曾黎

中圖分類號(hào)：F273 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2020）07-121-03

摘 要 突發(fā)公共事件存在爆發(fā)偶然、難以預(yù)料、處理實(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，這些特質(zhì)給事件檔案的收集管理工作帶來了很大難度。就像這次新冠肺炎（COVID- 19）疫情事件突然來襲，我們?nèi)匀粶?zhǔn)備不充分，在時(shí)間和應(yīng)對(duì)上失去不少先機(jī)。通過突發(fā)事件檔案資料的查證、分析和研究， 有助于分析突發(fā)事件的發(fā)生預(yù)兆、突發(fā)事件發(fā)生與周圍環(huán)境的關(guān)系，研究突發(fā)事件過程中的危害損失情況、應(yīng)對(duì)、處置和善后恢復(fù)等所采取的舉措，為突發(fā)事件進(jìn)一步的預(yù)案修訂、危機(jī)控制和防范應(yīng)對(duì)提供科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞 突發(fā) 公共事件 檔案收集 管理

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。具體形態(tài)有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等。根據(jù)其對(duì)社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，可分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。以當(dāng)前我們正面對(duì)的新冠肺炎（COVID-19）疫情為例，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。來勢(shì)之猛、傳播之速、危害之大都是始料不及的。這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)與處置，是當(dāng)今世界各國以及每個(gè)人面臨的一次巨大考驗(yàn)。突發(fā)公共事件的檔案收集管理正是對(duì)突發(fā)公共事件造成的社會(huì)危害程度、應(yīng)急處置措施、予以應(yīng)對(duì)程序和結(jié)果的原始記錄和一手資料。突發(fā)公共事件檔案收集管理是在事件產(chǎn)生、發(fā)展、變化過程，應(yīng)急應(yīng)對(duì)中累積的各種形式的原始記錄，起到了保存真實(shí)歷史記憶、科學(xué)研究基礎(chǔ)材料、正確審視處理方法的重要意義。

一、突發(fā)公共事件檔案收集管理的意義

突發(fā)公共事件的構(gòu)成要素即波及面廣、突然爆發(fā)、難以預(yù)料、必然原因、嚴(yán)重后果、亟需處理。檔案工作本身是事件應(yīng)急工作的組成部分，其收集管理對(duì)政府和社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有著重要的積極與指導(dǎo)意義。

一是保存了珍貴的歷史記憶和史料真相。2008年，汶川大地震，事件中69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤。震后新建的地震博物館征集了實(shí)物檔案、聲音檔案、照片檔案和文字檔案等5萬多件，包含大量關(guān)于地震過程、建筑破壞以及抗震救災(zāi)場景方面的資料，讓這段苦難歷史的記載被人們見證。2003年的SARS突發(fā)公共衛(wèi)生事件亦如，事件震驚過程發(fā)人深省。突發(fā)公共事件檔案是突發(fā)公共事件及其應(yīng)急管理全過程最為真實(shí)可靠的原始記錄，相較于電視電臺(tái)新聞、網(wǎng)絡(luò)消息轉(zhuǎn)載、報(bào)紙雜志公布等，檔案是突發(fā)公共事件中形成和產(chǎn)生的一手資料。還原了事件歷史原貌和應(yīng)急應(yīng)對(duì)的方法真相。為每一起突發(fā)公共事件在歷史上留下珍貴的史料整理、記憶保存。

