歐陽志云,杜 傲,徐衛(wèi)華

1 中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室, 北京 100085 2 中國科學(xué)院大學(xué)建筑研究與設(shè)計中心, 北京 100190

自然保護地是指一個明確界定的地理空間,通過法律或其他有效方式獲得認可、承諾和管理,以實現(xiàn)對自然資源及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保育[1]。具有良好生態(tài)代表性和實現(xiàn)有效管理的自然保護地體系對保護生物多樣性和保障國家生態(tài)安全至關(guān)重要,并受到各國政府和生物多樣性公約等國際機構(gòu)的普遍支持。

據(jù)不完全統(tǒng)計,我國建有各類自然保護地10多類,總數(shù)超過120000處,面積超過200萬km2,占國土面積的20%。然而,目前我國保護地體系存在諸多問題,包括缺乏保護地總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃,保護地破碎化、孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重,不同類型的保護地空間重疊,多頭管理、定位矛盾、管理目標(biāo)模糊,土地權(quán)屬法定確權(quán)不清晰等[2]。利用國家公園建設(shè)的契機,重新構(gòu)建我國自然保護地體系,明確各類自然保護地的功能定位,整合破碎化和孤島化的保護地,加強對具有國家代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動植物集中分布區(qū)和自然景觀的保護,為子孫后代留下重要的自然遺產(chǎn)具有重要意義[3- 4]。

本文在系統(tǒng)梳理中國保護地體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,解讀世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)的自然保護地管理體系分類,借鑒美國、加拿大、巴西、法國等不同國家的保護地管理分類的經(jīng)驗,提出中國新的自然保護地管理體系分類的建議。

1 我國自然保護地體系現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有自然保護地類型、保護目標(biāo)與定位

為保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源,我國建立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)等不同類型的自然保護地,并由不同行政管理部門進行分管(表1),各部門對其所建立的自然保護地的保護目標(biāo)與定位也作出相應(yīng)規(guī)定。

自然保護區(qū)重點保護典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護能夠恢復(fù)的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域;珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域;具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠;及具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡[5]。風(fēng)景名勝區(qū)具有觀賞、文化或者科學(xué)價值,自然景觀、人文景觀比較集中,環(huán)境優(yōu)美,可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域[6]。地質(zhì)公園以保護地質(zhì)遺跡與自然環(huán)境;普及地球科學(xué)知識,促進公眾科學(xué)素質(zhì)提高;開展旅游活動,促進地方經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展為主要建設(shè)目的[7-8]。森林公園具有一定規(guī)模、森林景觀優(yōu)美、自然景觀和人文景物集中的區(qū)域,可供人們游覽、休息或進行科學(xué)、文化、教育活動[9-10]。濕地公園以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的,可供開展?jié)竦乇Ｗo、恢復(fù)、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動的區(qū)域[11]。水利風(fēng)景區(qū)以水域(水體)或水利工程為依托,具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源與環(huán)境條件,可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動的區(qū)域[12]。生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要,或生態(tài)狀況極為脆弱,對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點的防護林和特種用途林[13-15]。我國正在規(guī)劃生態(tài)保護紅線,以加強對具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生物多樣性保護價值和生態(tài)敏感性高的地區(qū)的保護[16]。此外,我國許多地區(qū)還有通過傳統(tǒng)文化與宗教保護的文化林和圣山、圣湖等。

表1 中國自然保護地類型及主管部門

1.2 現(xiàn)有自然保護地數(shù)量、面積與空間分布

據(jù)不完全統(tǒng)計,我國約有自然保護地10余類,總數(shù)超過12000處,總面積約200多萬km2,約占國土面積的20%;國家級自然保護地4700多處,占全國自然保護地總數(shù)的38%[17]。其中包括國家公園體制試點10處,總面積約22萬km2[18];自然保護區(qū)2750處,總面積147.17萬km2,其中,陸地面積142.7萬km2,占國土面積的14.86%[19];國家森林公園897處[20];國家級風(fēng)景名勝區(qū)244處[21];國家地質(zhì)公園209處[21];國家級濕地公園898處[22];國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)約523處(根據(jù)農(nóng)業(yè)部國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)發(fā)布的名錄統(tǒng)計),國家沙漠公園55處[23];海洋自然保護地271處,包括71處國家級海洋特別保護區(qū)(含48處國家級海洋公園)等[20]。我國主要類型自然保護地空間布局如圖1。

