趙金崎,桑衛(wèi)國(guó),*,閔慶文

1 中央民族大學(xué), 北京 100081 2 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101

自2013年十八屆三中全會(huì)明確提出“建立國(guó)家公園體制以來(lái),依靠體制改革和制度創(chuàng)新已成為加快生態(tài)文明建設(shè)的重要手段[1]。2015年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)頒布的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》重點(diǎn)關(guān)注了保護(hù)地生態(tài)保護(hù)、規(guī)范管理、資源權(quán)屬及社區(qū)發(fā)展等問(wèn)題;2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》,強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性,改革先前保護(hù)地多部門管理的現(xiàn)象。這一方案的頒布確定了我國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建的基本框架;2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,組建國(guó)家林業(yè)和草原局并加掛國(guó)家公園管理局牌子,同時(shí)將之前多部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)加以整合。國(guó)家公園體制建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,而管理機(jī)制的構(gòu)建則是整個(gè)過(guò)程的關(guān)鍵。鑒于我國(guó)當(dāng)前自然保護(hù)地管理中存在管理定位不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與利用難以平衡等實(shí)際問(wèn)題和挑戰(zhàn)[2],理順我國(guó)以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系的管理機(jī)制顯得尤為重要。2020年我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)工作將結(jié)束,試點(diǎn)國(guó)家公園將掛牌成立正式的公園,以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系國(guó)家戰(zhàn)略正全面開展。但其中的管理體制有多重形式,國(guó)家公園的管理體制正在開展試點(diǎn),管理機(jī)制的問(wèn)題是一個(gè)重要的科學(xué)和管理問(wèn)題。本文從機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制3個(gè)方面闡述我國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)制,結(jié)合國(guó)外國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)管理機(jī)制進(jìn)行討論。

1 我國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)制

國(guó)家公園最初起源于美國(guó),其嚴(yán)格程度在世界自然保護(hù)聯(lián)盟提出的保護(hù)區(qū)管理分類體系中僅次于“嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)”。國(guó)家公園的優(yōu)越性在于能夠很好地處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用的關(guān)系,因而在全世界多個(gè)國(guó)家得以推廣[3]。2017年全國(guó)兩會(huì)中提到“深化生態(tài)文明體制改革,出臺(tái)國(guó)家公園體制總體方案”,這意味在探索向國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系轉(zhuǎn)變的過(guò)程中需要一個(gè)完整的管理體系,針對(duì)國(guó)家公園的管理機(jī)制則是這一管理體系的關(guān)鍵。國(guó)家公園管理機(jī)制指的是針對(duì)國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)組成、各級(jí)管理機(jī)構(gòu)間的職能配置和權(quán)限歸屬,以及各級(jí)管理機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)作關(guān)系和運(yùn)行體系[4],主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制三個(gè)方面。

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

圖1 國(guó)家保護(hù)地行政管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變 Fig.1 The transformation of administrative institutes for protected areas in China

國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置指的是依照憲法和相關(guān)法律設(shè)立的行使國(guó)家公園行政權(quán)和管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)[5]。如圖1中所示,2018年以前,根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)部直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé), 13個(gè)職能部門中的自然生態(tài)保護(hù)司的主要職責(zé)之一就是“推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)”。環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、部署、協(xié)調(diào)和監(jiān)督國(guó)家公園的建設(shè)。此外,環(huán)境保護(hù)部還設(shè)立了國(guó)家公園管理辦公室,主要任務(wù)包括宏觀政策的制定和協(xié)調(diào)各部分的任務(wù)。

橫向上看,我國(guó)自然保護(hù)地采用的是分部門結(jié)合的管理模式,如表1所示,我國(guó)十余種自然保護(hù)地在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前分屬于多個(gè)部門[6]。自然資源管理部以行政區(qū)域劃定生態(tài)系統(tǒng)邊界,機(jī)械地將不同自然保護(hù)地歸入有關(guān)部門進(jìn)行管理,很大程度上忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性,沒有把自然保護(hù)地視為有機(jī)整體。另一方面也造成了管理機(jī)構(gòu)定位不明、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題[7]。

