[摘要]古浪縣移民搬遷工程是南部山區(qū)人民的福利，也是古浪縣精神風貌轉(zhuǎn)變的重大路徑，“下山入川”生態(tài)移民工程，為中國2020年實現(xiàn)全面建成小康社會而做出了重大貢獻。古浪縣南部山區(qū)，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6萬多人搬遷至美麗富饒的移民新區(qū)。對移民搬遷主要政策解讀和其落實情況進行概述，對移民搬遷過程中存在的問題進行了剖析，并提出解決措施。

[關鍵詞]下山入川;移民搬遷;土地;房屋

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]B

古浪縣隸屬于甘肅省武威市，曾經(jīng)是是國家六盤山集中連片特困地區(qū)，也是甘肅省23個深度貧困縣之一，是國家政策大力扶持的貧困縣。2011年，啟動實施高海拔區(qū)域農(nóng)牧民“下山人川”生態(tài)移民工程。截至2019年11月20日，古浪縣順利完成移民搬遷任務，偏遠山區(qū)新堡鄉(xiāng)、干成鄉(xiāng)、橫梁鄉(xiāng)、黑松驛鎮(zhèn)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了整鄉(xiāng)搬遷，泗水鎮(zhèn)、民權(quán)鄉(xiāng)、直灘鄉(xiāng)、黃羊川鎮(zhèn)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了部分“下山入川”的搬遷工作。八年來，經(jīng)歷了各種困難，南部山區(qū)的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，62412名貧困群眾搬遷至黃花灘，現(xiàn)有11個移民新村和一個綠洲小鎮(zhèn)。貧困山區(qū)的人民生活發(fā)生了翻天覆地的變化，并于2019年11月，古浪縣重新劃分了行政區(qū)域。根據(jù)《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳關于印發(fā)<甘肅省精準脫貧驗收標準及認定程序>的通知》、《甘肅省脫貧攻堅領導小組關于印發(fā)<甘肅省2019年度貧困退出驗收暨扶貧對象動態(tài)管理工作方案>的通知》和《武威市脫貧攻堅領導小組關于印發(fā)<古浪縣整體搬遷貧困村脫貧退出驗收辦法>的通知》，古浪縣嚴格對照貧困縣退出標準和自評程序開展了縣級自評。經(jīng)自評，古浪縣綜合貧困發(fā)生率低于3%，貧困村退出比例達到了90%以上，群眾認可度達到了90%以上，實現(xiàn)了全縣脫貧的目標，出色地完成了移民搬遷的任務。但是脫貧任務本來就艱難，在移民搬遷過程中，由于任務量大，部分政策與實踐操作不匹配，山區(qū)人民“老家”情節(jié)重等原因，仍然存在很多的問題。

1古浪縣移民搬遷主要政策解讀與落實

面對貧困，古浪縣舉全縣之力，聚焦“兩不愁、三保障”，讓貧困群眾“住上好房子、過上好日子、養(yǎng)成好習慣、形成好風氣”。關于移民搬遷，古浪縣政府實施了一系列政策，主要有以下幾點。

1.1住房補貼政策

南部山區(qū)的人民搬遷至各大移民點，涉及到兩處房屋的補貼。一是在山區(qū)的住房，二是移民點的新住房。

1.1.1拆房補助政策的解讀與落實。在移民搬遷前，古浪縣貧困山區(qū)有73個村莊，但村里絕大多數(shù)的村民住的房子都是用土塊砌成的房子，俗稱“土坯房”。新堡鄉(xiāng)尖山村算是這73個村莊里面比較大的村子，320戶人家也才只有四棟磚瓦房。搬遷后，一方面考慮到村民繼續(xù)住在山區(qū)的房子，遭遇洪水或者雨水侵蝕導致房屋倒塌有可能危及村民生命和財產(chǎn)安全。另一方面考慮到整個縣的面貌，政府要求拆掉原來在山區(qū)的住房。只要村民戶口在房屋拆遷地，不管是土坯房還是磚瓦房，也不管房屋建造的年限及面積，一律每家拆房后補貼3000元，并享受移民搬遷房屋安置政策。如果戶口已遷至別村或者是其他地方，一律補貼8000元，但不再享受住房安置政策。由于山區(qū)人民“老家情節(jié)”嚴重，在拆房過程中，受到了很大的阻撓。政府雖一心為民卻仍然未考慮到村民的“老家情節(jié)”，宣傳政策不到位，安撫工作落實欠佳。用文件通知待拆遷戶，就算是村民外出打工或者已入住在新房不在山區(qū)，就安排拆遷隊進行拆遷。前期，只拆了居民住房，保留了各村的基礎設施如醫(yī)療診所，學校、村委會辦公樓。在2019年山區(qū)田地里的莊稼收成之際，安排村民住在學校、村委會，由于公共場所有限，部分村民帶了帳篷住在田地里，部分村民住在窯洞里。截至2019年11月份，古浪縣全縣山區(qū)完成拆遷工作。

