鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導干部是鄉(xiāng)村治理的主體、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧戰(zhàn)略等政策落實的推進者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大項目和資金的主要管理者，對其履職盡責情況的監(jiān)督直接關系到其所在區(qū)域民生、經(jīng)濟、社會的發(fā)展。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部數(shù)量多，《中國統(tǒng)計年鑒-2019》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國范圍內(nèi)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31550個，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少配備有黨委書記、鎮(zhèn)長兩名黨政主要領導干部。因此，作為黨管干部重要監(jiān)督制度安排之一的經(jīng)濟責任審計，在促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部履責擔當、規(guī)范用權和黨風廉政建設上發(fā)揮著重要作用。隨著中央審計委員會的成立，2019年《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）頒布，經(jīng)濟責任審計步入高質量轉型發(fā)展的新時代，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計提出了新的發(fā)展任務和目標要求。面對發(fā)展轉型的機遇和挑戰(zhàn)，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計的創(chuàng)新發(fā)展，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計的治理能力，規(guī)范、助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部有效履責，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

在新時代鄉(xiāng)村治理蓬勃發(fā)展的當下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展轉型進展如何？困境何在？消解路徑在何方？為解決上述問題，筆者選擇從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計視角，以案例分析和量化數(shù)據(jù)研究梳理轉型發(fā)展的相關問題，尋求消解路徑。

一、新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計轉型發(fā)展的方向

依據(jù)新時代社會主要矛盾變化、國家發(fā)展的戰(zhàn)略布局、強化審計監(jiān)督的制度意見，相關理論研究成果以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部審計相關人員的實踐調(diào)查情況，筆者梳理總結出新時代對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計轉型發(fā)展需求的幾個方面。

一是審計思路模式宏觀化?！兑?guī)定》要求：經(jīng)濟責任審計工作要認真落實黨和國家決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念。這意味著經(jīng)濟責任審計工作更加注重審計思路內(nèi)容的宏觀性、整體性。

二是審計手段數(shù)字化?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》中要求審計機關加快審計信息化建設，進而形成“國家審計云”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計信息化的程度、大數(shù)據(jù)審計應用能力將直接決定了審計全覆蓋和“國家審計云”目標的實現(xiàn)程度。

三是審計定性定責依據(jù)的多元化?！兑?guī)定》強調(diào)在審計定責中要站在發(fā)展的視角，運用“三個區(qū)分開來”原則對領導干部進行客觀定性定責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容圍繞群眾一線，更需要具有發(fā)展改革意識和開拓創(chuàng)新精神的領導干部，相應的，審計定性定責更需要客觀準確的依據(jù)，保護基層領導干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

四是強化審計資源的統(tǒng)籌整合。2015年印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確提出了經(jīng)濟責任審計對象全覆蓋的目標要求?；鶎訉徲嫏C關人員編制有限，有效統(tǒng)籌整合審計資源是實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計對象全覆蓋、高質量發(fā)展的必由之路。

五是審計結果運用新機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部服務于一線，做好上傳下達與群眾工作是其主要工作內(nèi)容，應積極探尋審計結果運用新機制，促進上級部門和社會公眾對其的監(jiān)督，更好地發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在基層干部任免和監(jiān)督過程中的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計轉型發(fā)展的困境

經(jīng)濟責任審計業(yè)務存在明顯的地域差異，不能一概而論，筆者選取A縣審計局開展的B鎮(zhèn)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計進行針對性分析，發(fā)現(xiàn)存在以下主要問題。

（一）審計思路模式固化

從B鎮(zhèn)鎮(zhèn)長離任審計實施方案來看，內(nèi)容設計較為完整，宏觀政策性審計內(nèi)容與微觀財務性內(nèi)容兼具，然而審計報告中披露的問題全部集中于傳統(tǒng)財政財務收支方面。其原因在于基層審計機關受時間、人手和思維定式制約，在實際審計過程中，方案和審計實施兩張皮，審計思路仍固化于微觀、傳統(tǒng)財政財務收支問題查處上，重大經(jīng)濟政策方針決策部署等宏觀審計內(nèi)容沒有得到實質性落地執(zhí)行，因而審計整體質量不高，未能真正對接審計轉型發(fā)展的需求。

（二）審計手段數(shù)字化轉型進展緩慢

審計手段數(shù)字化轉型，需要投入資金、時間、人員等要素，搭建數(shù)據(jù)信息平臺并深度運用大數(shù)據(jù)審計手段，提升審計工作效率，人才建設是關鍵的制約因素。A縣審計局現(xiàn)有一線審計業(yè)務人員18人，其中年齡在40歲以下的僅5人，且僅1人參加過省廳組織的計算機審計培訓班。40歲以上的審計人員多數(shù)出身會計專業(yè)，習慣使用其熟悉的財務收支審計方法模式，難以快速接受經(jīng)濟責任審計轉型發(fā)展的新理念，在審計中難以運用信息化手段發(fā)現(xiàn)疑點和挖掘線索。盡管A縣審計局2016年通過縣委組織部“人才引進”的方式招入工程類專業(yè)年輕審計人員3人以補充固定資產(chǎn)投資審計人員缺口，但未制訂計算機相關專業(yè)人才引進方案及信息化審計建設計劃，信息化硬件、軟件的建設也不完備。