2018年中共發(fā)布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提到“組建國(guó)家林業(yè)和草原局并加掛國(guó)家公園管理局牌子,不再保留國(guó)家林業(yè)局?！比鐖D1所示,國(guó)家林業(yè)和草原局是自然資源部管理的國(guó)家局,為副部級(jí),有15個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);而自然資源部是國(guó)務(wù)院組成部門,為正部級(jí)。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整具有重大意義,一方面突出了國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位,另一方面也有助于集中中央政府力量統(tǒng)一管理國(guó)家公園。這也是2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》后國(guó)家公園建設(shè)中力度最大的一次機(jī)構(gòu)調(diào)整,不僅符合發(fā)展、深化生態(tài)文明的要求,也有助于逐步消除先前自然保護(hù)區(qū)管理中存在的權(quán)責(zé)不清、管理低效等問(wèn)題。

表1 我國(guó)自然保護(hù)地分類體系

1.2 權(quán)力配置

縱向上看我國(guó)的職權(quán)分工采用的是中央政府高度集權(quán)的單一制。地方政府國(guó)家公園行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)所承擔(dān)的責(zé)任和所擁有的權(quán)限對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)進(jìn)行權(quán)力配置;省級(jí)國(guó)家公園行政部門對(duì)全省的國(guó)家公園區(qū)域進(jìn)行宏觀調(diào)控;市級(jí)國(guó)家公園行政部門協(xié)調(diào)市級(jí)與縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)的日常工作;縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)則從事具體的監(jiān)督管理工作。橫向上看同級(jí)部門之間、部門內(nèi)部之間也存在權(quán)力交叉等問(wèn)題。

2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提到“國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子”,“將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé),農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),以及國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)結(jié)合部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合”,“森林防火職責(zé)劃分給應(yīng)急管理部”,“國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)上交給自然資源部”。這些調(diào)整首次將林業(yè)當(dāng)成“山水林田湖草”的統(tǒng)一生命有機(jī)體,充分考慮該有機(jī)體中各類資源的相互影響、相互作用,凸顯了構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)中林業(yè)的重要地位[8]。

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》頒布之前,我國(guó)自然保護(hù)地實(shí)行資源分部門管理模式,在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)發(fā)揮了作用。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得人們對(duì)自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求與日俱增,自然資源的保護(hù)和利用問(wèn)題逐漸成為管理部門關(guān)心的問(wèn)題。同一個(gè)保護(hù)地內(nèi)有的部門強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用,有的部門強(qiáng)調(diào)保護(hù),原有的分部門管理模式已經(jīng)不再適合當(dāng)前國(guó)家公園體制的建設(shè)。

值得注意的是改革方案中將森林防火職責(zé)交給應(yīng)急管理部,既體現(xiàn)了中央政府對(duì)國(guó)家公園森林防火工作的重視,也表明國(guó)家林業(yè)和草原局對(duì)森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)管理工作投入更多的時(shí)間和精力。

先前的機(jī)構(gòu)職能重疊嚴(yán)重,橫向上各管理部門對(duì)保護(hù)地沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)既有自然保護(hù)區(qū),也有風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園,多個(gè)管理目標(biāo)疊加在一起容易出現(xiàn)“九龍治水”的問(wèn)題?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整形成自上而下的頂層設(shè)計(jì)體系,綜合研究和解決向以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題。其中資源調(diào)查和確權(quán)登記上交自然資源管理部是解決保護(hù)地資產(chǎn)權(quán)責(zé)模糊、體制不順、資源利用率低等問(wèn)題的關(guān)鍵,權(quán)力的上交及重新配置不僅有助于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,也是建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制等改革工作的內(nèi)在要求。

