程英春 陳為濤

[摘要]在新時(shí)代下，及時(shí)解決進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問(wèn)題，能夠加快推動(dòng)城市化發(fā)展進(jìn)程。基于此，分析了進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益權(quán)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“三權(quán)”問(wèn)題的深入思考，希望可以為我國(guó)城市化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)提供助力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民落戶;土地承包;集體收益

[中圖分類號(hào)]F299.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

“三權(quán)”問(wèn)題主要是指在農(nóng)民進(jìn)城落戶時(shí)，對(duì)其所持有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利的處理問(wèn)題。就目前來(lái)看，該項(xiàng)問(wèn)題的處理效果，直接影響著農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿，因此，工作者應(yīng)深入分析農(nóng)民進(jìn)城落戶的“三權(quán)”問(wèn)題，并采取有效措施，保障問(wèn)題處理效果，提升城市化發(fā)展水平。

1 土地承包權(quán)問(wèn)題

1.1 2020年之前土地承包權(quán)問(wèn)題分析

現(xiàn)階段，農(nóng)民對(duì)土地的依賴主要呈現(xiàn)出兩種形式，即生計(jì)依賴形式、潛在依賴形式。其中生計(jì)依賴形式是指以土地耕種為最重要生活來(lái)源的農(nóng)民群體，對(duì)土地的依賴形式，而潛在土地依賴，是指農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)業(yè)收入來(lái)保障生活，但其在文化、技能上，又不能完全適應(yīng)非農(nóng)工作，導(dǎo)致非農(nóng)收入不穩(wěn)定，因此隨時(shí)會(huì)重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，由此可見(jiàn)，對(duì)于處于這兩種生活狀態(tài)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地承包權(quán)的處理結(jié)果，將直接影響到其進(jìn)城落戶的意愿。為此，在2018年，國(guó)家出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》，初步構(gòu)建了“三權(quán)分置”的問(wèn)題處理法律依據(jù)架構(gòu)，使進(jìn)城落戶農(nóng)民得以通過(guò)“保權(quán)放地”，留存自身的生活保障，直接消除了以往土地承包權(quán)變動(dòng)對(duì)其進(jìn)城落戶意愿的影響，有助于城市化發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)。

1.2 2020-2035年土地承包權(quán)問(wèn)題預(yù)測(cè)

根據(jù)農(nóng)民工市民化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中有54%以上，有城鎮(zhèn)落戶意愿，同時(shí)權(quán)威的測(cè)算顯示，近年來(lái)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶累計(jì)已超過(guò)3000萬(wàn)人，截至到2020年，我國(guó)基本完成了新增1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期目標(biāo)?；诖?，有專家預(yù)測(cè)，在2020年-2035年之間，已經(jīng)成年，且經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的新生代農(nóng)民，將占據(jù)整體農(nóng)民數(shù)量的79.3%，而這一部分農(nóng)民，基本已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并能夠穩(wěn)定從業(yè)于二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的幾率極低，幾乎不存在對(duì)土地的依賴，因此，若依然保留其土地承包權(quán)，則很容易造成耕地浪費(fèi)，同時(shí)，也會(huì)使留守務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，難以得到更大面積的土地，制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，形成土地承包權(quán)處理新問(wèn)題。為此，應(yīng)認(rèn)識(shí)到這一部分農(nóng)民與城市生活的高度契合，并通過(guò)給予其合理的補(bǔ)償，使其逐步退出承包地，以提高耕地資源的利用率。此外，此舉也可以在一定程度上，弱化新生代農(nóng)民在城市買房的壓力，促進(jìn)其向城市移居，增強(qiáng)土地承包權(quán)問(wèn)題的處理效果。

1.3 2035年后土地承包權(quán)問(wèn)題預(yù)測(cè)

預(yù)計(jì)在2035年后，大量的新生代農(nóng)民將退出土地承包，使留在農(nóng)村穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，得到更大規(guī)模的耕地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，城市化發(fā)展進(jìn)程也逐漸趨于穩(wěn)定，形成了一個(gè)較為固定的城鄉(xiāng)生活模式，此時(shí)，土地承包權(quán)問(wèn)題將從發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建公平、正義和諧社會(huì)。為此，在2035年后，可以考慮對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民采取依法強(qiáng)制退出的方式，確保原市民群體、進(jìn)城落戶農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民這三個(gè)群體之間，實(shí)現(xiàn)公平正義。此外，由于各個(gè)區(qū)域的發(fā)展程度、水平存在差異，因此，該項(xiàng)策略的落實(shí)也不宜全國(guó)統(tǒng)一，最好將該項(xiàng)策略的推進(jìn)交予省級(jí)、市級(jí)政府，以確保具體制度安排的合理性。

