費海新

行政執(zhí)法是行政機關按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，履行行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收征用等職責的法定行為。嚴格執(zhí)法、依法行政是行使政府職能、管理經濟社會事務的必然要求，也是法治政府建設的關鍵環(huán)節(jié)和基本內容。實現(xiàn)全面建成法治政府的目標，縣鄉(xiāng)兩級政府是基礎、“短板”和難點，迫切需要抓住行政執(zhí)法這個關鍵環(huán)節(jié)，大力提升執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法效果?？h鄉(xiāng)人大亟須強化監(jiān)督意識和措施，完善監(jiān)督制度和體系，促進規(guī)范行政執(zhí)法行為，提升縣鄉(xiāng)政府法治化水平和行政效能。

一、認清法定職責和情勢任務，強化執(zhí)法監(jiān)督主動性

近年來，縣鄉(xiāng)政府提升行政執(zhí)法水平，強化行政權力制約，有效化解矛盾糾紛，為推動高質量發(fā)展提供了有效的法治保障。但基層執(zhí)法行為不嚴格、不規(guī)范、不文明、不公正、不透明等問題依然不同程度存在，不僅損害群眾利益，也影響政府公信力、執(zhí)行力。當前，強化行政執(zhí)法監(jiān)督措施與實效，是人大職責的法定性、基層執(zhí)法的特殊性、現(xiàn)實狀況的迫切性和保障發(fā)展的必要性所決定的。

（一）縣鄉(xiāng)人大在行政執(zhí)法監(jiān)督中負有法定職責

憲法賦予各級人大行使監(jiān)督、決定、任免等權力，其中包括行政執(zhí)法監(jiān)督權?？h鄉(xiāng)人大作為基層國家權力機關和國家政權的重要基礎，法律賦予其全面履行監(jiān)督和促進縣鄉(xiāng)依法行政的職責，通過執(zhí)法檢查、專項審議、調研視察、履職評議等方式，提升行政執(zhí)法水平。人大監(jiān)督具有鮮明的法定性、廣泛的代表性和深厚的制度根基，直接了解、掌握社情民意和客觀事實，全面聽取和征詢對國家機關和國家工作人員的反映、意見和評價，按照人民的意愿對縣鄉(xiāng)行政機關實施監(jiān)督。地方人大充分、精準履行好監(jiān)督執(zhí)法的職權，能夠形成對行政執(zhí)法的全面、有力、有效的外部約束、規(guī)范和促進，在推動基層法治政府建設方面十分重要和必要，不可或缺。

（二）依法行政需要人大監(jiān)督補齊基層“短板”

全國現(xiàn)有2800多個縣級、約4萬個鄉(xiāng)級行政區(qū)，縣鄉(xiāng)在依法行政方面基礎差、任務重、難度大、“成色淺”?？h級行政執(zhí)法部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是行政執(zhí)法體系中最為基礎、執(zhí)法頻率最高，也是執(zhí)法能力最為薄弱、行政爭議最為集中的環(huán)節(jié)。縣鄉(xiāng)執(zhí)法領域存在“逐利性”多頭執(zhí)法、“模糊性”交叉執(zhí)法、“隨意性”選擇執(zhí)法、“諉責性”怠于執(zhí)法等有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究問題，成為全面依法行政的“清障點”。一些執(zhí)法錯位、越位和缺位問題致使“守法者不利、違法者獲利”，法律權威受到損害，并造成涉法基層信訪、群體性信訪增多。據(jù)浙江省政府相關部門統(tǒng)計，2016年全省受理行政復議案件8600余件、一審行政訴訟案件1.1萬件，其中約75%發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級。2016年全省行政復議平均糾錯率為13.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為30.6%，縣級政府及其部門為16.3%;行政訴訟案件一審平均敗訴率為12.2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達26.9%。據(jù)江蘇省政府相關部門2018年8月統(tǒng)計，2017年全省行政機關行政訴訟一審敗訴1258件，其中涉及縣鄉(xiāng)政府及縣級執(zhí)法部門的1071件，占比達85.13%。因此，縣鄉(xiāng)人大強化執(zhí)法監(jiān)督，是促進基層政府依法行政的現(xiàn)實要求和重要任務。