1.1.2新房屋補助政策解讀與落實。戶口在拆遷房屋所在地的，享受古浪縣移民搬遷房屋安置政策。對于搬遷新房安置分為了“十二五”期間和“十三五”期間兩個階段，住房類型有在黃花灘11個移民點的磚房（平房）和綠洲小城鎮(zhèn)的樓房。不管是住房類型還是房屋面積都由村民自由選擇?！笆濉逼陂g，選擇住平房的居民又有B戶型即90.4m2和C戶型即82m2。選擇住B戶型的住房群眾自籌2.5萬元，國家補助4.5萬元，享受長期低息貸款9萬元。選擇C戶型的群眾，自籌1.1萬元，國家補助4.5萬元，享受長期低息貸款6萬元。選擇住樓房的群眾，有70m2、90m2、100m2，國家補助4.5萬元，享受長期低息貸款14萬元。對于符合條件的五保戶和部分低保戶群眾可以住在50m2的樓房里，所有家具由政府安置，等享受政策的人去世，房屋歸政府所有再進行重新分配。在“十三五期間”堅持了四條紅線，搬遷對象必須要精準;二是易地扶貧搬遷安置住房人均建房面積控制在25m2以內(nèi);三是易地扶貧搬遷安置住房建檔立卡人口戶均建房自籌資金控制在1萬元以內(nèi);四是融資平臺承接資金不得由搬遷群眾償還。建檔立卡戶自籌1萬元，其余建房資金由政府補助。根據(jù)此政策搬遷人民對房屋進行了裝修并已入住。房屋質(zhì)量好，房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)寬敞明亮，村子整齊清潔。移民搬遷房屋安置工作，解決了農(nóng)民住房問題，改善了住房條件，而且也解決了家里的男丁結(jié)婚必須要有新房的這一困境。“下山入川”移民搬遷讓山區(qū)人民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化。但在實踐過程中以及安置后期也存在很多問題。最為顯著的是房屋還貸問題。雖然已經(jīng)制定了房屋補貼政策，但是標準不一。前期搬遷入戶的群眾都與政府簽訂了還款協(xié)議，后期的群眾卻只是口頭上的協(xié)議并未白紙黑字明確的寫下來。另外，安置房沒有房產(chǎn)證，群眾只有使用權(quán)，房屋所有權(quán)和政府共享，不得售賣，出租，出借。這就導致部分常年在外打工的農(nóng)戶，拆掉山區(qū)的住房，花錢買了補貼房卻只能閑置。

1.2搬遷后農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入政策解讀與落實

中國農(nóng)民的收入分為勞動者報酬收入、家庭經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。其中轉(zhuǎn)移性收入就是指國家、單位、社會團體對居民家庭的各種轉(zhuǎn)移支付和居民家庭間的收入轉(zhuǎn)移。包括政府對個人收入轉(zhuǎn)移的離退休金、失業(yè)救濟金、賠償?shù)葐挝粚€人收入轉(zhuǎn)移的辭退金、保險索賠、住房公積金、家庭間的贈送和贍養(yǎng)等。古浪縣在移民搬遷過程中，通過各種補貼，提高了農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入

