鄧智

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，并就做好立法工作提出了一系列新思路新論斷新要求，其中第一核心要義就是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。那么地方人大立法應(yīng)當(dāng)如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到地方人大立法工作的全過(guò)程，本文擬對(duì)這一問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。

一、牢固樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)立法理念

立法理念是立法工作者對(duì)立法活動(dòng)的觀點(diǎn)、看法或信念，是根植于立法工作者內(nèi)心的一種確信或信仰。立法理念對(duì)立法行為具有重要指導(dǎo)作用。對(duì)新時(shí)代地方人大立法工作者而言，就是要牢固樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)立法理念，將黨的領(lǐng)導(dǎo)深深地根植于自己的內(nèi)心，融入自己的血液。

（一）強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)理論武裝。立法是國(guó)家的一項(xiàng)重大政治活動(dòng)。憲法規(guī)定，我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。這就要求地方人大立法工作者在立法工作中應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地講政治，旗幟鮮明地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)理論武裝。一是要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。這一指導(dǎo)思想明確了新時(shí)代地方人大立法的目標(biāo)任務(wù)、立場(chǎng)觀點(diǎn)、路徑方法、根本保證等，從根本上解決了新時(shí)代地方人大立什么法、怎么立法的問(wèn)題，是我們做好新時(shí)代地方人大立法所有工作的金鑰匙。作為地方人大立法工作者，對(duì)此要深入學(xué)反復(fù)學(xué)，要學(xué)思踐悟，將理論轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)立法實(shí)踐、推進(jìn)立法工作的強(qiáng)大思想武器。二是要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全面依法治國(guó)的精神實(shí)質(zhì)和核心要義，特別是要學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)好習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法工作的指示精神。在立法過(guò)程中，對(duì)于所要規(guī)范的事項(xiàng)，要精準(zhǔn)把握黨中央和習(xí)近平總書(shū)記的指示精神，善于運(yùn)用黨的領(lǐng)導(dǎo)理論來(lái)分析立法問(wèn)題、破解立法難題，真正把理論學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為立法工作成效。三是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)理論與地方實(shí)際相結(jié)合，指導(dǎo)地方立法實(shí)踐。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)指出：“地方立法要圍繞貫徹落實(shí)黨的十九大精神、貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，抓住重點(diǎn)，突出地方特色?！奔訌?qiáng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展立法、惠民立法、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法、弘德立法、協(xié)同立法等重點(diǎn)領(lǐng)域立法。那么對(duì)地方人大而言，要做好這五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況作出不同安排。比如，就推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展立法而言，存在多個(gè)立法角度，各地應(yīng)具體分析是創(chuàng)新體制方面、市場(chǎng)環(huán)境方面的問(wèn)題，還是政策支持方面的問(wèn)題等，然后再具體立法。再如，為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、保證人民群眾生命健康安全，全國(guó)人大常委會(huì)提出當(dāng)前和近幾年需要制定、修改完善包括傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法、中醫(yī)藥法等在內(nèi)的幾十部法律，那么地方人大需要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性進(jìn)行立改廢等工作。

（二）自覺(jué)維護(hù)憲法和法律、行政法規(guī)權(quán)威。立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與國(guó)家法律、行政法規(guī)相抵觸。為什么不能相抵觸？從政治角度分析，國(guó)家法律、行政法規(guī)都是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)了黨中央的意志，制定地方性法規(guī)做到“不與國(guó)家法律、行政法規(guī)相抵觸”就是做到“兩個(gè)維護(hù)”在地方立法中的具體體現(xiàn)。一是準(zhǔn)確理解和精準(zhǔn)把握憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定精神。對(duì)法律、行政法規(guī)而言，所規(guī)范的是在全國(guó)范圍內(nèi)帶有共性的事項(xiàng)，由于這些規(guī)范是對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)劃定的底線，地方性法規(guī)要做到不抵觸就不得突破這個(gè)底線。具體言之，地方性法規(guī)對(duì)于法律、行政法規(guī)確定的義務(wù)性規(guī)范，不得超出義務(wù)性規(guī)范設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)上限設(shè)定更多義務(wù);對(duì)于法律、行政法規(guī)確定的權(quán)利性規(guī)范，不得超出設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)下限減損權(quán)利。二是地方立法應(yīng)當(dāng)助力構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。我國(guó)是單一制國(guó)家，只有一個(gè)法律體系，這就是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。地方立法沒(méi)有自己的體系，在立法中不應(yīng)追求大而全小而全，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)特色社會(huì)法律體系的基本原則、基本框架內(nèi)進(jìn)行立法，并結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行有益完善和補(bǔ)充，統(tǒng)一到中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中。

二、立法過(guò)程始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

（一）在黨的領(lǐng)導(dǎo)下謀劃立法工作。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃決定地方性法規(guī)的選題和立項(xiàng)，是地方立法的源頭。長(zhǎng)期以來(lái)，地方立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃所確定的立法項(xiàng)目多數(shù)是在地方政府部門所提立法建議的基礎(chǔ)上綜合而成。由于這些立法項(xiàng)目多是站在部門角度，缺乏全局視角，最后出臺(tái)的法規(guī)并不一定很好地體現(xiàn)了地方黨委政府的意圖，容易浪費(fèi)立法資源。因此，制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)改變以前做法，從一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)置于地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。地方人大在立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃擬定之初應(yīng)當(dāng)主動(dòng)就立法方向、立法重點(diǎn)等問(wèn)題向黨委匯報(bào)，聽(tīng)取黨委指示;接下來(lái)認(rèn)真研學(xué)分析中央和地方黨代會(huì)、黨委全會(huì)、年度經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、年度工作要點(diǎn)等會(huì)議、文件精神，篩查整理出基本立法選項(xiàng);在此基礎(chǔ)上再?gòu)V泛地征求政府部門和社會(huì)各界的意見(jiàn)、開(kāi)展立法項(xiàng)目論證等形成立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃草案，最后報(bào)地方黨委審定。