（三）行政執(zhí)法成為法治政府建設的關鍵節(jié)點

行政執(zhí)法涉及范圍廣，執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)多、執(zhí)法案件多，執(zhí)法裁量權具有一定彈性，且與群眾關系密切，嚴格、規(guī)范、公正執(zhí)法是法治政府建設的“根基”?？h鄉(xiāng)國民經濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要中，一般都包含了公眾安全感和法治建設社會公眾滿意度等考核指標，執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法效果，是人民群眾安全感、幸福感的“觸及點”。在各地區(qū)、各層級的法治政府建設考評體系中，嚴格執(zhí)法始終作為分量重、占比大的考核指標，列入考核的重點任務多、具體項目多、量化指標多。2019年5月中央全面依法治國委員會辦公室《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》中，設定一級指標8個，其中“行政執(zhí)法嚴格規(guī)范公正文明”包含二級指標6個，占二級指標總數(shù)的17.7%;包含三級指標31個，占三級指標總數(shù)的31%，占比居第一位。該示范創(chuàng)建意見具有“制定層級高、考核要素全、指標設置細、指引導向強、問題抓得準”的鮮明特點，由此充分證明了當前行政執(zhí)法在市、縣、鄉(xiāng)法治政府創(chuàng)建中舉足輕重的地位和作用?？h鄉(xiāng)人大應持續(xù)監(jiān)督政府對執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制審核人員、一線執(zhí)法人員等對象，加強培訓、管理、制約、考核，全面提升執(zhí)法整體水平。

（四）執(zhí)法質效是影響縣域經濟社會發(fā)展的核心要素

法治是一個地區(qū)的核心競爭力和最靚麗的“名片”，以依法行政為主要內容的法治建設水平也是最好的營商環(huán)境，公正、高效執(zhí)法是優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵“基因”。地方行政執(zhí)法狀況差異、法治政府建設程度不平衡是加劇經濟社會發(fā)展不平衡的一項內在動因?？h鄉(xiāng)政府不能因為片面強調服務“中心工作”而忽視行政相對人的合法權益，也不能因為片面強調行政效率而忽視依照法定程序行政。只有持續(xù)優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境，形成具有區(qū)域比較優(yōu)勢的發(fā)展條件，才能避免因法治政府建設水平的高低差異進一步強化經濟社會發(fā)展的“馬太效應”。同時，行政執(zhí)法質效直接關系社會的公平正義與和諧穩(wěn)定，關系人民群眾的法治獲得感，只有執(zhí)法水平和效果不斷提升，才能使基層群眾在行政執(zhí)法中更真切地感受到法治的權威和力量。

