位制定的所有的規(guī)范性文件，本級“一委兩院”的規(guī)范性文件和本級政府部門的規(guī)范性文件未納入備案審查。

（四）規(guī)范性文件備案審查標準有待進一步嚴格?！坝屑貍?、有備必審、有錯必糾”的要求還未完全實現(xiàn)。通過2017年全國人大公布的十大備案審查案例、國家市場監(jiān)管總局通報的2018年公平競爭審查重點督察發(fā)現(xiàn)典型問題等可以看出，地方上還存在規(guī)范性文件內(nèi)容違法的突出問題。對于規(guī)范性文件備案審查合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準的把握，需要更加嚴格審慎。在確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統(tǒng)一的目標實現(xiàn)上，備案審查標準的嚴格把控還有巨大的提升空間。

（五）規(guī)范性文件備案審查方式有待創(chuàng)新完善。黨的十九大要求加強合憲性審查，但備案審查工作尚未為合憲性審查提供成熟的方案，違憲違法規(guī)范性文件的撤銷和糾正方式尚未完全規(guī)范，規(guī)范性文件信息化、智能化建設和信息化工作方式尚未全面推進。事后審查和被動審查方式創(chuàng)新不足，主動審查和審查結(jié)果處理方式有待進一步規(guī)范創(chuàng)新。

三、規(guī)范性文件備案審查機制的完善對策

（一）及時更新規(guī)范性文件備案審查理念?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕??！崩砟钍切袆拥南葘?，要樹立全面加強規(guī)范性文件備案審查的理念，認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨的十八屆四中全會關于加強備案審查制度和能力建設的部署，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。備案審查機構(gòu)要全面加強規(guī)范性文件備案審查的法治意識、程序意識和責任意識，嚴格堅持合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。落實黨的十九大關于堅持全面依法治國、深化依法治國實踐的部署要求，將規(guī)范性文件備案審查升華為全面維護憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一的重要方式，將保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度落實到位。

（二）依法拓展規(guī)范性文件備案審查的范圍。人大是國家權(quán)力機關，政府是執(zhí)行機關，執(zhí)行機關的活動應當接受監(jiān)督。接受人大及其常委會監(jiān)督的部門單位，其活動均應接受監(jiān)督。政府或者政府部門按照《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，作出重大行政決策形成的文件，應當接受監(jiān)督。政府部門制定的行政規(guī)范性文件，影響公民法人和社會組織的權(quán)利和義務，事關利益分配和法律關系的調(diào)整，文件質(zhì)量事關本區(qū)域內(nèi)法治建設質(zhì)量，影響憲法法律實施的效果，應當納入備案審查的范圍。

落實立法法和監(jiān)督法相關規(guī)定和黨的十八屆四中全會將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍的部署要求，設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍可探索拓展至接受其監(jiān)督的部門單位制定的所有的規(guī)范性文件，包括但不限于下一級人民代表大會及其常務委員會制定的規(guī)范性文件、本級政府規(guī)章、本級政府重大決策形成的文件、本級政府行政規(guī)范性文件、“一委兩院”的規(guī)范性文件和本級政府部門重大決策形成的文件和行政規(guī)范性文件。將所有規(guī)范性文件納入備案審查，更有利于加強憲法法律實施的監(jiān)督，為人大監(jiān)督開拓更廣闊的制度建設空間，真正發(fā)揮人大從程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的功能作用。

(三)嚴格規(guī)范性文件備案審查實操標準。在監(jiān)督法第五章規(guī)范性文件的備案審查中，確定了規(guī)范性文件應當撤銷的情形，根據(jù)監(jiān)督法第三十條規(guī)定精神，市級人大常委會對縣級人大及其常委會作出的決議、決定和市政府發(fā)布的決定、命令進行審查。對于有超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的，有其他不適當?shù)那樾?，應當予以撤銷等情形的，有權(quán)予以撤銷?！渡綎|省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確了規(guī)范性文件備案審查應當審查的情形，根據(jù)該規(guī)定第七條規(guī)定精神，設區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件同法律、法規(guī)相抵觸，同上級或者本級人大及其常委會的有關決議、決定相抵觸，超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務，違反法定程序制定規(guī)范性文件及其他不適當?shù)那樾蔚?，進行審查。關于備案審查標準的規(guī)定，《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》相較監(jiān)督法更加細化，明確了違反法定制定程序的情形。