（二）重要地方性法規(guī)由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)起草。領(lǐng)導(dǎo)重要地方性法規(guī)的立法，包括政治方面立法和重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面立法，是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的重要內(nèi)容。地方人大對(duì)于重要地方性法規(guī)的調(diào)研起草、審議修改、表決通過(guò)等各方面各環(huán)節(jié)的工作都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)及時(shí)向黨委匯報(bào)，聽(tīng)取黨委的指示，特別是對(duì)于法規(guī)草案指導(dǎo)思想、擬解決的問(wèn)題、制度措施安排等主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)落實(shí)黨委的指示要求。此外，對(duì)于特別重要的地方性法規(guī)，也可探索由地方黨委主要負(fù)責(zé)同志牽頭負(fù)責(zé)起草，第一時(shí)間落實(shí)黨委的指示要求，協(xié)調(diào)解決立法中存在的問(wèn)題，并按照立法法和地方立法條例規(guī)定的程序，依法提請(qǐng)審議表決。

（三）地方性法規(guī)中的重大問(wèn)題由地方黨委決定。由于地方性法規(guī)涉及廣大人民群眾的基本權(quán)益和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大事，地方人大應(yīng)當(dāng)在地方性法規(guī)通過(guò)前，將地方性法規(guī)所涉及的基本問(wèn)題和框架措施，比如調(diào)整范圍、規(guī)范的主要問(wèn)題、主要對(duì)策措施、法律責(zé)任等重大問(wèn)題，向黨委進(jìn)行匯報(bào)，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。對(duì)于地方性法規(guī)在立法過(guò)程中所遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)由地方人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委匯報(bào)，由地方黨委決定。

三、立法結(jié)果始終體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

（一）地方性法規(guī)成為落實(shí)黨的決策部署重要方式。我們黨歷來(lái)重視法治建設(shè)，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，加快推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，地方性法規(guī)圍繞黨和國(guó)家改革發(fā)展大局，全面貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，堅(jiān)持立法與改革決策相銜接，創(chuàng)造性地開(kāi)展立法工作，推動(dòng)以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善，成為落實(shí)黨的決策部署的重要載體。

（二）地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)體現(xiàn)黨的決策部署。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)就是要立足地方人大的職能定位，推動(dòng)黨中央決策部署和地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署在地方落細(xì)落地落實(shí)。一是地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)地將黨的決策部署轉(zhuǎn)化為具體法律條文。如為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記作出的“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”“要守護(hù)好一江碧水”的指示精神，湖南省人大常委會(huì)立即啟動(dòng)了《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》的立法工作，從洞庭湖保護(hù)范圍、管理體制、污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等方面對(duì)總書(shū)記指示精神進(jìn)行了具體細(xì)化落實(shí)，將有效解決洞庭湖保護(hù)法律制度不健全、管理體制不統(tǒng)一、保護(hù)權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題。二是地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性將黨的決策部署落細(xì)落地落實(shí)。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的指示精神出臺(tái)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。地方人大要做到貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示、全國(guó)人大常委會(huì)的決定和省委工作要求，就必須在規(guī)定全面禁止食用陸生野生動(dòng)物的同時(shí)，對(duì)決定通過(guò)前已取得陸生野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)許可證的養(yǎng)殖戶作出轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)安排，并明確政府及時(shí)出臺(tái)適當(dāng)補(bǔ)償規(guī)定、轉(zhuǎn)型到位的具體時(shí)限。唯有如此，黨的決策部署才能真正落實(shí)到位。

四、完善黨領(lǐng)導(dǎo)地方立法的體制機(jī)制

（一）發(fā)揮地方人大常委會(huì)黨組日常性把關(guān)作用。地方人大常委會(huì)黨組發(fā)揮在立法工作中把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)經(jīng)常性聽(tīng)取立法工作匯報(bào)，對(duì)每一件法規(guī)案調(diào)研起草、審議修改的基本框架和主要內(nèi)容提出指導(dǎo)性意見(jiàn)和建議，及時(shí)研究解決立法中遇到的困難問(wèn)題等，推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實(shí)。

（二）立法工作匯報(bào)制度化規(guī)范化。從立法實(shí)踐看，雖然一些地方黨委聽(tīng)取了地方人大關(guān)于立法工作的匯報(bào)，但還沒(méi)有做到制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。地方人大要進(jìn)一步健全向黨委請(qǐng)示匯報(bào)制度，爭(zhēng)取在每一部法規(guī)通過(guò)前，都通過(guò)制度化安排將法規(guī)的主要調(diào)整對(duì)象、基本制度安排、各方權(quán)利義務(wù)等基本內(nèi)容向地方黨委進(jìn)行匯報(bào)，聽(tīng)取黨委指示意見(jiàn)。

（三）重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度化。地方人大要進(jìn)一步明確立法中重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告的范圍，哪些可以由人大依職權(quán)決定，哪些應(yīng)當(dāng)向地方黨委請(qǐng)示，哪些應(yīng)當(dāng)專題請(qǐng)示報(bào)告，哪些是一般性請(qǐng)示報(bào)告，做到該請(qǐng)示的請(qǐng)示、該報(bào)告的報(bào)告。要進(jìn)一步明確請(qǐng)示報(bào)告的程序、材料準(zhǔn)備以及對(duì)地方黨委決定的貫徹落實(shí)情況再報(bào)告等有關(guān)事項(xiàng)。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)辦公廳）