劉雪鳳 楊易婷

(中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

2001年江蘇省首次頒布有關(guān)專利資助措施《江蘇省省級(jí)專利專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，此后陸續(xù)出臺(tái)了《江蘇省專利促進(jìn)條例》《江蘇省專利發(fā)明人獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等政策措施，不斷完善專利資助政策體系。專利資助政策涉及資金使用效率與公共資源的配置，因此有必要對(duì)政策效能進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，作為政策調(diào)整的依據(jù)，從而使得資源得到優(yōu)化利用和合理配置。

1 文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者研究主要集中專利資助政策對(duì)專利數(shù)量和技術(shù)創(chuàng)新的影響兩個(gè)方面：Dang和Motohashi(2015)認(rèn)為專利資助政策是影響專利增長的重要因素[1]。Nicholas認(rèn)為在專利資助政策的作用下，專利申請(qǐng)數(shù)有很大提高，但對(duì)創(chuàng)新的整體促進(jìn)作用并不明顯[2]。Parra A(2014)認(rèn)為，過度保護(hù)政策會(huì)導(dǎo)致投資者延遲在專利生命結(jié)束時(shí)的投資和市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量減少[3]。

關(guān)于專利資助政策的評(píng)價(jià)，國內(nèi)學(xué)者分為三種立場(chǎng)：一是認(rèn)可其積極效應(yīng)。文家春和朱雪忠(2009)將專利資助政策的作用界定為對(duì)專利制度激勵(lì)功能產(chǎn)生的補(bǔ)充效應(yīng)和對(duì)專利產(chǎn)出結(jié)構(gòu)調(diào)整的杠桿效應(yīng)[4]。楊芳娟等(2012)發(fā)現(xiàn)專利資助政策的實(shí)施改變了專利申請(qǐng)結(jié)構(gòu)、授權(quán)后專利結(jié)構(gòu)[5]。二是持批評(píng)態(tài)度。張杰等(2016)認(rèn)為專利資助政策可能造成專利“泡沫”現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致專利對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用發(fā)生了扭曲效應(yīng)[6]。張釵園(2012)認(rèn)為泛化資助方式誘發(fā)了大量垃圾專利以套取政府資金獲利，偏離了政府激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的目的[7]。三是認(rèn)為專利資助政策的正負(fù)效應(yīng)并存。馬忠法(2008)闡述了我國專利資助政策對(duì)我國專利制度運(yùn)行的積極效應(yīng)及消極影響[8]。

總體而言，目前研究存在著如下不足：①缺乏對(duì)專利資助政策的系統(tǒng)性研究。側(cè)重于專利資助政策本身的靜態(tài)制度分析，未能全方位地考慮整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的過程分析。而過程中往往涉及其他動(dòng)態(tài)要素，如執(zhí)行因素、監(jiān)督要素等；僅考慮政策本身，忽略政策執(zhí)行的其他環(huán)境要素，如目標(biāo)群體、配套措施等。忽略動(dòng)態(tài)要素和環(huán)境要素會(huì)導(dǎo)致對(duì)專利資助政策系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)不全面，進(jìn)而無法提出科學(xué)的、具有可操作性的對(duì)策建議。②指標(biāo)體系有待于進(jìn)一步完善。研究側(cè)重于專利資助政策的顯性產(chǎn)出指標(biāo)，如專利申請(qǐng)數(shù)量和技術(shù)創(chuàng)新等，忽視了政策系統(tǒng)的其他衡量指標(biāo)。針對(duì)以上不足，本文圍繞政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督與政策效果的全過程，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體與環(huán)境因素等要素入手，構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)江蘇省專利資助政策效能進(jìn)行較為系統(tǒng)的評(píng)估。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

本文主要采用層次分析法(AHP)，該方法將與評(píng)估對(duì)象有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則和方案等層次，使得這些難以用定量描述的各因素之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為定量計(jì)算的問題，從而從數(shù)量上得到更好的解釋和說明。本文運(yùn)用該方法的基本步驟是，第一，通過查閱以往有關(guān)文獻(xiàn)以及訪談等方法，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；第二，根據(jù)1～9比率標(biāo)度的方法，展開問卷調(diào)查和專家訪談，讓專家多次對(duì)兩兩指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分，形成兩兩判斷矩陣的打分表，并進(jìn)行平均隨機(jī)一致性檢驗(yàn)；第三，根據(jù)第二步，進(jìn)行單層權(quán)重計(jì)算形成總層權(quán)重，得到總的權(quán)重表。