1.2.1到戶產(chǎn)業(yè)扶持政策。古浪縣通過對貧困戶進行養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、手工業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和貼息貸款進行補助，以增加農(nóng)民的收入。將扶持產(chǎn)業(yè)分為“十大”產(chǎn)業(yè)，“五小”產(chǎn)業(yè)，日光溫棚獎補，養(yǎng)殖暖棚獎補，以及扶貧小額信貸。其中“十大”產(chǎn)業(yè)又分為牛、羊、雞產(chǎn)業(yè)，日光溫棚精細果蔬產(chǎn)業(yè)、枸杞產(chǎn)業(yè)、高原綠色蔬菜產(chǎn)業(yè)、食用菌產(chǎn)業(yè)、中藥材產(chǎn)業(yè)、特色制種產(chǎn)業(yè)以及花海經(jīng)濟+產(chǎn)業(yè)。而“五小”產(chǎn)業(yè)又分為小庭院補貼、小家禽補貼、小手工補貼，小買賣補貼和小作坊補貼。這些扶貧政策都是以現(xiàn)金的形式進行補貼，其中，涉及受益農(nóng)民最多的是牛雞羊產(chǎn)業(yè)的補貼，幾乎每家都會得到補貼。通過采訪農(nóng)戶了解到，貧困戶購買能繁母牛2頭以上，育肥犢牛4頭以上，入欄后補助5000元;持續(xù)發(fā)展牛產(chǎn)業(yè)的再補助5000元，每戶補助累計不超過10000元。對于羊產(chǎn)業(yè)，貧困戶購買6-8月齡基礎母羊10只以上或4-5月齡育肥羊羔20只以上自主發(fā)展羊產(chǎn)業(yè)的補助3000元，持續(xù)發(fā)展的再補助5000元，依次養(yǎng)殖數(shù)量越多，補貼越多，累計不超過10000元。對于雞產(chǎn)業(yè)，貧困戶養(yǎng)殖蛋雞500羽以上或肉雞1000羽以上，一次性補助3000元;第二年繼續(xù)擴大養(yǎng)殖規(guī)模，在前面的基礎上每增加蛋雞和肉雞200羽追加補助600元，累計每戶補助不超過6000元。這些政策存在三方面的問題，第一，這里的所有補助政策都只限定于貧困戶，而對于貧困戶的認定本來就存在模糊性，沒有明確統(tǒng)一的標準。另外生態(tài)移民搬遷工程是“下山入川”模式，從山區(qū)搬遷至廣闊的川區(qū)，沒有地方供農(nóng)戶發(fā)展牛羊雞產(chǎn)業(yè)。第三，牛羊雞的銷量低，銷路窄，即使進行了養(yǎng)殖，沒有很好的銷路也不能靠養(yǎng)殖來致富。

1.2.2保障義務教育和教學補貼政策。移民安置點或為新建居民小區(qū)或集鎮(zhèn)，或為規(guī)模較大的城鎮(zhèn)或中心村，基礎設施配套齊全，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件良好，醫(yī)務所、幼兒園符合城鎮(zhèn)建設標準，生活便利，物質(zhì)齊備。移民生活實現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)、由貧窮向小康的突破和邁進。實施移民搬遷政策，有力保障教學條件，在各個移民點都建造了幼兒園（共12所），興建小學3所，并在綠洲小城鎮(zhèn)建設了1所教學條件好，師資力量強大的初級中學。在教育方面，分教學對象，古浪縣實施了一些列扶貧政策。免除學前教育保教費;向城鄉(xiāng)義務教育階段家庭困難寄宿生按照小學生年均1000元、初中生年均1250元標準補助生活費;為農(nóng)村義務教育階段學生按照4元/生。天標準補助營養(yǎng)餐，按學生在校時間200天算，全年補助800元;對于中等職業(yè)教育實施“雨露計劃”，每人每學年補助1500元，享受兩學年;為全日制正式學籍一、二年紀在校涉農(nóng)專業(yè)學生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭困難的學生，按照每生每學年2000元標準發(fā)放國家助學金;對于普通高中教育，為品學兼優(yōu)的家庭困難的學生每年每生補助2000元;高職類學生，省內(nèi)就讀學生每學年免除4500元學費和500元書本費;享受每年不超過8000元的助學貸款。教學類政策也是所有補貼政策中最惠民，涉及范圍最廣，落實的最好的政策。