2 宅基地使用權(quán)問(wèn)題

2.1 現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)問(wèn)題分析

在農(nóng)民的生活中，宅基地是農(nóng)民“出得去，回得來(lái)”的安身立命之所，相較于土地承包權(quán)，具有更強(qiáng)、更基礎(chǔ)的生活保障效用，同時(shí)，還兼具情感寄托的作用，因此，其更容易影響農(nóng)民的進(jìn)城落戶意愿。在此過(guò)程中，宅基地制度作為我國(guó)的最基礎(chǔ)住房保障，是國(guó)內(nèi)沒(méi)有形成大規(guī)模城市貧民窟的主要原因，而進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保存，又會(huì)造成“兩頭占地”的建設(shè)用地利用問(wèn)題，影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。為此，2018年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，應(yīng)適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，因此，為了改善上述問(wèn)題，政府制定了閑置宅基地、閑置農(nóng)房的適度流轉(zhuǎn)與再利用策略，以期平衡宅基地的資產(chǎn)、保障功能。此舉實(shí)施后，在很大程度上打消了農(nóng)民進(jìn)城落戶的疑慮，且緩解了土地利用問(wèn)題，加快推動(dòng)了城市化的發(fā)展進(jìn)程。

2.2 2035-2050年宅基地使用權(quán)問(wèn)題預(yù)測(cè)

根據(jù)城市化率相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截止到2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了60.6%，城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，對(duì)比日本、韓國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的城市化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，可以預(yù)計(jì)，我國(guó)的城市化發(fā)展將逐步趨于成熟，城鄉(xiāng)生產(chǎn)效率也會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、平衡的狀態(tài)，因此，在2020年小康社會(huì)全面建成后，有專家提出，在2035年，我國(guó)城市化預(yù)計(jì)達(dá)到80%，且容易出現(xiàn)逆城市化問(wèn)題。此時(shí)，進(jìn)城落戶農(nóng)民之后的新生代農(nóng)民如果繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)，那么“兩頭占地”的情形將會(huì)得到固化，使新生代農(nóng)民成為特權(quán)階級(jí)，引發(fā)社會(huì)矛盾。為此，在2035年-2050年，政府需考慮到新生代農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)性增強(qiáng)，宅基地的保障功能弱化情況，采取鼓勵(lì)政策，促進(jìn)新生代農(nóng)民以自愿有償退出的形式，逐步退出宅基地使用權(quán)，以確保社會(huì)的公平正義。

2.3 2050年后宅基地使用權(quán)問(wèn)題預(yù)測(cè)

基于上述論述，在2050年，國(guó)家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)策略的全面落實(shí)，會(huì)使公共服務(wù)、城市化率達(dá)到一個(gè)較高的水平，且保持相對(duì)的平穩(wěn)，而該背景下，新生代的進(jìn)城落戶農(nóng)民基本已經(jīng)完全適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，且能夠很好地融入到二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，因此，宅基地的保障作用會(huì)進(jìn)一步弱化，直至消除，此時(shí)，宅基地將會(huì)從保障性資產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)化成營(yíng)收性的資產(chǎn)，如果此時(shí)，一部分進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)，則會(huì)使這種“兩頭占地”的階級(jí)更加穩(wěn)固，影響社會(huì)的公平正義。為此，政府可以對(duì)自愿有償退出制度進(jìn)行修改，設(shè)置強(qiáng)制有償退出制度，并依法要求進(jìn)城落戶農(nóng)民接受補(bǔ)償，然后退出宅基地使用權(quán)，以保障社會(huì)公眾權(quán)益的公平性。