全面推進依法治國，要建立嚴密的法治監(jiān)督體系，健全對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。在備案審查實踐中，要嚴格合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性備案審查標準，依法主動撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，樹立備案審查的監(jiān)督權(quán)威，通過監(jiān)督促進黨中央決策部署的落實和憲法法律的正確實施，維護國家法制統(tǒng)一。第一，規(guī)范性文件制定權(quán)限和內(nèi)容要嚴格符合憲法規(guī)定。比如，地方政府不得突破權(quán)限制定應當由中央頂層設計的制度，中央事權(quán)應當由中央行使。規(guī)范性文件的制定，不得限制公民的勞動權(quán)、受教育權(quán)等。第二，規(guī)范性文件制定權(quán)限和內(nèi)容要符合法律規(guī)定。比如，監(jiān)督法規(guī)定，規(guī)范性文件不得超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務。第三，規(guī)范性文件制定內(nèi)容不得同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸。第四，程序要合法。比如，《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》要求不得違反法定程序制定規(guī)范性文件。第五，不得出現(xiàn)其他不適當?shù)那樾巍１热?，?guī)范性文件內(nèi)容要符合本地實際，不得照抄照搬。制度設計和管理措施要合理，符合公序良俗和社會公眾的價值共識。要反映客觀規(guī)律，符合人民意愿，解決實際問題。

（四）加強備案審查制度和能力建設。要以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導，嚴格堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，明確備案審查范圍，細化備案審查情形，探索建立規(guī)范性文件備案審查標準，明確備案審查的內(nèi)容和審查程序等。探索實行備案審查工作情況報告制度,保證人大常委會依法履行監(jiān)督職責，建議地方人大常委會可以在這方面進行多種形式的探索和實踐,使之成為加強備案審查工作的一個重要抓手。要健全完善備案審查機制，提高制度執(zhí)行力和約束力，加強立法、監(jiān)督機構(gòu)的相互配合，建立健全協(xié)調(diào)溝通機制，切實提升備案審查能力，增強備案審查的實際效能。全面加強規(guī)范性文件備案審查工作，需要建設一支遵循規(guī)律、忠于法律、捍衛(wèi)法律的高素質(zhì)的專門隊伍，要持續(xù)加強備案審查隊伍建設，進一步規(guī)范備案審查機構(gòu)設置，全面補充備案審查專業(yè)人員，將通過法律職業(yè)資格考試的全日制法學專業(yè)出身的人員，吸收到備案審查隊伍中，全面提升備案審查工作水平，推動憲法法律實施，維護國家法制統(tǒng)一。

（五）創(chuàng)新完善備案審查工作機制。推進備案審查工作常態(tài)化、程序化，完善依法糾錯機制、聯(lián)動銜接機制、主動審查機制、審查情況報告機制和審查結(jié)果公開機制，堅決糾正“帶病文件”。完善規(guī)范性文件備案、審查、研究、處理、反饋工作方式。主動審查是加強監(jiān)督的有效途徑，要加大主動審查工作力度，認真研究處理公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件提出的審查建議，加強主動審查，公開反饋結(jié)果，建立審查情況公開制度，積極回應社會關切，保障審查建議人的知情權(quán)。建立備案審查銜接聯(lián)動機制，發(fā)揮黨委、人大、政府備案審查機構(gòu)信息共享和聯(lián)動配合的功能作用。推動備案審查工作信息化和智能化，科學運用備案審查信息平臺，實現(xiàn)電子備案和在線審查，提升備案審查工作效率和水平。

規(guī)范性文件備案審查以促進憲法法律的有效實施，維護國家法制統(tǒng)一為宗旨，通過工作開展確保黨的政策主張有效落地，各項決策部署有效落實。設區(qū)的市要加強備案審查制度和能力建設，拓展規(guī)范性文件備案審查范圍，對所有的規(guī)范性文件開展合憲合法性審查。加大主動審查力度，完善備案審查機制，創(chuàng)新備案審查工作方式。嚴格規(guī)范性文件備案審查的合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準，依法正確引導規(guī)范性文件的制定，有效發(fā)揮規(guī)范性文件調(diào)節(jié)社會利益、引領改革發(fā)展的法治功能。通過加強憲法法律實施監(jiān)督，使得依法行政制度體系合憲合法，讓行政管理權(quán)力在法治的軌道上規(guī)范運行，全面促進法治建設提效升級。