二、吃透執(zhí)法現(xiàn)狀和重點問題，強化執(zhí)法監(jiān)督精準性

（一）縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法問題“基層性”特點明顯

為透析當前縣鄉(xiāng)政府及其部門行政執(zhí)法方面存在的問題和對策，江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)人大法制委以行政糾紛司法裁判和復議裁決為切入點，對區(qū)法院2013—2018年六年判決結案的行政訴訟案件 （由于上級法院指定管轄等因素，案件被告涉及丹徒區(qū)等5個市轄縣、區(qū)的行政執(zhí)法機關），以及全區(qū)行政復議案件進行集中評查、“窺斑見豹”，以此“丈量”縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法水平。經該區(qū)法院實體審理和判決的137件行政訴訟案件中，行政機關敗訴的為38件，敗訴率（敗訴數(shù)與判決結案數(shù)之比）為27.74%，敗訴案件的類型，主要集中在政府信息公開、城鄉(xiāng)建設拆違、職工工傷認定等方面;經區(qū)政府行政復議的63件案件中，作出撤銷、變更、確認違法、責令履行等直接糾錯的有11件。經梳理、歸納和分析，這些“問題”案件主要有五個方面的情形。一是行政程序違法。重實體、輕程序依然是行政執(zhí)法中較為普遍的問題，主要表現(xiàn)為未依法保障行政相對人的參與權和救濟權。有的執(zhí)法機關作出行政決定時，未履行告知義務，未能保障行政相對人參與行政程序和提交證據(jù)的權利，有的未依法在作出處罰決定前組織聽證，一些區(qū)級行政機關存在未經法定程序直接拆除違法建筑的行為。部分案件存在缺少法制部門審核意見和集體討論或案審會記錄等問題。二是違反職權法定原則。由于被劃歸為城市規(guī)劃區(qū)，一些地處城郊結合部的鎮(zhèn)政府和街道辦事處并不具有強制拆除違法建筑的行政職權，但仍作為實施主體強制拆除違法建筑。在要求政府信息公開和履行法定職責案件中，少數(shù)行政機關對當事人的請求事項既不積極履行職責，也不予以回復。對于部分違法占地案件，國土或規(guī)劃部門處罰不夠及時，有的在申請法院執(zhí)行之前出現(xiàn)監(jiān)管脫節(jié)或監(jiān)管漏洞，違法行為沒有及時得到制止或糾正。三是適用法律錯誤或不當。有的行政裁決書，僅引用了法律、法規(guī)名稱，沒有引用到法條的具體條、款、項、目。少數(shù)行政機關對法律法規(guī)的立改廢掌握不及時，有的在法律文書中援引了與上位法有沖突的規(guī)范性文件，甚至還適用本機關自行制定的紅頭文件條款作為決定依據(jù)。四是執(zhí)法行為不合理。一些行政機關明顯不當?shù)匦惺棺杂刹昧繖啵械膶`法行為不考慮行為人的具體違法情節(jié)，不教育引導，一律頂格或近頂格處罰;有的處罰幅度與被處罰行為的危害性明顯不成比例，出現(xiàn) “同案不同罰”“同事不同辦”。在行政登記行為中，對于相同事實情形，行政機關有的給予許可或者登記，有的則不予許可或登記，同等情況未同等對待。五是執(zhí)法文書不規(guī)范。有的缺乏必要程序事實，行政處罰決定普遍未載明辦案程序性事實，未寫明案件由來、立案時間、確立的案由、采取的強制措施。部分處罰決定主文表述不明確，當事人履行義務的具體期限、方式、標準不具體。有的執(zhí)法文書無說理或說理不透徹、缺乏針對性，成為執(zhí)法行為的“硬傷”。

（二）縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督行政執(zhí)法“薄弱性”問題明顯

一是執(zhí)法監(jiān)督責任感、緊迫感和主動性不強。目前，縣鄉(xiāng)人大普遍比較注重財政、經濟、民生、司法等方面的監(jiān)督，對執(zhí)法監(jiān)督內容和計劃安排“難得一見”，監(jiān)督力度和效果欠缺。一些地方縣級法治政府年度報告不向同級人大常委會報送，常委會組成人員和人大代表對行政執(zhí)法監(jiān)督的參與度、知曉度、促進度明顯偏低。二是縣鄉(xiāng)人大對轄區(qū)內行政執(zhí)法的總體狀況、主要問題、現(xiàn)實成因缺乏準確、全面了解，開展相關調研、視察的頻率和深度不夠，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題線索的機制不健全，行使執(zhí)法檢查、工作評議等監(jiān)督手段時，抓不住執(zhí)法重點、難點和區(qū)域特點問題，有時“雨過地皮濕”，有時“眉毛胡子一把抓”，人大監(jiān)督不夠精準有效。三是縣級人大法制委履職不力。法制委為人大專委會，據(jù)調查顯示，當前全國范圍內縣級人大設立的法制委員會，普遍沒有單獨的機構編制和人員，其職責任務一般由常委會內司委承擔，工作人員捉襟見肘、兼職過多，專業(yè)監(jiān)督能力不強、經驗不足，導致法律賦予的執(zhí)法監(jiān)督職能幾乎形同虛設。