二是收集管理的資料，為突發(fā)公共事件研究成因、科學(xué)研判保留了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。突發(fā)公共事件檔案的學(xué)術(shù)價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：首先是針對(duì)突發(fā)事件本身的研究價(jià)值。通過突發(fā)事件檔案資料的查證、分析和研究， 有助于分析突發(fā)事件的發(fā)生預(yù)兆、突發(fā)事件發(fā)生與周圍環(huán)境的關(guān)系，研究突發(fā)事件過程中的危害損失情況、應(yīng)對(duì)、處置和善后恢復(fù)等所采取的舉措，為突發(fā)事件進(jìn)一步的預(yù)案修訂、危機(jī)控制和防范應(yīng)對(duì)提供科學(xué)依據(jù)。再是對(duì)突發(fā)事件檔案工作本身的價(jià)值。通過突發(fā)事件檔案研究突發(fā)事件過程中檔案的收集、整理、分類、歸檔和開發(fā)利用的現(xiàn)狀、問題和規(guī)律，為進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范地開展突發(fā)事件檔案工作提供理論支持?；诂F(xiàn)代科學(xué)分析方法和信息技術(shù)更新，筆者認(rèn)為突發(fā)公共事件檔案的收集管理對(duì)于數(shù)據(jù)模型建立是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)工作，無論在事件過程中期或后期，數(shù)據(jù)模型對(duì)于突發(fā)公共事件的發(fā)展趨勢(shì)、時(shí)間進(jìn)程、控制范圍、合理預(yù)測的科學(xué)研判都至關(guān)重要。用數(shù)據(jù)模型克服事件本身的不確定性，使之達(dá)到一定的掌握效果。如2003年的SARS事件，香港研究小組收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后使用模型評(píng)估出了不同公共衛(wèi)生手段對(duì)SARS的控制情況。A沒有采取任何控制措施的發(fā)病情況，B爆發(fā)后30天開始，把出現(xiàn)癥狀到入院治療間隔平均縮短2天，可減少19%發(fā)病人數(shù)。C在B基礎(chǔ)上于第45天停止各區(qū)域間人員往來，減少76%發(fā)病人數(shù)。D在B基礎(chǔ)上于第45天減少50%人員相互接觸和醫(yī)院感染率，能夠阻止疫情增長。E在D基礎(chǔ)上于第55天減少70%醫(yī)院感染率，疫情能得到非常迅速控制。此次正面臨的新冠肺炎（COVID-19）疫情事件正是從SARS等事件吸取經(jīng)驗(yàn)，收集大量數(shù)據(jù)做出了較為科學(xué)的數(shù)據(jù)模型為精準(zhǔn)抗疫服務(wù)。這些模型的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)正是來自于事件中不斷收集管理的大量檔案。

三是審視事件過程，警示教育應(yīng)急對(duì)象、查漏補(bǔ)缺應(yīng)急流程。突發(fā)公共事件有其一定的演變過程。事件從潛伏期到爆發(fā)期、從小的突發(fā)事件到公共危機(jī)，從原生災(zāi)害到次生災(zāi)害，從量的積累到快速質(zhì)變甚至再轉(zhuǎn)化為另一種質(zhì)態(tài)。就如SARS和這次新冠肺炎（COVID-19）事件一樣都是在短時(shí)間內(nèi)造成社會(huì)危害，突變成為公共危機(jī)。那么產(chǎn)生的成因是什么、原始累積的物質(zhì)是什么、發(fā)生質(zhì)變的關(guān)鍵因素是什么，這些節(jié)點(diǎn)資料能否妥善收歸檔案管理就成為能否復(fù)盤事件過程的重要框架了。檔案有其直觀性和原始性的特點(diǎn)，歷來是警示教育最直接的素材。 突發(fā)公共事件檔案完整系統(tǒng)地記錄了事件造成的公眾破壞與威脅程度，形象直觀地展現(xiàn)并警示給社會(huì)和民眾帶來的損失，促進(jìn)政府決策者、應(yīng)急管理者和民眾全面認(rèn)識(shí)事件應(yīng)對(duì)和處置過程，增加防范意識(shí)和預(yù)警準(zhǔn)備時(shí)間。通過檔案材料在事件時(shí)間、性質(zhì)、處理手法等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立的流程圖，再與相類似突發(fā)公共事件對(duì)比分析，就不難對(duì)比出整個(gè)過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，有利于應(yīng)急對(duì)象的再次預(yù)警和延續(xù)工作的開展。 如國家衛(wèi)健委2020年2月19日在之前頒發(fā)五版的基礎(chǔ)上發(fā)布了《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第六版）》，新版診療方案在傳播途徑、診斷標(biāo)準(zhǔn)、治療上均有重大調(diào)整。明顯是基于同前幾版方案及大量數(shù)據(jù)對(duì)比，經(jīng)過反復(fù)調(diào)整出臺(tái)的。這些事實(shí)證明檔案資料收集管理為應(yīng)對(duì)方案的查漏補(bǔ)缺提供了堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

