文·方路

一、引言

人事檔案是各種組織在管理其所屬人員時(shí)形成的專門文件——人事文件，以個(gè)人為單位集中保存的一種特殊的專門檔案[1]。新中國(guó)成立之后，我國(guó)人事檔案按個(gè)人身份形成了干部檔案、工人檔案、學(xué)生檔案、軍人檔案四大類別[2]。干部人事檔案是人事檔案的核心，其他人事檔案按照干部人事檔案管理方式進(jìn)行管理，形成了較為封閉的人事檔案管理模式。改革開放以來(lái)，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，行業(yè)間人員流動(dòng)更加頻繁，為方便對(duì)流動(dòng)人員進(jìn)行管理，流動(dòng)人員人事檔案應(yīng)運(yùn)而生，同時(shí)也產(chǎn)生了全新的、開放化的人事檔案管理模式。

以干部人事檔案為核心的傳統(tǒng)人事檔案管理模式和以流動(dòng)人員人事檔案為對(duì)象新的管理模式一直并存發(fā)展。由于兩種模式的形成主體、形成時(shí)間、形成背景不同，導(dǎo)致兩種模式之間存在明顯差異。朱玉媛分析了兩種管理模式的特點(diǎn)，認(rèn)為傳統(tǒng)人事檔案管理模式有利于人事檔案的收集、管理、利用和保密；新的人事檔案管理模式服務(wù)面更廣，便于社會(huì)各種機(jī)構(gòu)和人員利用，是對(duì)傳統(tǒng)人事檔案管理模式的補(bǔ)充[3]。雷杰從構(gòu)成流動(dòng)人員人事檔案與傳統(tǒng)人事檔案的主客體及管理模式兩方面進(jìn)行對(duì)比研究，指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)人事檔案管理模式需要不斷改革與完善[4]。已有的研究主要關(guān)注傳統(tǒng)和現(xiàn)代人事檔案模式的對(duì)比，側(cè)重從宏觀視角的縱向比較，本文立足微觀視角，將新時(shí)代環(huán)境下主要的兩種人事檔案的存在方式進(jìn)行橫向比較。

在現(xiàn)有的人事檔案類別中，干部人事檔案與流動(dòng)人員人事檔案的關(guān)系較為密切，兩者都是人事檔案的重要組成部分，人事檔案整理的工作中，經(jīng)常出現(xiàn)交叉重疊的部分，例如兩種人事檔案主體之間會(huì)出現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的情況；此外，二者之間的鮮明特點(diǎn)使得在適用法規(guī)、管理環(huán)節(jié)、檔案利用率等方面存在顯著差異。通過(guò)分析干部和流動(dòng)人員人事檔案之間的異同，可為推動(dòng)我國(guó)人事檔案理論及實(shí)踐進(jìn)程提供參考，也為流動(dòng)人員人事檔案工作提供新的思路。

二、干部與流動(dòng)人員人事檔案的區(qū)別

干部人事檔案的主體涵蓋了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）工作人員，國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員。流動(dòng)人員人事檔案形成主體是各種組織之間流動(dòng)的、除國(guó)家黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位在編人員之外的其他人員[5]。兩種人事檔案形成主體的不同是造成兩者差異的重要因素，二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）適用法規(guī)不同

從我國(guó)人事檔案法規(guī)概覽中（詳見(jiàn)表1）可以看出，適用干部與流動(dòng)人員的人事檔案法規(guī)在數(shù)量、層次級(jí)別、法規(guī)作用等方面存在差異，法律效力也大不相同。就干部人事檔案而言，屬于法律與法規(guī)級(jí)別的有中共中央辦公廳頒發(fā)的《干部人事檔案工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）；屬于部門規(guī)章級(jí)別的有人事部發(fā)布的《干部調(diào)配工作規(guī)定》；多個(gè)規(guī)范性文件對(duì)干部人事檔案管理工作中的收集、整理等具體工作事項(xiàng)做出了詳細(xì)規(guī)定。從法規(guī)內(nèi)容、頒布時(shí)間及修訂狀況可以看出，與干部有關(guān)的人事檔案法規(guī)修訂較為及時(shí)且適應(yīng)了新時(shí)期我國(guó)國(guó)情，例如新修訂的《條例》更改、剔除了許多不合時(shí)宜的條款，不僅使得人事檔案定義更加科學(xué)，轉(zhuǎn)變了干部人事檔案的工作定位，而且其紀(jì)律監(jiān)督更加嚴(yán)謹(jǐn)，更加注重頂層設(shè)計(jì)[6]。