（三）縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法監(jiān)督合力“集聚性”不強

縣級人大履行監(jiān)督同級政府及其行政部門執(zhí)法權力職責的同時，需要在縱、橫兩端“雙向發(fā)力”，聚焦執(zhí)法權、凝聚監(jiān)督力。但實踐中，這方面縣級人大意識不強、措施不夠有力，統(tǒng)籌協(xié)調、促進發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和其他專門監(jiān)督機關作用，合力提升執(zhí)法監(jiān)督質效亟待加力推進。主要體現(xiàn)在：一方面縣級人大及其常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法監(jiān)督的業(yè)務指導、上下聯(lián)動不到位;另一方面對審判、檢察、監(jiān)察、復議等具有監(jiān)督行政執(zhí)法職能的機關，縣級人大充分發(fā)揮地方權力機關作用，強化專門機關職責的針對性監(jiān)督措施不多，司法裁判、公益訴訟、行政復議等對行政執(zhí)法的制約、糾錯、衡平等功能未得到全面協(xié)同發(fā)揮。

三、聚焦解決問題和拓展路徑，強化執(zhí)法監(jiān)督實效性

行政執(zhí)法權作為一種公權力，直接影響人民群眾權益“獲得感”，縣鄉(xiāng)人大必須加強執(zhí)法監(jiān)督，促進執(zhí)法水平和效果適應法治政府要求、順應群眾期待。

（一）在監(jiān)督內容上，突出“五化”提升執(zhí)法質效

一是推動執(zhí)法權責“清單化”。為避免“多頭執(zhí)法”、防止“推諉執(zhí)法”，縣鄉(xiāng)人大應通過組織視察、調研、審議、詢問等方式，監(jiān)督執(zhí)法部門根據(jù)機構改革后的職責權限，嚴格執(zhí)行和適時修訂、完善權責清單，規(guī)范行政行為主體、權限、方式、步驟和時限，厘清職責邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法定的執(zhí)法主體，隨著城市化進程加快和相對集中行政處罰權、綜合執(zhí)法的推進，其執(zhí)法權責清單必須全面梳理、及時調整、補充完善、更加明確。二是推動執(zhí)法手段“信息化”?？h鄉(xiāng)人大要監(jiān)督執(zhí)法機關健全執(zhí)法全程記錄制度，加強執(zhí)法記錄儀的使用和管理。如2019年5月1日起施行的《交警系統(tǒng)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定》，對于以技術手段和信息現(xiàn)代化促進執(zhí)法規(guī)范化起到有效作用，必須督促嚴格執(zhí)行。江蘇省泗陽縣公安局研發(fā)“預警評估”系統(tǒng)，通過事前提示、事中監(jiān)督、事后總結等環(huán)節(jié)，促進各項執(zhí)法工作依法規(guī)范有序開展。2018年通過該系統(tǒng)巡查6.9萬起警情，發(fā)現(xiàn)問題1650個，其中整改問題1220個，整改率同比上升45%，跑出了執(zhí)法規(guī)范化建設“加速度”。三是推進法制審核“專業(yè)化”?？h級人大要監(jiān)督執(zhí)法機關確保法制審核工作有機構承擔、有專人負責，加強法制審核隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設。充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核中的作用，健全法律顧問、公職律師統(tǒng)籌調用機制，實現(xiàn)法律人才資源共享。同時，縣鄉(xiāng)人大要推動行政機關制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄，對涉及重大公共利益、可能引發(fā)社會風險、案情疑難復雜的執(zhí)法行為，在作出決定前100%履行法制審核前置程序。四是推進執(zhí)法裁量“基準化”。監(jiān)督縣鄉(xiāng)政府和執(zhí)法機關細化、量化行政處罰、強制和許可標準，壓縮執(zhí)法“彈性空間”，減少執(zhí)法隨意性、失當性、不平衡性，在市場準入、審批許可、經營運行、招標投標等方面，建立公平競爭的執(zhí)法環(huán)境。五是推進重點領域執(zhí)法“規(guī)范化”?？h鄉(xiāng)人大要著力推動政府及執(zhí)法部門健全標準化的“硬約束”，保證執(zhí)法權力在規(guī)范軌道上運行。對縣鄉(xiāng)執(zhí)法案件數(shù)量較多的行政征收、行政強制、申請信息公開、工傷認定、行政登記等方面，人大應督促執(zhí)法機關分別建立“案件辦理模塊”，在辦理流程、證據(jù)收集、案件處理決定、審核把關和強制執(zhí)行等各個關鍵節(jié)點嚴格遵循、環(huán)環(huán)相扣，打造標準化的執(zhí)法“施工圖”，使縣鄉(xiāng)重點領域的行政違法和執(zhí)法不當行為明顯減少。