（三）基層審計資源缺口大

繼《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確了審計全覆蓋的要求及以審計信息化和審計資源統(tǒng)籌整合為主的全覆蓋實現(xiàn)路徑后，A縣審計局結合本地各單位實際情況，對144家被審計單位實施了ABC分類管理：其中A類單位43家，每3年審計一次，年均審計項目量至少為14.3家；B類單位46年，3-5年審計一次，年均審計項目量至少為9.2家：C類單位5年審計一次或主要采用簡易離任交接方式。按照A縣審計局資源配置慣例：每個經(jīng)濟責任審計項目安排2人負責審計；A類、B類單位所需投入平均時長分別為20、15個工作日；對于C類一般僅進行簡易離任交接的單位，按不占用審計工作量估算；扣除周末及法定節(jié)假日，每人每月可用的時間投入按22個工作日測算。A縣審計局實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋所需的年均投入總工作量至少為848（14.3*2*20+9.2*2*15=848）人日，而A縣審計局一線審計人員18人全部投入經(jīng)濟責任審計項目，實際最多能提供的年均審計工作量為393（18*12*22=393）人日，投入缺口為455人日。這還是在未考慮A縣審計局承擔的預算執(zhí)行審計、政策跟蹤審計、固定資產(chǎn)投資審計、自然資源資產(chǎn)離任審計等項目需求下的資源缺口。此外，一線審計人員經(jīng)常會被抽調(diào)參與上級專項審計項目或紀檢監(jiān)察項目，這又進一步加大資源投入需求缺口。一線審計業(yè)務人員工作繁忙，難以抽身參加學習培訓，知識理念更新滯后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計這種需要緊跟政策導向、綜合性強的審計項目常常會感到力不從心，審計質量難以保障。

（四）資源統(tǒng)籌整合力度有限

審計機關積極采取了“兩統(tǒng)籌”、整合利用內(nèi)部審計資源和向社會購買審計服務的方式，以有效應對審計全覆蓋存在的資源投入缺口矛盾。但就A縣審計局的實際情況來看，一是尚未形成總體統(tǒng)籌審計資源的大格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計在內(nèi)容上與傳統(tǒng)審計項目存在交叉重合；二是整合利用內(nèi)部審計資源遇到較大的障礙，其原因是A縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和政府各部門基本未設立獨立的內(nèi)審機構，多數(shù)將內(nèi)審職能直接劃給財務審計部或財務部門，其人員能力素質和思維模式難以滿足經(jīng)濟責任審計的要求；三是整合社會審計資源力度相對較小，A縣審計局在2018年初曾通過政府招標形式聘請事務所負責工程項目審計，受制于地方財力等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部經(jīng)濟責任審計中整合社會審計資源、購買審計服務的力度很小，緩解人手緊缺的效果有限。

（五）責任界定依據(jù)不夠細化明確

《規(guī)定》第三條中明確了經(jīng)濟責任的概念，第四十條、第四十一條為審計機關界定黨政領導干部經(jīng)濟責任提供了界定的原則，但黨政主要領導干部“應當履行的職責”“重大經(jīng)濟事項”等描述仍較為寬泛，需運用復雜的專業(yè)判斷，這些都給基層審計人員定責帶來了較大的困難。在A縣審計局近三年來的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計項目中，絕大多數(shù)責任界定均為領導責任，且黨委書記和鎮(zhèn)長在同一問題上的責任認定幾乎完全相同，對于某一具體問題，黨政主要負責人分別該承擔多大程度的責任，尚未制定明確的標準。

（六）缺乏科學合理的審計評價體系

對被審計領導干部給出集業(yè)績與問題于一體的客觀、公正、全面的評價是經(jīng)濟責任審計的重要環(huán)節(jié)，縱觀A縣審計局近年來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計的審計評價，可以發(fā)現(xiàn)，其與此次B鎮(zhèn)鎮(zhèn)長經(jīng)濟責任審計做出的評價如出一轍，差異不大，且僅就財政財務收支問題作出對被審計領導干部的履行經(jīng)濟責任情況的評價結論，全面性、嚴謹性難以保證。而現(xiàn)行使用的通用評價指標體系無法結合各層級、各部門領導干部履責的特點給出客觀公正的評價，且普遍存在“重收支輕決策、重核算輕制度”的問題。

（七）審計結果運用機制有待完善

兩辦《規(guī)定》要求建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結果公告等結果運用制度。而A縣在審計結果應用方面，尚未建立經(jīng)濟責任審計結果公告制度；經(jīng)濟責任審計結果報告僅送至縣委、縣政府，影響力十分有限，很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的權力行使和運行起到警醒作用；審計結果也難影響到被審計對象的考核評優(yōu)、任免調(diào)整等，與轉型發(fā)展要求還存在較大差距。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計轉型困境消解的策略路徑