1.2.3社會保障政策。社會保障政策又分為普通農(nóng)村低保，特困供養(yǎng)補助，孤兒基本生活費補貼和困難殘疾人生活補貼以及重度殘疾人護理補貼。另外在移民搬遷，精準扶貧中，也做到了飲水安全有保障，解決了缺水的問題并做到了讓水質(zhì)符合《農(nóng)村飲水安全評價準則》?；踞t(yī)療也得到了很好地保障。將全部貧困人員納入基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等制度保障范圍，常見病、慢性病能夠在縣鄉(xiāng)級三級醫(yī)療機構(gòu)獲得及時診治，得了大病、重病也能得到相應保障。

2古浪縣移民搬遷存在的問題

2.1原有農(nóng)地耕種困難

拆掉山區(qū)房屋，導致農(nóng)地耕種和收獲困難。搬遷戶在南部山區(qū)即原來的家鄉(xiāng)都有地種，雖然古浪縣南部山區(qū)氣候條件惡劣，水資源短缺，土地類型都是旱地，靠天吃飯。但每戶土地規(guī)模大，像新堡鄉(xiāng)尖山村，基本上每家都有4-4.67hm2的地，而且是沙地，雖然比不了水地，但相對于山地又好一些，秋收季節(jié)，每戶經(jīng)濟作物收入有5萬元到10萬元不等。不管是春種還是秋收，都要花很長的時間，至少半個月。農(nóng)地收入在農(nóng)民的收入比例中占很大的比例，絕大多數(shù)的家庭都靠農(nóng)作物來生存，土地成為最主要的經(jīng)濟來源。但是移民搬遷政策將山區(qū)房屋拆掉，農(nóng)民就沒有住的地方來進行耕作。村莊成為一片廢墟，農(nóng)民只能自己帶帳篷安置在田間，有些農(nóng)戶只能住在村里的窯洞里。辛勤耕作的農(nóng)戶，勞累了一天，沒有舒適的住房，也沒有灶坊做飯，每天只能吃方便面，就連熱開水都沒有。收種條件艱苦，身體營養(yǎng)差，這給農(nóng)戶收種帶來了極大的不便。而政府對于原有的農(nóng)地并沒有相關的補貼或者承包政策，這就導致了農(nóng)民棄地的現(xiàn)象，也直接影響到農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。

2.2新分配的土地閑置

古浪縣移民搬遷后，政府就按每人533.6m2的標準，給搬遷人民分了土地。這原本是相當好的政策，但是這一政策在具體的實踐中卻未得到很好的效果，沒有給搬遷群眾帶來收益。一方面，由于新分配的土地離搬遷點較遠，而且土質(zhì)疏松，農(nóng)民沒有辦法耕種，只能讓土地閑置。另一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用不夠強。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體普遍存在規(guī)模較小、實力較弱、運行不規(guī)范、融資難等問題，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的帶動作用不強。政府雖然給農(nóng)民分了地，但是沒有進行承包。當然，這也是由于搬遷人數(shù)眾多，地理環(huán)境差所造成的，不管是農(nóng)戶自己還是各級政府，都需要不斷探索、實踐。

2.3補貼房屋沒有房產(chǎn)證

不管是補貼的平房還是樓房，都沒有發(fā)房產(chǎn)證，這可能是出于防止貧民窟的出現(xiàn)而考慮。因為，如果發(fā)了房產(chǎn)證，有些農(nóng)民就會出賣房屋去外地打工，如果在外邊過的不好，再回來就沒有了房屋可以住從而導致貧民窟的出現(xiàn)。但是沒有房產(chǎn)證，也存在很多問題。沒有房產(chǎn)證的房產(chǎn)，不能買賣、交換、租賃或抵押也不能進行房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、贈與和繼承。而且一旦政策有變或者出于商業(yè)利益時，房子拆遷時，無法得到相應的賠償，這也是小產(chǎn)權(quán)房最大的問題之一。

房產(chǎn)證是購房者取得房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的憑證，有了它，就可以依法對房產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。如果不及時辦理房產(chǎn)證，可能會給以后處置房子帶來一些后患。