1.3 運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制主要有三個(gè)方面：管理決策、監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》頒布前,我國(guó)自然保護(hù)地缺乏國(guó)家層面上的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),分部門管理帶來(lái)的弊端比如職能交錯(cuò)、政務(wù)重疊、決策遲緩等日益嚴(yán)重[9]?！吨腥A人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理; 地方級(jí)自然保護(hù)區(qū),由其所在地的縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理?！睂?shí)際上不論是國(guó)家級(jí)還是地方級(jí)的保護(hù)地,日常管理都是地方政府負(fù)責(zé),而地方政府多從地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),無(wú)法依照中央的要求對(duì)保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃和管理。

2018年以前,我國(guó)尚未建立針對(duì)各級(jí)自然保護(hù)地的監(jiān)督機(jī)制,雖然《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督工作提出了大體要求,但涉及監(jiān)督的頻率和手段也缺乏合理的解釋;而且其他保護(hù)地類型的監(jiān)督工作大多依據(jù)保護(hù)地所屬轄區(qū)的管理暫行辦法,有的對(duì)監(jiān)督機(jī)制的解釋不足,有的甚至忽略不談。此外,2018年以前我國(guó)也沒有明確的自然保護(hù)地問(wèn)責(zé)機(jī)制,對(duì)于違法行為和違規(guī)人員沒有具體的處罰條例作為依據(jù),涉及處罰金額、處罰方式因保護(hù)地所屬轄區(qū)的不同而改變。

2 國(guó)外國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)

世界范圍內(nèi)國(guó)家公園的管理方式大致可分為中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型。中央集權(quán)制(比如美國(guó))的特點(diǎn)是從上到下的垂直領(lǐng)導(dǎo),加以多部門的合作與非政府組織的協(xié)助[10]。地方自治型(比如澳大利亞)的管理工作實(shí)際由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé),中央政府負(fù)責(zé)政策和法律制定[11];綜合管理型(比如日本)的中央政府有一定的控制權(quán),地方政府也有一定的自主權(quán),而且非政府組織也能積極地參與管理工作。

相比于國(guó)內(nèi)國(guó)家公園的建設(shè),國(guó)外大多有完整的法律體系做支撐,從基本法到授權(quán)法,覆蓋了定義、職能職責(zé)、資金機(jī)制、管理機(jī)制、資源開發(fā)利用和保護(hù)等問(wèn)題。對(duì)于率先建立國(guó)家公園的國(guó)家來(lái)說(shuō),它們都有一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu),主要確定國(guó)家公園的發(fā)展方向、對(duì)各個(gè)國(guó)家公園的管理?xiàng)l例進(jìn)行審核、為國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供幫助[12]。國(guó)外的管理機(jī)構(gòu)職責(zé)明晰,有著高效的運(yùn)行體系,資金機(jī)制也十分完善。國(guó)家公園管理局從國(guó)家層面制定總體規(guī)劃,監(jiān)督具體的實(shí)施過(guò)程。值得注意的是,國(guó)外國(guó)家公園的土地大多歸國(guó)家所有,相應(yīng)的土地補(bǔ)償制度和就業(yè)規(guī)劃提高了民眾接受度,使得國(guó)家公園的建設(shè)能夠順利開展。最后,國(guó)外的國(guó)家公園有著很強(qiáng)的公益性,以旅游為載體使得公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到增強(qiáng)[13]。

3 討論

基于國(guó)外國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn),我國(guó)向以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系轉(zhuǎn)變的過(guò)程中管理機(jī)制構(gòu)建需要重視以下問(wèn)題：國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管機(jī)制的加強(qiáng)、法律法規(guī)的完善和土地權(quán)屬問(wèn)題。

3.1 國(guó)家公園行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

2018年之前,多數(shù)關(guān)于構(gòu)建我國(guó)國(guó)家公園體制的文獻(xiàn)都建議“設(shè)立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)”,這是從國(guó)家層面給出的建議。學(xué)者們希望借助“十九大”的契機(jī),中央政府能設(shè)立一個(gè)國(guó)家公園管理局。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》頒布后,國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局,隸屬自然資源部,這不僅標(biāo)志了我國(guó)擁有針對(duì)國(guó)家公園的從中央到地方的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),也表明中央政府要徹底改變過(guò)去“一地多牌”、“各自為政”、“利益沖突”、“管理低效”等問(wèn)題的決心[14]。國(guó)家林業(yè)和草原局在全局上將多種保護(hù)地納入國(guó)家公園的“大圈”,把它們視為一個(gè)整體,整體內(nèi)各部分的信息交流也必將得到加強(qiáng),“多部門利益爭(zhēng)奪”“管理目標(biāo)不一致”等問(wèn)題也能夠有效避免。