保護地分布首先與自然資源和人口密度的空間布局相關(guān),其次與各省市的國土開發(fā)政策相關(guān)?？傮w上看,人口密度低的偏遠省份,保護地面積大、數(shù)量少,如西藏、青海、新疆等;自然資源豐富、經(jīng)濟相對發(fā)達的省份,保護地面積較大、數(shù)量較多,如四川、黑龍江、云南等;經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的東部地區(qū),保護地數(shù)量眾多,但面積很小。

圖1 我國主要類型自然保護地空間布局Fig.1 Spatial distribution of main types of protected area in China

1.3 現(xiàn)有自然保護地存在的問題

雖然我國現(xiàn)有自然保護地眾多,保護面積較大,但是仍存在如下5個方面的問題：

一是缺乏保護地總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃,各部門根據(jù)自身的職能建設(shè)了不同類型的保護地,保護地類型多樣,但各類保護地的功能定位交叉;

二是單個保護地面積小,保護地破碎化、孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重,未形成合理完整的空間網(wǎng)絡(luò),影響保護效果;

三是不同類型的保護地空間重疊,包括同一區(qū)域保護地完全重疊、同一區(qū)域內(nèi)保護地嵌套包含,及同一區(qū)域保護地相鄰,“一地多牌”的保護地等現(xiàn)象普遍,導(dǎo)致多頭管理、定位矛盾、管理目標(biāo)模糊;

四是保護地分屬林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保、水利、海洋等部門管理,缺乏部門與保護地之間的協(xié)調(diào)機制,導(dǎo)致保護地管理混亂,權(quán)責(zé)不清;

五是土地權(quán)屬法定確權(quán)不清晰,土地權(quán)屬與權(quán)益不對等,自然保護地集體土地所屬社區(qū)居民的權(quán)益得不到保障,保護與開發(fā)利用的矛盾突出,也難以實施有效的管理等。

2 國際上自然保護地管理體系分類

為了增加生物多樣性及自然資源就地保護的有效性,經(jīng)過上百年的努力,世界各國根據(jù)自身的國情陸續(xù)建立了不同類型的自然保護地,形成了各具特色的自然保護地體系。美國自然保護地分為聯(lián)邦自然保護地、州立自然保護地和地方自然保護地三級,其中聯(lián)邦自然保護地包括國家公園體系、國家森林保護體系等11類[24];英國自然保護地分為政府類自然保護地、公益類自然保護地、歐盟自然保護地和國際自然保護地,其中政府類國家級自然保護地主要有森林公園、國家自然保護區(qū)等6類[25];加拿大主要自然保護地類型有國家野生動物保護區(qū)、國家公園等8類[26];法國自然保護地分為國際、歐盟、國家、地區(qū)、機構(gòu)和城市6大層面,其中,國家層面自然保護地主要包括國家公園、國家自然保護區(qū)等7類[27];巴西自然保護地分為聯(lián)邦、州及市級3個層次,聯(lián)邦自然保護地包括國家公園 、生物保護區(qū)等10類[28];菲律賓國家綜合自然保護地體系包括嚴(yán)格自然保護區(qū)、自然公園、自然遺跡等[29];津巴布韋自然保護地包括野生動物管理區(qū)、國家森林、狩獵區(qū)、植物保護區(qū)、游憩公園、國家公園等15類[30](表2)。通過自然保護地建設(shè),有效地保護自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性,成為世界各國自然保護的重要手段。

表2 代表性國家自然保護地管理體系分類

3 我國自然保護地體系分類原則

為解決我國自然保護地管理體系缺失、功能定位不明確的問題,以國家公園體制建設(shè)為契機,根據(jù)我國現(xiàn)有的保護地實際情況,參考IUCN保護地管理體系分類,對我國各類自然保護地的保護目標(biāo)與管理要求進行了梳理和分析,并根據(jù)如下5個原則構(gòu)建我國保護地體系分類：

(1)保護對象對人類活動和資源利用的敏感性：對人類活動高度敏感的保護對象施行嚴(yán)格保護,如瀕危動植物物種棲息地;對包括旅游、生物資源利用在內(nèi)的人類活動敏感、保護要求高的區(qū)域,應(yīng)建設(shè)自然保護區(qū)。

(2)自然資源類型：不同自然資源類型,需要不同的管理方式,對涉及自然資源類型多樣的保護地,可設(shè)置二級分類,如在自然保護區(qū)類別中,可保留現(xiàn)有的二級分類,即自然生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、野生生物保護區(qū)、自然遺跡保護區(qū);在自然公園中可劃分為森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等。