2.2 江蘇專利資助政策量化和指標(biāo)體系構(gòu)建

本文主要在參考借鑒學(xué)者們成果的基礎(chǔ)上構(gòu)建自己的指標(biāo)體系。結(jié)合Swith的政策過程模型[9]，除將政策制定、政策執(zhí)行與政策效果設(shè)置為一級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加了政策環(huán)境和政策監(jiān)督2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，作為5個(gè)維度進(jìn)行量化分析；在二、三級(jí)指標(biāo)層因素的設(shè)置時(shí)，在已有研究基礎(chǔ)上進(jìn)行了相應(yīng)的刪減，如在政策執(zhí)行代表指標(biāo)中設(shè)置執(zhí)行主體的協(xié)同度指標(biāo)；在專利產(chǎn)出代表指標(biāo)中添加了能夠代表專利質(zhì)量的發(fā)明專利授權(quán)量占比、獲獎(jiǎng)專利占比2個(gè)指標(biāo)；在經(jīng)濟(jì)效益層次，添加技術(shù)合同成交額指標(biāo)；在社會(huì)效益層次，增加如專利意識(shí)、產(chǎn)學(xué)研合作等指標(biāo)。本文的指標(biāo)體系如表1所示。

表1 專利資助政策效能評(píng)估指標(biāo)體系表

3 江蘇專利資助政策效能的實(shí)證研究

3.1 數(shù)據(jù)來源與權(quán)重的確定

政策檢索、專利產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益等數(shù)據(jù)主要來源于北大法寶、科技統(tǒng)計(jì)年鑒，以及國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、江蘇省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局與江蘇省科技廳等政府部門的官方網(wǎng)站。政策制定、政策效果和政策執(zhí)行等其他指標(biāo)數(shù)據(jù)通過調(diào)查問卷和電話訪談獲得。其中調(diào)查問卷的對(duì)象主要為政府知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)單位工作人員、高校知識(shí)產(chǎn)權(quán)科研人員以及高新企業(yè)專利部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，共回收有效調(diào)查問卷125份。

指標(biāo)權(quán)重的確定。通過專家咨詢對(duì)指標(biāo)體系的各個(gè)因素進(jìn)行兩兩比較，獲得指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重，采用1～9比例標(biāo)度法將所得的各個(gè)因素相對(duì)重要性進(jìn)行量化，并構(gòu)造出判斷矩陣。分別確定準(zhǔn)則層因素和指標(biāo)層的相對(duì)重要性，繼而構(gòu)造A-B,B-C，C-D的判斷矩陣，鑒于文章篇幅，對(duì)指標(biāo)判斷矩陣不再一一陳列。對(duì)于A-B，B-C，C-D判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)結(jié)果，以及對(duì)所有參與決策的專家判斷矩陣及其一致性比例數(shù)據(jù)顯示，所有專家的所有判斷矩陣都滿足(或修正后滿足)一致性要求，CR<0.1，故認(rèn)為群決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)是有效的。

綜上，在一致性檢驗(yàn)通過后，利用數(shù)據(jù)分析軟件Yaahp v12.3求得專利資助政策各指標(biāo)權(quán)重，見表2。

3.2 指標(biāo)分值的計(jì)算

對(duì)于表2中的定性數(shù)據(jù)，設(shè)置“優(yōu)秀、良好、一般、需改進(jìn)、差”5個(gè)等級(jí)，根據(jù)調(diào)查問卷中問題作答情況，確定三級(jí)指標(biāo)體系中所有定性指標(biāo)的分值。由于各定量指標(biāo)在性質(zhì)、計(jì)量單位等方面不同，缺乏綜合性，直接用原始指標(biāo)值進(jìn)行分析時(shí)，會(huì)使得各指標(biāo)以不等權(quán)參加運(yùn)算分析，所以在進(jìn)行指標(biāo)定量數(shù)據(jù)運(yùn)算之前，先對(duì)數(shù)值進(jìn)行無量綱化處理，采用直線型無量綱化方法，將2008年與2019年每項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)之和最大的省作為標(biāo)桿省，賦值100，從而確定出江蘇省專利資助政策效能相關(guān)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化分值。定性指標(biāo)與定量指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值確定之后，將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化分值進(jìn)行逐層加權(quán)匯總，得出江蘇省專利資助政策效能的評(píng)價(jià)總體結(jié)果。