（2）溫度超過(guò)第一、二管束底部護(hù)板及振打梁的耐熱溫度，導(dǎo)致鍋爐振打梁燒損，振打無(wú)法運(yùn)行，引發(fā)鍋爐管束粘接。

但是只關(guān)注國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置是不夠的,基層的國(guó)家公園機(jī)構(gòu)管理也十分重要[15]。對(duì)單個(gè)國(guó)家公園而言,建設(shè)初期可先由省級(jí)政府監(jiān)督管理各項(xiàng)工作,隨著進(jìn)度的推進(jìn),國(guó)家公園的管理權(quán)逐步轉(zhuǎn)移中央;管理機(jī)構(gòu)合并期間可暫時(shí)保留多塊牌子,使運(yùn)行機(jī)制得以順利轉(zhuǎn)變。

3.2 監(jiān)管機(jī)制的加強(qiáng)

國(guó)家公園行政管理中監(jiān)管機(jī)制的改革源于十八屆三中全會(huì),通過(guò)建立統(tǒng)一的污染物排放制度、保護(hù)地監(jiān)管制度、核輻射監(jiān)管制度、環(huán)境評(píng)價(jià)制度及環(huán)境監(jiān)測(cè)制度去解決多部門職能交叉重疊的問(wèn)題[16]。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提到“建立完善的自然資源監(jiān)管體制”,具體體現(xiàn)在設(shè)立評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度,對(duì)消耗資源、損害環(huán)境及降低生態(tài)效益等行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。在構(gòu)建國(guó)家公園體制的過(guò)程中,在核算自然資源存量的基礎(chǔ)上,對(duì)資源的變化量給予一定的重視,對(duì)負(fù)責(zé)該國(guó)家公園的行政人員實(shí)行量化考核,對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制中的管理主體加強(qiáng)約束,以此增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展觀念。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提到“按照所有者與監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則,整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。部分國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)按照這樣的思路出臺(tái)了相關(guān)方案,比如2016年《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》的出臺(tái)被認(rèn)為是構(gòu)建“權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有效”管理體制的首次嘗試,邁出了生態(tài)文明建設(shè)探索道路上重要的一步。

3.3 法律法規(guī)的完善

我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)起步較晚,針對(duì)國(guó)家公園的法律法規(guī)僅適用于地方層級(jí),缺少一個(gè)國(guó)家層面的立法,而且各類自然保護(hù)地的法律法規(guī)與國(guó)家公園建設(shè)初衷不協(xié)調(diào),也鮮有涉及到公眾參與和社區(qū)發(fā)展問(wèn)題[17]。

縱觀我國(guó)自然保護(hù)地法律,從《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物法》到《國(guó)家森林管理辦法》、《水生自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等,保護(hù)區(qū)的管理工作在實(shí)施過(guò)程中逐步有了法律依據(jù)。2000年后,保護(hù)區(qū)周邊出現(xiàn)土地權(quán)屬模糊、收益分配無(wú)依據(jù)、保護(hù)工作不到位等一系列問(wèn)題,中央政府意識(shí)到先前的政策和法律已經(jīng)不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需要,2014年出臺(tái)的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》體現(xiàn)了國(guó)家高度重視國(guó)家公園體制的建設(shè),試圖通過(guò)法律明確國(guó)家公園的范圍,在紅線區(qū)管控范圍內(nèi)給予最嚴(yán)格的保護(hù)。