(3)現(xiàn)有保護地類型：充分繼承已有保護地建設(shè)成果,尊重現(xiàn)有保護地體系,明晰各類保護地功能定位和保護目標(biāo),并將保護目標(biāo)相近的歸為同類。如將水源地保護區(qū)、土壤保持重點區(qū)、生態(tài)公益林一級區(qū)等保護生態(tài)功能為主的保護地歸類為生態(tài)功能保護區(qū)。

(4)保護地管理的嚴(yán)格程度與資源利用方式：構(gòu)建保護地體系中,將具有相同或相似保護嚴(yán)格程度保護地歸為同類,將資源利用方式相似的保護地類型歸為同類。如將森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等以保護和利用自然景觀為基礎(chǔ),為人們提供游憩場所的保護地歸并為自然公園。

(5)盡可能與國際保護地體系分類銜接：為了便于國際的保護地統(tǒng)計與交流,在我國現(xiàn)有保護地體系的基礎(chǔ)上,盡可能與國際保護地體系分類銜接。借鑒其他國家的保護地分類方法,系統(tǒng)分析和比較IUCN保護地體系分類與我國現(xiàn)有各類保護地的保護目標(biāo)與功能定位,建立我國自然保護地體系分類。

4 我國自然保護地體系分類建議

4.1 我國自然保護地體系分類

根據(jù)自然保護地管理體系分類原則,將我國自然保護地分為5大類(表3),第I類為自然保護區(qū),包括現(xiàn)有的自然保護區(qū)和自然保護小區(qū);第Ⅱ類為國家公園,包括現(xiàn)有的國家公園體制試點;第Ⅲ類為自然公園,包括現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、礦山公園、沙漠公園、海洋特別保護區(qū)(含海洋公園)等,第Ⅳ類為物種與種質(zhì)資源保護區(qū),包括現(xiàn)有的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)和種質(zhì)資源原位保護區(qū);第Ⅴ類為生態(tài)功能保護區(qū),包括現(xiàn)有的重點生態(tài)功能保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、國家一級公益林等。

表3 我國保護地體系分類與現(xiàn)有保護地及世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)保護地管理體系的關(guān)系

4.2 我國自然保護地體系功能定位與管理目標(biāo)

基于保護對象的不同,我國保護地管理體系內(nèi)不同類型保護地的功能定位和管理目標(biāo)也存在差異。以現(xiàn)有自然保護地的內(nèi)涵和功能定位為基礎(chǔ),根據(jù)新保護地體系的保護目的,明確各類保護地的功能定位和管理目標(biāo),及重點保護對象(表4、表5)。

(1)自然保護區(qū)

自然保護區(qū)的功能定位為嚴(yán)格保護具有原始或極少受到干擾的珍稀瀕危動植物物種棲息地、對人類活動高度敏感的生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡。管理目標(biāo)是嚴(yán)格保護,盡可能排除保護地范圍內(nèi)的人類活動。包括生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、野生生物保護區(qū)與自然遺跡保護區(qū)3個二級類型。

(2)國家公園

根據(jù)2015年9月頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2017年印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》,以及國際上國家公園建設(shè)經(jīng)驗,國家公園的功能定位是保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和珍稀瀕危野生動植物生境原真性、完整性而劃定的嚴(yán)格保護與管理的區(qū)域,目的是為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn),并為人們提供親近自然、認識自然的場所。管理目標(biāo)是嚴(yán)格保護大面積自然生態(tài)系統(tǒng)及國家代表性的自然景觀,推動生態(tài)教育和生態(tài)旅游。

(3)自然公園

自然公園主要保護自然資源與自然遺產(chǎn),包括森林、草地、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)與自然景觀,以及具有特殊地質(zhì)意義和重大科學(xué)價值的自然遺跡,為人們提供親近自然、認識自然的場所,同時為保護生物多樣性和區(qū)域生態(tài)安全做出貢獻,并為公眾提供地質(zhì)與地理知識的科普場所。包括森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等二級類型。

(4)物種與種質(zhì)資源保護區(qū)