3 集體收益分配權(quán)問(wèn)題

3.1 正當(dāng)性問(wèn)題

集體收益分配權(quán)的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在，權(quán)利所有人參與經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)、決議、管理、監(jiān)督，并為集體收益的發(fā)展做出各方面的貢獻(xiàn)，但對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其通常會(huì)將所有精力投入到非農(nóng)領(lǐng)域的勞動(dòng)中，基本不會(huì)再繼續(xù)履行集體經(jīng)濟(jì)組織的成員義務(wù)，而上述情況，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就已經(jīng)是放棄集體收益分配權(quán)的事實(shí)行為，因此，如果進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)享有該項(xiàng)權(quán)益，則會(huì)形成事實(shí)正當(dāng)性問(wèn)題，對(duì)原有的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生負(fù)面影響。為此，農(nóng)民進(jìn)城落戶后，應(yīng)首先退出該項(xiàng)權(quán)利，以保證該項(xiàng)權(quán)利存在的正當(dāng)性，保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良性運(yùn)行。就目前來(lái)看，現(xiàn)階段，通過(guò)該項(xiàng)權(quán)利，能夠獲得實(shí)際收益的農(nóng)民僅占總體的10%，由此可見(jiàn)，該項(xiàng)權(quán)利幾乎不具備生活保障功能，且在公平邏輯上，也比較容易形成社會(huì)共識(shí)，因此，借助“三權(quán)分置”的法律架構(gòu)，政府可以考慮采取依法退出的方式，率先解決進(jìn)城落戶農(nóng)民收益分配權(quán)問(wèn)題。

3.2 保留期限問(wèn)題

現(xiàn)階段，雖然持有集體收益分配權(quán)，且能夠得到實(shí)際收益的農(nóng)民僅占總數(shù)的10%，但由于當(dāng)前城市化進(jìn)程正在放緩，為了更快地推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程，當(dāng)前政府在總體上依然支持農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶，以期采用循序漸進(jìn)的方式，來(lái)解決該項(xiàng)權(quán)利的正當(dāng)性問(wèn)題?；诖?，保留期限的制定成為了“三權(quán)”問(wèn)題領(lǐng)域中的一項(xiàng)重要研究課題。在此過(guò)程中，政府可以先推出了鼓勵(lì)政策，號(hào)召進(jìn)城落戶農(nóng)民，自愿、有償退出該項(xiàng)權(quán)利，這樣不僅能夠緩解其進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)壓力，而且也保障了該項(xiàng)權(quán)利的正當(dāng)性。之后，待進(jìn)城落戶農(nóng)民生活穩(wěn)定、進(jìn)入正軌后，政府可以考慮強(qiáng)制有償退出的方式，使依然持有該項(xiàng)權(quán)利的進(jìn)城落戶農(nóng)民，將集體收益分配權(quán)歸還原集體組織，以解決保留期限問(wèn)題。

3.3 區(qū)域發(fā)展差異問(wèn)題

一直以來(lái)，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平以及發(fā)展進(jìn)程存在著較大的差異，因此，在集體收益分配權(quán)問(wèn)題上，區(qū)域的發(fā)展差異使得全國(guó)統(tǒng)一化的問(wèn)題解決政策，喪失了合理性與準(zhǔn)確性，形成了三權(quán)問(wèn)題處理上的區(qū)域差異問(wèn)題。為此，政府部門應(yīng)考慮秉承“因地制宜”的思想，將集體收益分配權(quán)問(wèn)題的具體解決安排，交由省級(jí)或市級(jí)政府處理，以消除區(qū)域發(fā)展差異對(duì)集體收益分配權(quán)問(wèn)題的有效解決所產(chǎn)生的影響。在此過(guò)程中，市級(jí)、省級(jí)政府，可以綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、集體收益情況、分配權(quán)保留條件下可能引發(fā)的社會(huì)矛盾等方面，采取相應(yīng)的政策措施，來(lái)增強(qiáng)集體收益分配權(quán)問(wèn)題解決方案的區(qū)域針對(duì)性，保障農(nóng)民進(jìn)城落戶政策的合理性。

4 結(jié)論

綜上所述，合理化“三權(quán)”問(wèn)題的處理，能夠吸引更多農(nóng)民進(jìn)城落戶。在城市化建設(shè)中，政府部門采取合理的“三權(quán)”處理措施，可以消除農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題、保證社會(huì)的公平正義、避免引發(fā)社會(huì)矛盾，從而完善城市化發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展。

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