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園法律體系的構(gòu)架思路是從制定綜合性自然保護(hù)法(比如自然保護(hù)地法)開始,接著是針對(duì)國(guó)家公園專門的法律(比如《國(guó)家公園法》)、針對(duì)國(guó)家公園活動(dòng)的法規(guī)(比如“一園一法”)和國(guó)家公園地方性法規(guī),最后是國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[18]。這個(gè)思路是針對(duì)我國(guó)保護(hù)地相關(guān)法律而言的[19],先前的保護(hù)地法律缺乏國(guó)家層面的立法、法律內(nèi)容重復(fù)和漏洞也比較多。新思路先確定了國(guó)家公園法,具體細(xì)則隨著國(guó)家公園建設(shè)的推進(jìn)逐步完善,“一園一法”和地方性法規(guī)有利于減少和其他法律在內(nèi)容上交叉重疊,而國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立則有利于規(guī)范各種國(guó)家公園建設(shè)活動(dòng)。

3.4 土地權(quán)屬問(wèn)題

3.5 財(cái)政管理

國(guó)家公園的資金來(lái)源主要包括：轉(zhuǎn)移支付、特許經(jīng)營(yíng)收入、社會(huì)捐贈(zèng)、生態(tài)補(bǔ)償、其他收入等。自然保護(hù)地的資金來(lái)源主要是中央政府的轉(zhuǎn)移支付,包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付指的是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,由國(guó)家財(cái)政部直接撥款到省級(jí)財(cái)政部門,省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)保護(hù)地的實(shí)際情況,制定當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法,規(guī)范資金分配方式,確保轉(zhuǎn)移支付能夠落實(shí)到自然保護(hù)地的實(shí)際管理中。在自然保護(hù)地資金來(lái)源中,特許經(jīng)營(yíng)指的是在國(guó)家林業(yè)和草原局的統(tǒng)一管理下,授權(quán)法人或其他組織在規(guī)定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)并獲得收入。社會(huì)捐贈(zèng)在國(guó)家公園資金來(lái)源中占比不高,這與我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)起步較晚有關(guān)。我國(guó)自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是政府,客體則包括環(huán)境保護(hù)者、環(huán)境建設(shè)者、自然保護(hù)地內(nèi)的政府和居民,主客體的確立則遵循“環(huán)境保護(hù)者得到補(bǔ)償”原則。除上述五類來(lái)源外,門票收入也是資金來(lái)源的組成部分。在國(guó)家林業(yè)和草原局設(shè)立之前,門票收入的預(yù)期分配是一部分劃分給旅游公司,一部分劃分到自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu),但是在實(shí)際操作中門票收入?yún)s很少真正流入自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu),這部分資金應(yīng)當(dāng)納入正式的管理體制中。

3.6 生態(tài)保護(hù)問(wèn)題

我國(guó)國(guó)家公園的建立是為了實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。在國(guó)家公園的管理體系中應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護(hù)是我國(guó)國(guó)家公園建立的基本出發(fā)點(diǎn),這不同于世界其他國(guó)家的國(guó)家公園,在我國(guó)的國(guó)家公園建立中一定要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性,生物多樣性的區(qū)域代表性,從保護(hù)生物學(xué)的觀點(diǎn)要考慮到生物多樣性保護(hù)的各個(gè)層次,這樣在管理機(jī)構(gòu)上應(yīng)該設(shè)立野生動(dòng)植物保護(hù)的管理次一級(jí)機(jī)構(gòu),以求得實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

4 小結(jié)

國(guó)家公園行政管理體系的構(gòu)建是我國(guó)自然保護(hù)地向國(guó)家公園轉(zhuǎn)變過(guò)程中的關(guān)鍵。國(guó)家林業(yè)和草原局的設(shè)立使得國(guó)家公園有了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),自然資源產(chǎn)權(quán)登記和土地確權(quán)也順利開展著,逐漸完善的監(jiān)管機(jī)制和法律法規(guī)也使得先前多部門管理的弊端得以解決。未來(lái)關(guān)于國(guó)家公園行政管理體系構(gòu)建的研究中,土地確權(quán)引發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題和尋求多樣化的管理方式值得探討。