3建議及對策

3.1多種形式進行土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)調(diào)查，古浪縣搬遷人口不管是原有的土地還是新分的土地，經(jīng)營方式單一，都是自行耕種。既然原有土地因為拆遷原因無法耕種而新分配的土地數(shù)量較少種植成本又高，就需要另辟蹊徑，尋求一條既能充分利用土地，又能提高土地收入的方式。因此，土地流轉(zhuǎn)正好有這方面的功能。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，首先，縣、鄉(xiāng)政府加強對土地流轉(zhuǎn)的相關法律、政策宣傳。積極組織農(nóng)業(yè)技術人員對現(xiàn)有土地進行實踐摸索，發(fā)揮政府和村領導的引導作用，幫扶農(nóng)民聯(lián)系承包方，進行流轉(zhuǎn)。其次，借鑒發(fā)達地區(qū)的模式，建立經(jīng)濟合作社，將土地集中起來，通過轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式進行流轉(zhuǎn)。

3.2把特色產(chǎn)業(yè)做好

習近平總書記多次強調(diào)，產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵，要想脫貧致富就要緊緊抓住產(chǎn)業(yè)這根鏈條，因地制宜，大力發(fā)展古浪縣特色、龍頭產(chǎn)業(yè)。據(jù)調(diào)查，原新堡鄉(xiāng)片區(qū)的沙地在古浪縣所有土地中最為獨特，經(jīng)濟收入頗高。而歷年來，其耕種作物較為傳統(tǒng)，據(jù)統(tǒng)計，耕種作物為胡麻、麥子、扁豆。沙地相比傳統(tǒng)意義上的土地，土質(zhì)更為疏松，相對透氣，可以排水防洪，適合種植根系比較發(fā)達的作物，如大豆、知母、花生、棉花、西瓜、牧草、紅薯、仙人掌等等。擴大種植范圍，嘗試多樣化耕種，提高農(nóng)業(yè)收入。另外，沙地麥子柔道好，口味佳，可以建立面粉加工廠，制作成品掛面、饅頭、涼皮等、進行線上線下銷售。古浪縣以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，科技力量薄弱，對環(huán)境的污染小，空氣質(zhì)量好，要借助得天獨厚的環(huán)境優(yōu)勢發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。繼續(xù)大力加強黃羊川菜棚業(yè)的發(fā)展，在種植人生果、菜花的基礎上增加種植數(shù)樣。

3.3開拓就業(yè)渠道，提高居民收入

古浪縣下山入川以來，群眾精神面貌有了明顯的改善，新社區(qū)基礎設施完備，生活條件得到了很大的提高，但是居民收入仍然無明顯變化?？h政府積極聯(lián)系省內(nèi)省外公司企業(yè)，給廣大居民尤其是精準扶貧戶提供大量的就業(yè)渠道與機會。另外，筆者建議，群眾可以根據(jù)地勢及自身優(yōu)勢自主創(chuàng)業(yè)。古浪縣的婦女在制作傳統(tǒng)布鞋和其他工藝品方面很在行，據(jù)此可以依靠手工業(yè)來致富。同時要培養(yǎng)符合多種就業(yè)渠道的群眾，政府支持倡導民間投資，開設技術型的培訓班，組織人員開展挖掘機、牛肉面、工藝品、電腦等民間技術和科學技術的學習以適應多樣的就業(yè)模式。

3.4允許居民在一定區(qū)域內(nèi)自由處置房屋

房屋是拆掉群眾原有的住房，再自掏一部分錢，加政府補貼而來的。雖然不給發(fā)房產(chǎn)證，可以防止貧民窟的出現(xiàn)，但實際意義不大。筆者認為，可以允許農(nóng)戶在一定區(qū)域內(nèi)，有限制地對房屋進行處置。既然不給發(fā)房產(chǎn)證很大程度上是防止貧民窟的出現(xiàn)，那就可以依據(jù)此精神對房屋進行限制性規(guī)定。如本村人員之間可以自由出租房屋，但不可以出賣和抵押。這樣既不會讓那些常年靠在外地打工謀生的居民的房屋閑置，也可以滿足同村人員如人多房少的家庭和做生意群眾的住房需要。

4結(jié)語

2011年古浪縣啟動了移民搬遷工程，歷經(jīng)各種艱難，于2019年完成了這一浩大工程。使古浪縣南部山區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6萬多人搬遷至美麗的移民新區(qū)。在這過程中，各級政府通過制定各種扶貧政策，積極幫扶貧困人民致富脫貧，而且直視存在的各種問題和不足，使古浪縣在全縣脫貧的基礎上，發(fā)展日益昌盛。

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[收稿日期]2020-03-22

[作者簡介]辛開琴（1993-），女，甘肅古浪人，在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制。