物種與種質(zhì)資源保護區(qū)主要目的是保護包括農(nóng)作物及其野生近緣植物種質(zhì)資源、畜禽遺傳資源、微生物資源、藥用生物物種資源、林木植物資源、觀賞植物資源,及其他野生植物資源等。其功能定位為保護和管理各類種質(zhì)資源及其棲息地,為未來農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和中藥材發(fā)展與品種改良提供所必需的遺傳基因資源。包括水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)和農(nóng)作物種質(zhì)資源原位保護區(qū)2個二級類型。

(5)生態(tài)功能保護區(qū)

生態(tài)功能保護區(qū)是指在水源涵養(yǎng)、水土保持、洪水調(diào)蓄、防風(fēng)固沙、海岸帶防護、生物多樣性保護等方面具有重要作用的保護地。目的是保護區(qū)域重要生態(tài)功能,保障生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)供給,防止和減輕自然災(zāi)害,保障國家和地方生態(tài)安全。包括水源地保護區(qū)、國家一級公益林、生態(tài)保護紅線區(qū)(尚沒有納入現(xiàn)有保護地范圍的生態(tài)保護紅線區(qū)域)、文化林、圣山、圣湖等二級類型。

表4 我國自然保護地體系功能定位與管理目標(biāo)

表5 各類自然保護地與重點保護對象

5 討論

為了保護生物多樣性與自然資源,我國已建立龐大的自然保護地體系,保護地數(shù)量多、面積較大,但各類自然保護地功能定位區(qū)分不明確,保護效率較低等問題,亟待改革。建立國家公園體制為全面改革完善我國自然保護地體系提供了契機;理順我國自然保護地體系分類,明確各類自然保護地的定位和目標(biāo),確定其在國家生物多樣性保護與生態(tài)安全格局中的作用,是建立新的國家自然保護地體系的基礎(chǔ)工作。

為了有效保護生物多樣性與珍貴的自然遺產(chǎn)、增強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)供給能力,需要全社會的通力合作和共同努力,要求不同政府部門根據(jù)職能定位,加強本部門職能相關(guān)的自然資源保護與相關(guān)保護地的建設(shè),各司其職,形成系統(tǒng)的自然資源保護地體系。如林業(yè)與草地主管部門加強國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的建設(shè)與管理,農(nóng)業(yè)主管部門加強農(nóng)作物與水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的建設(shè),水資源主管部門完善水源地保護區(qū)的建設(shè),資源與土地主管部門加強生態(tài)功能保護區(qū)的建設(shè)與生態(tài)保護紅線規(guī)劃,生態(tài)環(huán)境主管部門加強各類保護地建設(shè)與管理的監(jiān)督。

還要充分發(fā)揮社會力量保護生物多樣性與自然資源。我國具有數(shù)千年保護高文化價值森林草地與山川湖泊的傳統(tǒng),從現(xiàn)代生態(tài)學(xué)與地理學(xué)知識來看,大多數(shù)傳統(tǒng)文化受保護的地方,通常具有重要水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)小氣候、改善人居環(huán)境、預(yù)防水土流失和泥石流等自然災(zāi)害、保護珍稀植物和古樹林木的生態(tài)功能[31],但近幾十年基于傳統(tǒng)文化的保護地面積與數(shù)量大幅減少。隨著城市化進程的不斷推進,農(nóng)村人口大量減少,“靠山吃山、靠水吃水”的生計方式發(fā)生根本變化,為建設(shè)基于傳統(tǒng)文化的保護地提供了新的機會,但需要創(chuàng)新和完善保護地建設(shè)政策和生態(tài)補償機制,建立和完善生態(tài)產(chǎn)品政府購買與市場交易的制度和平臺,引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民在具有保護價值的集體所有土地建設(shè)小型保護地。此外社會組織和企業(yè)參與自然保護地建設(shè)與管理的保護地開始出現(xiàn)[32],這也需要完善保護地建設(shè)政策,鼓勵企業(yè)和公益基金會參與自然保護地的建設(shè)與管理。

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)步推進,生態(tài)環(huán)境保護力度的逐漸加大,以及經(jīng)濟社會發(fā)展與城市化進程驅(qū)使人口向城市的不斷集聚,大大降低了人們對森林、草地、濕地資源直接利用的壓力,為自然保護地建設(shè)提供了空間,完善我國自然保護地體系分類,根據(jù)各類保護地的特點,創(chuàng)新保護地建立的政策機制,加大政府對自然保護地建設(shè)力度的同時,發(fā)揮全社會力量共筑自然保護地,我國自然保護地發(fā)展將大有可為。