上述諸多瓶頸問題，導致目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部經(jīng)濟責任審計發(fā)展轉型任務推進緩慢，審計質量不高，難以適應鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設的要求。為此，應做好長期規(guī)劃、統(tǒng)籌設計，探尋有效的消解路徑。

（一）加強審計隊伍建設，構建新型審計思路模式

一是制定科學合理的培養(yǎng)方案。培養(yǎng)方案應從政治建設和能力素質建設兩方面入手，將上級審計機關的培訓活動與本單位的政治理論、專業(yè)技能學習相結合。在疫情常態(tài)化的形勢下，面授培訓受限，基層審計機關更應利用好線上學習資源，組織本單位在“學中審，審中學”。二是開展研究式經(jīng)濟責任審計，打造精品項目。打破科室間、上下級的限制，集中骨干人員針對當前急需的審計思路、宏觀審計內(nèi)容落地、審計技能等進行深入研究，進而以骨干人員和精品項目帶動全局的方式，使轉型發(fā)展的理念得以有效落實執(zhí)行。三是建立激勵機制。如完善年末考核評優(yōu)管理辦法，探索將上述學習內(nèi)容及成果以量化形式計入考核評分，充分調(diào)動審計人員的積極性。

（二）加大審計資源統(tǒng)籌整合力度

基層審計機關要積極探索實現(xiàn)審計項目和審計組織方式的“兩統(tǒng)籌”。一方面，要做到統(tǒng)籌融合項目實施，在制訂審計計劃時，對同一被審計單位的多個審計項目可采取“1+N”審計模式。同時，全覆蓋并不代表平均覆蓋，在審計力量不足的大環(huán)境下，應將審計對象按照掌握經(jīng)濟資源、對經(jīng)濟社會發(fā)展作用的重要程度進行分類管理，明確重點，將審計資源適當傾斜到數(shù)據(jù)量大、資金量大的單位。另一方面要統(tǒng)籌整合人力資源。由于審計機關行政人員編制數(shù)需由機構編制委員會批復，不可隨意增加或減少，部分地方審計機關通過招聘事業(yè)編制人員或合同制聘用人員來補充審計人員的缺口，而事業(yè)編制數(shù)同樣有限，招聘的合同制員工又多數(shù)經(jīng)驗不足、流動性大，因此這些均非好的解決辦法。針對縣級審計機關面臨的被審計單位內(nèi)審部門設置不完善、內(nèi)審人員能力參差不齊，難以借用綜合其力量、利用其結果的現(xiàn)狀，審計機關應積極探索對內(nèi)部審計和社會審計力量加強頂層設計的舉措，如委派專人負責對內(nèi)部審計進行指導，制定相應的質量控制機制，探索建設相應的向社會購買審計服務的機制，提升內(nèi)部審計和社會審計力量和結果的可利用性，進而助推審計高質量發(fā)展。

（三）提高責任界定的質量

基層審計人員如何盡可能做到準確定責呢？一是思路要清晰。定責時要依照兩辦《規(guī)定》中“直接責任”與“領導責任”的界定，緊扣權責一致原則，明確審計發(fā)現(xiàn)問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起作用。二是證據(jù)要充分。要根據(jù)已獲取審計資料組合形成完整的證據(jù)鏈，而后再對領導干部進行相應定責，對未取得或未充分取得審計證據(jù)的事項保留意見評價。三是流程要嚴謹。審計人員應將界定存疑情況上報審計組長，由組長組織審計組進行充分討論，同時定期召開審計小組交流會，避免相似性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟事項出現(xiàn)定責結果不一的情況。

（四）完善審計評價體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部經(jīng)濟責任審計覆蓋面廣、涉及部門多，各種評價模式不能簡單套用，但省域范圍內(nèi)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況具有一定的相似性，可以結合新時代省域鄉(xiāng)鎮(zhèn)特性與近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計經(jīng)驗，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部，探索建立一套具有代表性和重要性、共性與個性、宏觀與微觀，定性與定量有機結合的評價體系，并結合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況進行定期修訂和補充，達到全面、客觀、公正評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部履職情況的目標。

（五）創(chuàng)新審計結果運用機制

兩辦《規(guī)定》從三方面為健全基層經(jīng)濟責任審計結果運用制度指明了方向。在審計結果公告方面，要將不涉密審計結果以社會公告的形式及時向社會披露，接受社會監(jiān)督。在審計結果運用方面，要加強有關主管部門及聯(lián)席會議單位對審計結果的應用，將審計結果作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考。在審計整改方面，基層審計機關應積極探索以制度形式強制要求被審計單位和個人按照審計報告認真整改的路徑并對整改情況進行動態(tài)跟蹤、抽查回訪，進而以完善的審計結果運用制度保障和強化審計結果應用質效提升。