專門為流動(dòng)人員制定的檔案法規(guī)包括《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）為代表的部門規(guī)章以及各類規(guī)范性文件，《規(guī)定》作為保障流動(dòng)人員人事檔案最高級(jí)別的法規(guī)，對(duì)流動(dòng)人員人事檔案的范圍、流動(dòng)人員人事檔案機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理權(quán)限的要求進(jìn)行了界定。但這些內(nèi)容都局限于九十年代的管理模式，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會(huì)并不適應(yīng)[7]，流動(dòng)人員人事檔案法規(guī)內(nèi)容嚴(yán)重落后的客觀事實(shí)一直未受到黨和國(guó)家的高度重視。

直到2014年以后，中組部與人事部才陸續(xù)發(fā)布一系列文件，就加強(qiáng)、簡(jiǎn)化、優(yōu)化流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)手續(xù)、加快流動(dòng)人員人事檔案信息化建設(shè)等問(wèn)題給出具體答復(fù)。但整個(gè)流動(dòng)人員人事檔案法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不如干部人事檔案嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)范性文件較之法律與行政法規(guī)的法律效力差距較大、權(quán)威性相對(duì)較低，流動(dòng)人員人事檔案法規(guī)體系還需進(jìn)一步加以完善。

表1 干部與流動(dòng)人員人事檔案法規(guī)概覽

（二）管理部門不同

干部人事檔案是伴隨我國(guó)人事制度的發(fā)展而建立起來(lái)的，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著巨大作用[8]，干部人事檔案起步早、受重視程度較高，在整個(gè)人事檔案體系中具有舉足輕重的地位，其價(jià)值的發(fā)揮主要是在服務(wù)黨和社會(huì)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。為保證這類檔案的安全和有效利用，《條例》明確“中央組織部負(fù)責(zé)集中管理中央有關(guān)干部的人事檔案；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部委，參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）組織人事部門；中管金融企業(yè)、中央企業(yè)、黨委書記和校長(zhǎng)列入中央管理的高校組織人事部門，負(fù)責(zé)集中管理黨委（黨組）管理的干部和本單位其他干部的人事檔案；縣以下機(jī)關(guān)單位的人事檔案可以按照不同類別、身份，由縣黨委組織部門、人力資源社會(huì)保障部門等分別集中管理?！盵9]

干部人事檔案管理部門上至中央、下至縣級(jí)單位，遵循干部人事檔案“分級(jí)負(fù)責(zé)、集中管理”的原則。不同于干部人事檔案，我國(guó)流動(dòng)人員人事檔案起步較晚、流動(dòng)人員數(shù)量龐大、人員涉及的職業(yè)多樣，對(duì)這部分人員的人事檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理是一項(xiàng)十分必要但又非常困難的任務(wù)。為便于對(duì)流動(dòng)人員進(jìn)行管理并保證其人事檔案的安全，國(guó)家規(guī)定“流動(dòng)人員人事檔案由縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源社會(huì)保障部門授權(quán)的單位管理，其他單位未經(jīng)授權(quán)不得管理流動(dòng)人員人事檔案?？绲貐^(qū)流動(dòng)人員的人事檔案，可由戶籍所在地或現(xiàn)工作單位所在地的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)管理”[10]。

（三）管理環(huán)節(jié)規(guī)范性不同

干部與流動(dòng)人員人事檔案管理環(huán)節(jié)的不同主要體現(xiàn)在管理人員的素質(zhì)、檔案審核和利用等方面，干部人事檔案的管理環(huán)節(jié)更加規(guī)范。實(shí)際工作中，干部人事檔案的管理人員政治素養(yǎng)好、專業(yè)能力強(qiáng)，對(duì)于從事人事檔案管理的人員要求高，且每管理1000卷檔案一般就配備1名專職人員。此外，干部人事檔案審核的整個(gè)過(guò)程十分嚴(yán)格，組織人事部門堅(jiān)持“凡提必審”“凡進(jìn)必審”“凡轉(zhuǎn)必審”的原則；人事檔案利用首先需要申請(qǐng)并填寫人事檔案查閱審批材料，按照程序報(bào)單位負(fù)責(zé)同志審批簽字加蓋公章，其次查閱檔案需要2人以上，對(duì)人員的資質(zhì)有一定要求，且需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)才能查閱。高素質(zhì)的管理人員，搭配嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦檬掷m(xù)，使得整個(gè)干部人事檔案管理環(huán)節(jié)井井有條。