（二）在監(jiān)督方式上，突出運用好檢查、審議和評議

一是強化執(zhí)法檢查的“法律巡視”利劍作用?？h鄉(xiāng)人大可以采取同步檢查、明察暗訪、追蹤監(jiān)督等多種方式，對行政處罰法、行政許可法、行政強制法等常用法律，以及土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、政府信息公開條例等與基層群眾關聯(lián)度大、執(zhí)法適用頻率高的法律法規(guī)實施情況開展監(jiān)督檢查，促進嚴格公正執(zhí)法。注重將法定制度執(zhí)行和違法行為監(jiān)管作為檢查重點，從中發(fā)現(xiàn)“有法不依”“違法不究”的情況并及時反饋給行政機關。注重交辦環(huán)節(jié)，重要問題和糾正意見及時用一事一函的形式要求限期解決，整改結果不符合常委會和人大代表要求的，必須重新整改，促進縣鄉(xiāng)政府及執(zhí)法部門壓實法律責任和工作責任。二是強化法律法規(guī)實施情況專項審議?？h鄉(xiāng)人大要把新近頒布施行的重要行政法律法規(guī)作為高度關注點和重點監(jiān)督內容。2019年《政府信息公開條例》《行政許可法》等法律法規(guī)已作修訂，作為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，這些法律法規(guī)與縣鄉(xiāng)執(zhí)法密切相關。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》，系健全科學、民主、依法決策機制和程序的行政法規(guī)，縣級以上政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出和調整重大行政決策必須參照執(zhí)行。人大應嚴格監(jiān)督執(zhí)行，促進縣鄉(xiāng)政府遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權限和程序，保證決策內容合法合規(guī)?？h鄉(xiāng)人大在審議依法行政專項報告時，可以進行詢問和質詢，同級政府及相關部門負責人應到會聽取意見、作出說明。三是強化行政執(zhí)法專項評議監(jiān)督。重點圍繞依法履職、嚴格公正、提速增效、整庸治懶等方面，優(yōu)化執(zhí)法評議內容，找準、深挖被評部門依法履職、效能建設等方面的問題，防止“蜻蜓點水”?？h鄉(xiāng)人大在組織開展行政執(zhí)法專項評議時，多吸收具有法律專業(yè)素質的人大代表參與，提升發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題的能力。注重建立執(zhí)法評議規(guī)則和實施內容體系，重點評議執(zhí)法辦案質量、效率和效果，并將評議結果列為當?shù)攸h委政府對行政機關年度綜合績效量化考核的組成內容。同時，健全執(zhí)法評議公眾參與的評價制度和機制，發(fā)揮聘請的行政執(zhí)法監(jiān)督員作用，促進執(zhí)法機關規(guī)范行為、提升水平，提高執(zhí)法的社會滿意度。