四是對(duì)于健全新的法律法規(guī)、完善相關(guān)機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)服務(wù)職能奠定了理論基礎(chǔ)。一次重大突發(fā)公共事件的爆發(fā)，對(duì)整個(gè)社會(huì)體系乃至全球都產(chǎn)生重大的影響。如2003年非典之后，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)警和機(jī)制建設(shè)一系列政策措施。

如2003年5月7日，國務(wù)院第7次常務(wù)會(huì)議審議通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；同年12月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組；2006年6月15日，新華社受權(quán)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》；2007年 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施；2013年10月25日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2013〕101號(hào)印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》。2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中華人民共和國應(yīng)急管理部設(shè)立。

可見，一個(gè)新機(jī)構(gòu)確立和一部新法律頒布需要強(qiáng)有力的理論體系支撐。而構(gòu)成這些理論體系基礎(chǔ)的正是真實(shí)而全面的檔案數(shù)據(jù)。

二、突發(fā)公共事件檔案收集管理的特點(diǎn)與建議

突發(fā)公共事件的第一要素是“突發(fā)”，而在事件突發(fā)的背景下，應(yīng)急處置是絕對(duì)核心工作。因而，要充分認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件檔案收集管理的特點(diǎn)，學(xué)會(huì)運(yùn)用綜合措施最大限度廣泛收集，確保所收集檔案資料的齊全完整。

首先，突發(fā)公共事件檔案的收集管理不同于日常檔案業(yè)務(wù)，工作的特殊性及難度決定其有著自身的特點(diǎn)。

一方面，突發(fā)公共事件的偶發(fā)性特點(diǎn)讓檔案業(yè)務(wù)人員處于人手不足、預(yù)期準(zhǔn)備不夠、業(yè)務(wù)難以開展的困境。突發(fā)事件有時(shí)瞬間產(chǎn)生或者爆發(fā)，公眾容易陷入慌亂之中，第一時(shí)間難以有形成主動(dòng)收集記錄材料的意識(shí) ，造成檔案流失 。同時(shí)，突發(fā)的不可預(yù)測性讓事件對(duì)象和應(yīng)急人員、檔案情報(bào)人員也都處于離散狀態(tài)，難以立即形成合力。各行業(yè)各部門在原有檔案人員缺乏的情況下就更難調(diào)集充足的人力資源來進(jìn)行資料收集工作。在突發(fā)公共事件環(huán)境下，某些決策者的關(guān)注點(diǎn)只為“應(yīng)急而應(yīng)急”，檔案資料收集工作容易被忽略，未將其納入應(yīng)急工作部署中，使得檔案部門開展收集工作處處受到牽制。以至在后期工作中出現(xiàn)關(guān)鍵數(shù)據(jù)流失、面對(duì)同類型問題無所適從，只能盲目應(yīng)對(duì)的局面。

另一方面，突發(fā)公共事件的涉及對(duì)象和應(yīng)急主體往往牽涉到多個(gè)部門甚至國家。主體的多元性 ，造成記錄檔案多頭且收集主體也難以確定牽頭對(duì)象。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)往往由多部門聯(lián)合實(shí)施，主體分散對(duì)檔案收集管理產(chǎn)生負(fù)面影響。這種無人牽頭、各自為政的情況對(duì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)檔案收集管理帶來很大的難度。