《規(guī)定》中明確“流動(dòng)人員人事檔案管理應(yīng)由專人負(fù)責(zé)，檔案管理人員必須是黨性強(qiáng)、作風(fēng)正、忠于職守、具有一定的檔案管理專業(yè)知識(shí)的共產(chǎn)黨員”[11]，但現(xiàn)實(shí)工作中，管理流動(dòng)人員人事檔案的人員往往出現(xiàn)身兼數(shù)職的情況。一方面是因?yàn)楸９芰鲃?dòng)人員人事檔案的機(jī)構(gòu)數(shù)量多，遍布全國(guó)各個(gè)省、市、縣，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的管理機(jī)構(gòu)很難達(dá)到較高的管理水平。另一方面流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)一直尚未明確，各個(gè)人才管理機(jī)構(gòu)尚不明確流動(dòng)人員人事檔案管理的服務(wù)對(duì)象，久而久之對(duì)這部分檔案的管理態(tài)度就會(huì)出現(xiàn)倦怠的現(xiàn)象，管理人員自然會(huì)有一種“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)。流動(dòng)人員人事檔案的審核問(wèn)題并沒(méi)有在相關(guān)法規(guī)中給予說(shuō)明；查看利用這部分檔案的過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格的時(shí)間限制，也沒(méi)有規(guī)定查閱人數(shù)以及查閱人員的資質(zhì)。

（三）人事檔案利用率不同

檔案開放利用與檔案保密是一對(duì)矛盾體，干部人事檔案屬于黨和國(guó)家所有，機(jī)密性更強(qiáng)，人事檔案中涉及黨政群團(tuán)和企事業(yè)的組織情況，有些內(nèi)容本身就是黨和國(guó)家的重要機(jī)密；特別是一些擔(dān)任比較高的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部的檔案，機(jī)密性更強(qiáng)，如果泄露，就會(huì)給黨和國(guó)家?guī)?lái)不可設(shè)想的損失。干部人事檔案的建立，很多是為組織和機(jī)關(guān)考察、使用人才服務(wù)，特別是使用干部服務(wù)[12]，這部分人事檔案開放利用過(guò)程十分謹(jǐn)慎，利用主體較狹窄、利用率不高。

流動(dòng)人員人事檔案是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，采用社會(huì)化的管理模式，與干部人事檔案低利用率相比，無(wú)論是外資、合資、國(guó)有企業(yè)招聘新的管理人才、技術(shù)人才，還是考核任免、招聘國(guó)家公務(wù)員以及大中專畢業(yè)生就業(yè)，都會(huì)利用到人事檔案。這也使得人事檔案不可能局限于單位組織部門使用的狹窄范圍[13]，隨著流動(dòng)人員人事檔案信息化的建設(shè)，這部分人事檔案的利用率更高。2019年以來(lái)，安徽省合肥市人才管理中心保管的246339份人事檔案，依托安徽公共招聘網(wǎng)的“安徽省流動(dòng)人員人事檔案網(wǎng)上辦事大廳”系統(tǒng)辦理檔案調(diào)入、檔案調(diào)出、開具證明、提供檔案材料等業(yè)務(wù)高達(dá)2669次[14]。

三、二者之間的聯(lián)系

干部人事檔案與流動(dòng)人員人事檔案之間的顯著差異并不意味著二者完全對(duì)立，同屬于人事檔案大類，兩者有許多共同的屬性特征。共同點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）二者具有人事檔案的基本屬性

人事檔案具有重要的憑證、參考價(jià)值，歸入人事檔案的材料必須真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，真實(shí)性是人事檔案的核心。此外，檔隨人走的動(dòng)態(tài)性、記錄內(nèi)容的隱私性也是人事檔案的基本屬性[15]。干部與流動(dòng)人員人事檔案是人事檔案的重要組成部分，具有人事檔案的基本屬性，真實(shí)性和動(dòng)態(tài)性也是二者的重要特征。只有真實(shí)、可靠的檔案才能在日常工作中發(fā)揮出各自的憑證作用，無(wú)論是干部還是流動(dòng)人員的人事檔案，有關(guān)法律中都嚴(yán)令禁止弄虛作假問(wèn)題的出現(xiàn)，人事檔案若失去真實(shí)性，組織在考察人任用人的過(guò)程中就會(huì)失去重要的憑證，嚴(yán)重時(shí)甚至可能會(huì)擾亂整個(gè)社會(huì)公平秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