（三）在監(jiān)督外力上，突出釋放行政復議和司法裁判效應

一是促進優(yōu)化行政復議職能作用。行政復議門檻低、效率高、審查范圍廣，解決行政爭議具有天然優(yōu)勢。縣級人大應突出監(jiān)督行政復議機制改革，推動政府成立行政復議委員會，以專業(yè)性、代表性、均衡性為原則，吸收高校法學專家、律師和實務專家作為非常任委員，并負責主審行政復議案件。針對縣域行政爭議選擇復議率低，復議結果維持比例高等現(xiàn)象，人大要監(jiān)督行政機關深化“陽光復議”工作，有效對接“e辦事”平臺，推進網上行政復議受理、審理、送達的適用，使復議成為解決行政爭議的主渠道，對于違法或不當?shù)男姓袨椋婪皶r予以撤銷、變更或確認違法，實現(xiàn)行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在政府系統(tǒng)內部的目標。二是監(jiān)督提升行政審判工作成效。行政訴訟是監(jiān)督行政機關依法行政，維護群眾合法權益的法定渠道?？h級人大及其常委會要著力監(jiān)督審判機關發(fā)揮行政審判職能作用，促進法治政府建設。2015年5月1日實施的修訂后的《行政訴訟法》將行政機關負責人出庭應訴作為基本訴訟制度。人大應督促行政機關完善行政應訴備案機制，積極履行行政應訴職責，并組織行政機關負責人參加庭審觀摩，指導行政機關提高行政應訴能力，促進“關鍵少數(shù)”依法行政意識進一步提升。2018年江蘇省宿遷市宿城區(qū)法院在審理該市首例行政公益訴訟案件時，邀請市、區(qū)兩級120多家行政執(zhí)法機關的150余名執(zhí)法人員旁聽庭審，有效增強了行政機關的依法行政意識?？h級人大應監(jiān)督法院對審判中發(fā)現(xiàn)的突出問題和典型案例，深入分析行政行為不規(guī)范的原因，有針對性地提出改進意見和建議，通過審判“白皮書”等方式促進行政機關完善提高、彌補執(zhí)法弱項，從源頭上減少行政糾紛。同時，建立健全司法建議落實反饋制度，提高司法建議在行政執(zhí)法中的執(zhí)行力。三是監(jiān)督推進行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?？h級人大應當結合審議行政檢察、公益訴訟檢察和作出加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作決定等方式，要求檢察機關突出對違法行政行為法律監(jiān)督這個重點，拓寬案件線索來源渠道，完善辦理流程規(guī)范，提升行政公益訴訟和行政檢察成效，及時督促糾正執(zhí)法亂作為、不作為、以罰代刑等情形。檢察建議是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能的一種途徑和方法，2012年修改后的《民事訴訟法》第二百零八條首次規(guī)定了“檢察建議”制度，其中行政治理型檢察建議由檢察機關向行政機關提出，在行政公益訴訟中可起到“喚醒”行政作為、督促糾正違法的作用?？h級人大及其常委會應大力監(jiān)督檢察機關落實《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》， 提高檢察建議制發(fā)質量，對于執(zhí)法機關在規(guī)定時間內不反饋、無正當理由不落實建議內容的，縣級人大法制委可會同檢察機關、司法行政部門聯(lián)合督辦，增強檢察建議促進嚴格執(zhí)法的獨特作用。