3.3 江蘇專利資助政策效能的評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

江蘇專利資助政策效能的評(píng)價(jià)總體結(jié)果見表3。

第一，政策制定指標(biāo)最終得分為84.71，說明政策地位顯著、政策清楚明確。盡管少數(shù)訪談對(duì)象認(rèn)為專利資助政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行的資助屬于反補(bǔ)貼的范疇從而有異議，但大多數(shù)對(duì)象認(rèn)為江蘇省專利資助政策的制定是必要的，對(duì)于激勵(lì)專利申請(qǐng)和技術(shù)創(chuàng)新作用很明顯。政策目標(biāo)的明確性最后得分為88.16分，說明大部分受調(diào)查者認(rèn)為目前江蘇省專利資助政策目標(biāo)明確，表現(xiàn)為：提出增加專利產(chǎn)出、提高創(chuàng)新能力等目標(biāo)的要求。在政策目標(biāo)是否合理方面，得分相對(duì)于其他幾項(xiàng)來說偏低，主要是政策重點(diǎn)關(guān)注專利申請(qǐng)量和授權(quán)量，對(duì)于授權(quán)專利的轉(zhuǎn)化與實(shí)施方面的激勵(lì)措施存在欠缺。

表2 專利資助政策效能指標(biāo)權(quán)重表

第二，執(zhí)行環(huán)節(jié)最終得分為80.42分，各指標(biāo)分析結(jié)果各有不同：政策宣傳不甚到位、公眾知曉度低、政策執(zhí)行人員服務(wù)意識(shí)有待提高，但在執(zhí)行主體協(xié)同性以及政策執(zhí)行人員專業(yè)素養(yǎng)方面受到肯定。政策宣傳指標(biāo)評(píng)分較低，說明江蘇省專利資助政策在宣傳工作上有待改善。主要問題表現(xiàn)為：有關(guān)政策的宣傳渠道狹窄，宣傳方式選擇上未能“接地氣”，有關(guān)信息未能通過有效傳播渠道擴(kuò)散，導(dǎo)致公眾對(duì)專利資助政策了解較少。同時(shí)，調(diào)研結(jié)果顯示：政策執(zhí)行人員具有極高的專業(yè)素質(zhì)，政府各部門協(xié)同性較好，政策執(zhí)行力度較大；但是，人員服務(wù)的意識(shí)有待于提高，服務(wù)態(tài)度有待改善。

第三，政策監(jiān)督因素的評(píng)分為79.20分。從考核角度來看，存在考核指標(biāo)單一及不合理等問題。目前江蘇省專利資助政策的考核尚未有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，相關(guān)部門在年度統(tǒng)計(jì)時(shí)，只針對(duì)專利申請(qǐng)量、授權(quán)量、萬人專利擁有量、PCT專利數(shù)量等指標(biāo)進(jìn)行趨勢(shì)分析等，未能考慮到專利的轉(zhuǎn)化率和實(shí)施率等情況。在政策反饋方面，江蘇省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局及科技廳等相關(guān)部門都開設(shè)了公眾互動(dòng)平臺(tái)、咨詢投訴信箱以及相應(yīng)的聯(lián)系電話。但是，總體而言，就重復(fù)資助、資助不公等資助政策出現(xiàn)的問題，在信息反饋的過程中，政府部門反應(yīng)滯后，或者沒有反應(yīng)。因此沒有體現(xiàn)政策的透明性和回應(yīng)性。