兩者都具有鮮明的動(dòng)態(tài)性。人事檔案內(nèi)容雖不是一成不變，但每個(gè)人的人事檔案數(shù)量卻只有唯一一份，個(gè)人出現(xiàn)職位的轉(zhuǎn)換，檔案也要跟隨著人離開。干部與流動(dòng)人員可能會(huì)出現(xiàn)人事調(diào)動(dòng)和人員變化等情況，此時(shí)人事檔案的存放位置會(huì)發(fā)生變化，“檔隨人走”也是我國(guó)人事檔案制度的特色之處，一人一檔較好地反映了一個(gè)人完整的經(jīng)歷。除此之外，干部與流動(dòng)人員人事檔案的動(dòng)態(tài)性還表現(xiàn)在，二者在不同階段都需要定期進(jìn)行有關(guān)檔案材料收集、補(bǔ)充，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤信息要及時(shí)剔除，因此二者檔案的內(nèi)容是動(dòng)態(tài)變化的。

（二）二者遵循相似的整理原則

《干部檔案整理工作細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）是干部人事檔案管理部門整理檔案的法律依據(jù)，《細(xì)則》對(duì)整理工作中的基本要求、檔案材料鑒別、檔案材料分類、檔案材料的排序與編目、復(fù)制與技術(shù)加工等事項(xiàng)都有明確要求。保管流動(dòng)人員人事檔案的各級(jí)各類機(jī)構(gòu)以《細(xì)則》作為參照，對(duì)人事檔案進(jìn)行整理。

在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人員人事檔案整理工作存在更大的靈活性，因?yàn)榱鲃?dòng)人員的職業(yè)涉及到教師、醫(yī)生等各行各業(yè)，檔案情況相比干部人事檔案更加復(fù)雜，個(gè)性材料也會(huì)更多。二者在遵循相似整理原則的同時(shí)，也要考慮到流動(dòng)人員人事檔案的特殊性，相似的整理原則既保證了流動(dòng)人員人事檔案歸檔材料的規(guī)范性，又保證流動(dòng)人員人事檔案材料收集、整理過(guò)程中，在不違背總的整理原則下，可以兼顧更多個(gè)性材料，保留流動(dòng)人員全面、多樣的信息。

（三）二者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化

人事檔案的種類具有可變性。一個(gè)人求學(xué)時(shí)期的人事檔案是學(xué)生檔案，高中畢業(yè)后參軍了，學(xué)生人事檔案變成了軍人人事檔案，部隊(duì)復(fù)員當(dāng)了工人，軍人人事檔案又變成了工人人事檔案，后來(lái)被選舉為干部，工人人事檔案又變成了干部人事檔案，干部辭職或被辭退，干部人事檔案又變成流動(dòng)人員人事檔案。由此可以看出，個(gè)人的身份并非一成不變，在個(gè)人身份轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，干部人事檔案與流動(dòng)人員人事檔案可以相互轉(zhuǎn)化。

國(guó)家公務(wù)員制度的推行，主要內(nèi)容之一是引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，其具體舉措是公務(wù)員的辭職辭退制度、考試和考核錄用制度，結(jié)果便產(chǎn)生干部的流動(dòng)[16]。產(chǎn)生流動(dòng)干部的原因還可能包括干部主動(dòng)辭職、自主創(chuàng)業(yè)，一份干部人事檔案就會(huì)轉(zhuǎn)化成一份流動(dòng)人員人事檔案，人事檔案的保管場(chǎng)所、管理權(quán)限都會(huì)產(chǎn)生變化。未就業(yè)的大中專畢業(yè)生、自費(fèi)留學(xué)回國(guó)的學(xué)生，他們的人事檔案本屬于流動(dòng)人員人事檔案范圍，如果其參加公務(wù)員考試，成為干部的一種，原本人事檔案種類發(fā)生改變，就變成了干部人事檔案。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析干部與流動(dòng)人員人事檔案之間的不同點(diǎn)，可以看出流動(dòng)人員人事檔案的法規(guī)體系還不夠完善；管理環(huán)節(jié)遠(yuǎn)不如干部人事檔案規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)；新時(shí)期，流動(dòng)人員人事檔案利用率更高。對(duì)流動(dòng)人員人事檔案的研究，要理順其與干部人事檔案之間的關(guān)系，不能一味地照搬干部人事檔案的整理方法，也不能局限對(duì)其管理問(wèn)題的探討，借鑒干部人事檔案工作中優(yōu)秀的做法，針對(duì)兩者各自特點(diǎn)，具體問(wèn)題具體分析。同時(shí)關(guān)注兩者之間的相同點(diǎn)，二者之間共有的聯(lián)系對(duì)于制定一個(gè)統(tǒng)一的人事檔案法，對(duì)二者進(jìn)行統(tǒng)一管理提供了可能。