此外，突發(fā)公共事件過程中的數(shù)據(jù)具有可變性、對(duì)時(shí)效性、實(shí)時(shí)更新的要求都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日常檔案業(yè)務(wù)。突發(fā)公共事件的發(fā)展有一個(gè)量變累積到質(zhì)變過程，其中的很多情況又瞬息萬變，這就導(dǎo)致突發(fā)公共事件檔案中許多基礎(chǔ)性、代表性的資料收集具有隨機(jī)性。一方面資料的數(shù)據(jù)即時(shí)準(zhǔn)確度和實(shí)時(shí)涉及面隨時(shí)變化，很難掌握。例如此次新冠肺炎（COVID-19）事件，全國確診人數(shù)和疑似病例的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)就受到報(bào)送時(shí)間、病情變化、檢測偏差等多方面影響而經(jīng)常即時(shí)調(diào)整變動(dòng)。另一方面事件中多數(shù)一手?jǐn)?shù)據(jù)的記錄與形成者多非檔案專業(yè)人士，其收集方法和保管形式不一定合理有效，且方式各樣，極易造成收集的檔案資料數(shù)據(jù)有誤。所以事件中后期對(duì)收集所得檔案數(shù)據(jù)的整理確認(rèn)工作就要求更高更精準(zhǔn)。

其次，加強(qiáng)突發(fā)公共事件檔案收集和管理工作的研究，是積極應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件挑戰(zhàn)必然，必須強(qiáng)化對(duì)策研究。

一是早響應(yīng)、早行動(dòng)，檔案情報(bào)工作在突發(fā)公共事件發(fā)生后迅速啟動(dòng)，檔案業(yè)務(wù)部門“第一時(shí)間”主動(dòng)出擊。向事件進(jìn)度搶時(shí)間，檔案收集工作跟上應(yīng)急工作的步伐。及時(shí)對(duì)事件中形成的各種檔案資料進(jìn)行清理移交，并隨時(shí)同步更新。在一般性事件中，檔案收集與處置工作是處于平行狀態(tài)的，可以各行其道、互不影響；而在突發(fā)公共事件的環(huán)境下 ，二者可能會(huì)在人力 、物力、財(cái)力、時(shí)間等各方面資源上產(chǎn)生競爭。突發(fā)事件應(yīng)以合理處置、堅(jiān)持保護(hù)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全為第一要?jiǎng)?wù)。在資源沖突情況下 ，檔案收集工作可以采取暫時(shí)讓位于處突工作，以關(guān)注現(xiàn)有資料的保護(hù)和利用為重心 ，在事件進(jìn)入平穩(wěn)或好轉(zhuǎn)期時(shí)及時(shí)指派專人做好檔案補(bǔ)救和數(shù)據(jù)歸攏。事件中及時(shí)、有效的檔案數(shù)據(jù)更新又能反過來提高事件本身的處理效率。

二是發(fā)揮“云平臺(tái)”等可移動(dòng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，各種渠道提供的信息統(tǒng)一數(shù)據(jù)化管理，結(jié)合運(yùn)用當(dāng)下流行的“融媒體”手段加大采集和保護(hù)力度。隨著當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)展和辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化程度提高，各類信息的數(shù)字存儲(chǔ)、遠(yuǎn)程保管已經(jīng)成為趨勢(shì) 。突發(fā)事件中自然環(huán)境和日常辦公條件經(jīng)常受到破壞，電子設(shè)備無法大規(guī)模使用。但某一種形態(tài)檔案（如文書檔案）難以全面、多角度地反映整個(gè)事件及其應(yīng)對(duì)和處置的情況。因此，積極應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)成果，對(duì)收集的檔案信息由大型“云平臺(tái)”進(jìn)行自動(dòng)歸檔 、數(shù)字化處理、信息加密、容災(zāi)備份和遠(yuǎn)程傳輸才是解決檔案流失、災(zāi)害破壞、人為損毀等最行之有效的方法和措施。