第四，政策環(huán)境因素評(píng)分為83.15分。在政策資源因素方面表現(xiàn)為：專利資助政策資金和信息、人才等資源較為充足，相關(guān)配套措施方面得到加強(qiáng)。江蘇省科教資源全國領(lǐng)先，在信息和人才方面提供了充足的資源。在配套措施上，江蘇省在一些重點(diǎn)領(lǐng)域聯(lián)合財(cái)稅部門給予優(yōu)惠政策，尤其是在支持企業(yè)開展高價(jià)值知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、支持企業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等平臺(tái)建設(shè)方面；但在財(cái)稅政策相結(jié)合、人才政策與對(duì)外交流政策結(jié)合的方面，存在銜接不夠緊密的情況。在文化環(huán)境上，群眾專利意識(shí)和社會(huì)專利文化氛圍得分低，也反映出該政策傳播力度和普及程度有待進(jìn)一步提高。

第五，政策效果指標(biāo)最終得分為66.67。原因在于：專利產(chǎn)出的指標(biāo)中大多為定量指標(biāo)，定量指標(biāo)在數(shù)值無量綱化處理過程中，由于廣東省在專利申請(qǐng)量、授權(quán)量等指標(biāo)上的數(shù)值遠(yuǎn)超于全國其他省份，按照直線型無量綱處理方法得到的江蘇省政策效果專利產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)化分值較低。從三級(jí)指標(biāo)具體分析，專利產(chǎn)出得分較低，說明江蘇省專利數(shù)量的增加與專利質(zhì)量的提升并沒有得到較為平衡的發(fā)展，專利質(zhì)量需進(jìn)一步提升。在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益上評(píng)分較專利產(chǎn)出高，說明江蘇省專利資助政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上作用明顯。除此以外，該政策一定程度上提高了人們的專利意識(shí)，但是這種專利意識(shí)的提高針對(duì)的人群主要集中在相關(guān)行業(yè)或者研究領(lǐng)域的人員，對(duì)普通民眾來說，整體還處于較低的水平。

表3 江蘇省專利資助政策效能評(píng)價(jià)得分表

第六，江蘇省專利資助政策效能綜合評(píng)估水平得分為77.47分。從總的分值上看，江蘇省專利資助政策效能綜合水平不高，其中主要是因?yàn)檎咝Чh(huán)節(jié)中定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)在無量綱化的過程中，以國內(nèi)該項(xiàng)數(shù)據(jù)最高的省份作為參考(賦值100分)，江蘇省與最高省份數(shù)據(jù)間差距明顯，導(dǎo)致有關(guān)的指標(biāo)得分較低，在加權(quán)匯總時(shí)，影響總的分值，使其呈現(xiàn)最終得分不高的情況。這也在一定程度上說明，江蘇省在政策效果中專利產(chǎn)出方面與國內(nèi)首屈一指的廣東省相比較而言，存在不小的差距，縮小與先進(jìn)省市之間的差距也將是江蘇省專利事業(yè)的工作重點(diǎn)。

4 研究結(jié)論

第一，政策目標(biāo)異化。盡管江蘇省的專利資助政策目標(biāo)明確，但由于其考核指標(biāo)的設(shè)定傾向數(shù)量導(dǎo)向，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中目標(biāo)發(fā)生異化，偏離促進(jìn)創(chuàng)新的政策初衷。進(jìn)而影響其整體政策效能。第二，政策執(zhí)行扭曲。出于政績等考慮，執(zhí)行主體將政策進(jìn)行變通，例如將單位的實(shí)用新型數(shù)量等同于一個(gè)單位的發(fā)明專利，執(zhí)行主體得以完成資助數(shù)量任務(wù)。導(dǎo)致政策脫離原來軌道。第三，考核指標(biāo)不科學(xué)。考核采取專利申請(qǐng)量和授權(quán)量等指標(biāo)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在片面性，忽視法律質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量等指標(biāo)。第四，稅收、金融等配套措施的政策目標(biāo)各異，不能協(xié)同。從系統(tǒng)理論角度而言，專利資助政策體系的效能既依賴于靜態(tài)的制度，如制度本身的科學(xué)性與合理性；同時(shí)也受制于整個(gè)政策過程，更受制于政策環(huán)境。因此，要提高政策效能，必須通過促進(jìn)整個(gè)政策體系中不同要素的協(xié)同。