四、注重提升能力和完善機制，強化執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范性

規(guī)范是保證監(jiān)督質量的前提，縣鄉(xiāng)人大要注重建立和完善“四項機制”，夯實執(zhí)法監(jiān)督效果之基。

（一）健全執(zhí)法監(jiān)督能力提升機制

實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范化和實效性，首先應當保證人大監(jiān)督主體的高素質。一要提升執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)化水平。注重法制委組織機構建設，選優(yōu)配強執(zhí)法監(jiān)督人員，為執(zhí)法監(jiān)督職能作用的發(fā)揮提供基本條件，防止法制委“有名無實”的虛化現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)人大應常態(tài)化組織執(zhí)法監(jiān)督專題培訓，通過建立“法律專家論壇”等制度，重點圍繞法律法規(guī)適用和執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務進行解讀、輔導，打造政治、業(yè)務、作風過硬的執(zhí)法監(jiān)督精兵，夯實監(jiān)督之基。注重發(fā)揮常委會組成人員和專業(yè)人大代表作用，增強整體監(jiān)督力量，確保檢查監(jiān)督有高度、有準度、有力度。二要加強執(zhí)法監(jiān)督咨詢機制建設。以建立人大執(zhí)法監(jiān)督“專家?guī)臁钡刃问剑柚巴饽X”彌補專業(yè)監(jiān)督力量不足，為執(zhí)法監(jiān)督提供“智力支持”。重視發(fā)揮具有司法、執(zhí)法經驗和法律服務職業(yè)經歷的代表的作用，設立人大代表行政執(zhí)法專業(yè)監(jiān)督小組，常態(tài)化開展執(zhí)法視察、調研，讓代表在執(zhí)法監(jiān)督工作中展現(xiàn)作為。三要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法監(jiān)督的指導?？h級人大法制委應定期開展調研、檢查、分析，常態(tài)化聯(lián)系、指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道人大機構做實執(zhí)法監(jiān)督工作，促進提升監(jiān)督的針對性和及時性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委可以組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處內設部門和縣級機關派駐機構開展執(zhí)法評議，對照行政權力、行政程序、行政責任清單和公正、高效、廉潔標準查找基層執(zhí)法單位的問題和不足，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道整體執(zhí)法質量和效能的提升。

（二）健全執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長效機制

為提升監(jiān)督效果，縣級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應當參照監(jiān)督財政預決算的做法，有針對性地每年制訂執(zhí)法監(jiān)督計劃和方案，在抓常、抓長上花氣力、下功夫。同時，需要嚴格落實同級政府每年初報告上一年度法治政府建設情況的制度，其中執(zhí)法績效和存在問題應作為最基本和最重要的組成內容，作出有數(shù)據(jù)、有對比、翔實具體的匯報，并通過政府網站等媒體向社會公開，不斷擴大行政機關接受人大和社會監(jiān)督的范圍。近年來，一些地方的縣級人大常委會通過制定《行政執(zhí)法監(jiān)督工作辦法》等規(guī)范性文件，明確要求同級政府每年定期向人大常委會重點報告上一年度行政執(zhí)法工作中存在的問題和不足，包括法律、法規(guī)、規(guī)章的實施情況，行政執(zhí)法機構主體資格、行政執(zhí)法人員資格和行政執(zhí)法程序的合法性審查情況，執(zhí)法機構在履行法定職責中，具體行政行為的合法性和適當性審查情況，行政復議、應訴和賠償工作情況一級違法行政行為的查處情況等，人大常委會針對存在的執(zhí)法問題，提出精準的監(jiān)督改進意見，明顯促進了依法行政水平的提升。