三是突發(fā)公共事件檔案收集工作，不能單純依靠主體部門與具體工作人員，也要實(shí)行全民參與。我們知道，許多突發(fā)公共事件的破壞程度和影響規(guī)模絕不亞于一場戰(zhàn)爭。在特殊的戰(zhàn)役中，可靠的檔案收集和保管力量同樣來自于行政主體和民眾發(fā)動(dòng)相結(jié)合產(chǎn)生。行政主體在決策、安排、調(diào)度方面來確立檔案收集的合理性、重要性和科學(xué)性工作；民眾發(fā)動(dòng)在參與、執(zhí)行、深入方面來保障檔案材料的完整性、全面性和真實(shí)性工作。政府、軍隊(duì)為主體收集管理檔案材料；個(gè)人、社會(huì)群體和機(jī)構(gòu)組織等力量廣泛參與，開展扎實(shí)細(xì)致的基層工作共同來編制事件的檔案卷宗。反之，仍然采取大包大攬的管理模式，就會(huì)疲于應(yīng)付突發(fā)事件，就會(huì)導(dǎo)致很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的遺漏和缺失。只有全民動(dòng)員參與有才能效提高整體管理效率。

四是在日常工作中普及檔案收集管理知識(shí)，增強(qiáng)檔案管理意識(shí)。思想決定行動(dòng)，要做好突發(fā)公共事件檔案工作，首先要解決的即是思想認(rèn)識(shí)問題。政府決策層、非政府組織、普通民眾、新聞媒體都要充分認(rèn)清突發(fā)公共事件檔案工作的重要性，把應(yīng)急檔案業(yè)務(wù)方式列入到日常準(zhǔn)備工作中。各級(jí)檔案部門至少要做到兩個(gè)方面：一方面要針對(duì)突發(fā)公共事件檔案工作的特點(diǎn)，宣傳和引導(dǎo)各組織機(jī)構(gòu)和普通民眾關(guān)注檔案工作、重視檔案收集。再是專業(yè)檔案人員強(qiáng)化日常工作學(xué)習(xí)研究，把加強(qiáng)應(yīng)急環(huán)境下檔案收集工作預(yù)案制訂和演練、加強(qiáng)心理素質(zhì)和現(xiàn)場溝通征集能力鍛煉常態(tài)化。平時(shí)強(qiáng)化責(zé)任使命意識(shí)，做到“識(shí)大局，精業(yè)務(wù)”，遇到各種突發(fā)狀況都能夠果斷行動(dòng)、認(rèn)真履職、不辱使命。突出應(yīng)明確國際檔案理事會(huì)提出的六個(gè)方面核心工作。

五是理論與實(shí)際相結(jié)合，完善應(yīng)急檔案收集和管理的相關(guān)機(jī)制和法律法規(guī)，從制度層面保障突發(fā)公共事件中檔案業(yè)務(wù)合理、有序開展。完善工作機(jī)制，就要在日常工作中預(yù)備和健全突發(fā)事件檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)協(xié)作、責(zé)任分配、后勤保障等機(jī)制。理順檔案工作中各種關(guān)系，明確職責(zé)分工，形成收集管理合力，突發(fā)公共事件檔案的收集管理逐步形成系統(tǒng)化發(fā)展機(jī)制。2003年SARS事件和2008年汶川地震，均從制度層面明確了檔案收集工作的地位和作用、組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力、公民個(gè)體收集檔案的義務(wù)、收集范圍和移交辦法等。事實(shí)證明這些制度的出臺(tái)收到了積極顯著的成效。近年來，我國各省都相繼先后發(fā)布了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相應(yīng)的法律規(guī)定，使應(yīng)急檔案收集管理做到有規(guī)可循、有法可依。

“經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案”，習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作的闡述，當(dāng)是突發(fā)公共事件檔案收集管理意義與特點(diǎn)的高度概括。