5 對(duì)策建議

5.1 完善專利資助政策，促進(jìn)質(zhì)量提升

首先，調(diào)整專利資助政策導(dǎo)向，提高政策的合理性和科學(xué)性。尤其是在專利資助政策目標(biāo)的合理性上，要改變政策的關(guān)注重點(diǎn)，將政策目標(biāo)重點(diǎn)從專利申請(qǐng)量和授權(quán)量的提高向授權(quán)專利的轉(zhuǎn)化與實(shí)施方面傾斜。具體來說，應(yīng)該摒棄以往單純將專利數(shù)量作為進(jìn)行“政績”評(píng)價(jià)以及獲得各種獎(jiǎng)項(xiàng)和榮譽(yù)稱號(hào)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定以提升專利質(zhì)量為政策導(dǎo)向，提倡“增質(zhì)”優(yōu)先于“提量”。其次，調(diào)整專利資助政策的內(nèi)容。在專利資助方式上，采取普遍資助與專項(xiàng)資助相結(jié)合的方式：對(duì)于一般的專利申請(qǐng)進(jìn)行普遍資助，對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域的專利轉(zhuǎn)化，重大研發(fā)項(xiàng)目等進(jìn)行專項(xiàng)資助。在資助環(huán)節(jié)和類別上，要以資助專利授權(quán)為主，僅資助發(fā)明專利等，增加高價(jià)值專利的轉(zhuǎn)化率，以全面提高專利質(zhì)量。

5.2 增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同，提升政策執(zhí)行力

縱向方面，在同一部門上下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該增強(qiáng)溝通。不同層級(jí)的執(zhí)法人員之間應(yīng)該加強(qiáng)交流，增強(qiáng)對(duì)政策的理解，以追求相同的政策目標(biāo)、形成統(tǒng)一的執(zhí)法力度。橫向方面，財(cái)政、稅收以及金融等不同部門之間應(yīng)加強(qiáng)分工與合作。部門之間在執(zhí)法的時(shí)候，可以采取聯(lián)動(dòng)的方式、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享，這樣減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)行效率。完善專利資助信息數(shù)據(jù)庫，建立信息共享機(jī)制。通過該信息共享系統(tǒng)，不同政府部門可以同時(shí)檢索、查看資助申請(qǐng)主體的資助狀況，避免重復(fù)資助、資助不足等問題的出現(xiàn)。

5.3 加強(qiáng)政策監(jiān)督，完善政策評(píng)價(jià)體系

第一，建立健全多元化反饋渠道，以完善監(jiān)督反饋機(jī)制。專利資助政策涉及資金使用與結(jié)余情況、資助主體情況、資助成效、后續(xù)的轉(zhuǎn)化實(shí)施以及下個(gè)年度資金的資助與撥付等各方面。因此，建立政府監(jiān)督、行業(yè)自律、同行監(jiān)督以及公眾監(jiān)督等多元化監(jiān)督體系，可以促進(jìn)資助體系的績效。第二，建立統(tǒng)一的、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以完善評(píng)價(jià)體系。完善考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變每萬人口發(fā)明專利擁有量、專利申請(qǐng)受理量等表征數(shù)量的指標(biāo)考核體系，逐步引入專利獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)細(xì)分、專利轉(zhuǎn)化率等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

5.4 優(yōu)化政策環(huán)境

第一，增強(qiáng)政策資源的充足性。從人才、信息等角度展開，充實(shí)政策的資源。通過政府與省內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的交流，加強(qiáng)省內(nèi)的產(chǎn)學(xué)研合作，為政策提供人才平臺(tái)；構(gòu)建信息交流平臺(tái)，方便政府與社會(huì)、企業(yè)進(jìn)行信息交流，充分了解社會(huì)與企業(yè)對(duì)專利系統(tǒng)的政策需求，獲得政策支持，既為正確決策、民主決策和科學(xué)決策提供了基礎(chǔ)，也為政策的順利實(shí)施掃平障礙。第二，完善專利資助政策的配套制度和措施。江蘇省在專利資助政策的實(shí)施過程中，應(yīng)配合人才政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、稅收政策等各方面資源，促進(jìn)不同政策的有效協(xié)同。例如，與專利資助政策相呼應(yīng)，在專利質(zhì)押、融資以及權(quán)利入股等金融、財(cái)政政策中，營造寬松型的政策環(huán)境，對(duì)權(quán)利個(gè)體在質(zhì)押、抵押、作價(jià)、入股以及稅收減免等方面作出較大的支持，則能促進(jìn)整個(gè)專利政策體系的效能。