（三）健全執(zhí)法監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)機制

一是建立行政執(zhí)法案件評查機制?？h級人大法制委應每年隨機調取行政處罰和行政許可、行政強制等執(zhí)法案卷，從主體、事實、證據(jù)、適用法律、程序、告知權利、自由裁量、文書格式等方面開展評查，并逐一提出評查意見。積極吸收專業(yè)代表為“案件評查專家?guī)臁背蓡T，加強對疑難、復雜、社會影響大的案件的檢查，特別是對群眾不服行政立案、決定和執(zhí)行的案件，進行有針對性的重點評析，及時化解涉訴涉法信訪問題。針對評查發(fā)現(xiàn)的問題，人大法制委應及時向司法行政機關和執(zhí)法部門進行反饋，作為年度依法行政考核重要依據(jù)。湖南省津市人大常委會為增強行政執(zhí)法人員的法制意識和責任意識，2019年4月聘請市法院和檢察院的法律專家對部分行政執(zhí)法單位的執(zhí)法案件進行集中評查，糾正執(zhí)法差錯和不規(guī)范的問題，以評促優(yōu)，起到了監(jiān)督行政執(zhí)法、優(yōu)化經濟社會發(fā)展環(huán)境的效果。二是建立執(zhí)法信息共享機制。參照財政預算聯(lián)網監(jiān)督的辦法，縣級人大法制委與司法行政機關、檢察機關共建統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督信息平臺，加強信息互通交流，對重大行政處罰和強制案件、復議和提起行政訴訟案件、行政執(zhí)法轉刑事偵查等案件，及時、全面了解、分析、評查，以信息資源的共享確保執(zhí)法監(jiān)督的實效性。由司法行政部門負責將包括較大數(shù)額罰款、責令停產停業(yè)和行政拘留等三種重大行政處罰備案數(shù)據(jù)傳送人大和檢察機關，增強對行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”的監(jiān)督效果。三是建立執(zhí)法監(jiān)督基層聯(lián)系點制度。根據(jù)需要，縣鄉(xiāng)人大可以選擇一批企業(yè)和村、居（社區(qū)）作為基層行政執(zhí)法監(jiān)督的聯(lián)系點，近距離了解、掌握群眾對行政執(zhí)法的滿意度、獲得感，更好地“下接地氣”、摸準實情，增強對執(zhí)法熱點難點堵點開展監(jiān)督的針對性。對于當?shù)胤从硰娏摇⑸鐣P注度高的行政執(zhí)法行為，人大應統(tǒng)一協(xié)調檢察、監(jiān)察機關和相關行政部門及時進行重點監(jiān)督，回應群眾的關切和要求。

（四）健全行政執(zhí)法責任落實機制

縣鄉(xiāng)人大應依照監(jiān)督程序和方式，促進規(guī)范執(zhí)法權職行使、義務履行和責任承擔，嚴格對違法、不當、不作為行政行為的責任追究，形成程序嚴密、獎懲分明、制約有效的執(zhí)法權運行機制，重點做到“三個推動”。一是推動落實執(zhí)法崗位責任?？h鄉(xiāng)人大要督促政府完善行政績效考核體系，科學合理地設置執(zhí)法考核內容、方式和權重，明晰執(zhí)法責任追究范圍和追責原則、對象、方式及適用程序。開展執(zhí)法人員清理，全面實行持證上崗和資格管理制度，深入推進“一案三防”（防錯、防腐、防訪）責任制建設，保證執(zhí)法主體素質。二是推動加強行政執(zhí)法績效考核。將行政機關工作人員的依法行政情況作為獎懲、晉升、年度考評等綜合評價的重要依據(jù)，發(fā)揮好考核的激勵、促進作用。推動將行政違法納入黨內巡察范圍和黨紀、政務責任追究體系，對執(zhí)法問題多、社會影響大的單位和個人，及時進行約談誡勉、責令整改和追責處理。三是推動健全違法行政責任追究協(xié)作機制?！缎姓V訟法》規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀的，應當將有關材料移送監(jiān)察機關、該行政機關或者其上一級行政機關;認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關。法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以向監(jiān)察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議?？h級人大在監(jiān)督行政審判工作中，應重點督促法院將該法律規(guī)定的要求落到實處，強化對執(zhí)法違法行為的追究、警示和教育。縣級人大法制委可以會同監(jiān)委、法院、檢察院和司法行政機關共同簽訂《行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作配合機制》，明確違法行政責任追究的情形、方式和要求，凝聚監(jiān)督合力，提升行政執(zhí)法透明度，促進嚴格、規(guī)范、公正、高效等執(zhí)法要求得到全面落實，保障法治政府建設目標任務的完成，真正讓人民群眾在每一個執(zhí)法案件中切身體驗到公平正義。

注：根據(jù)《中共中央轉發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見〉的通知》文件相關規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大所稱縣，包括縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)等;所稱鄉(xiāng)，包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等。

（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)人大常委會）