雷萌萌

摘要：我國環(huán)境治理主體的演變經(jīng)歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉(zhuǎn)變。要想構(gòu)建多元環(huán)境治理體系，就要認識各類主體的優(yōu)勢和不足。本文首先對政府、企業(yè)、公眾和社會組織三類主體的特點進行分析，提出三類主體的矛盾屬性，然后對三類主體參與環(huán)境治理的路徑進行了探討，最后得出：構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系既要構(gòu)建協(xié)調(diào)機制又要構(gòu)建制約機制，最終實現(xiàn)環(huán)境治理體系的穩(wěn)定運行。

關鍵詞：多元共治 ?環(huán)境治理 ?路徑

中圖分類號：X321 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）18-0201-02

習近平總書記強調(diào)生態(tài)文明是全社會共同參與、共同享有、共同建設的事業(yè)，人人都要增強環(huán)境保護和參與環(huán)境治理的意識。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》指出，現(xiàn)代環(huán)境治理體系的總基調(diào)是黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與，到2025年要形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。

一、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的背景

我國環(huán)境治理主體的演變經(jīng)歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉(zhuǎn)變。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，環(huán)境問題日益成為影響黨和國家事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的絆腳石，單純依靠政府力量解決環(huán)境問題已舉步維艱。

放眼國際社會，信息公開與公眾參與作為一項有效的措施逐漸被納入環(huán)境治理的軌道，我國也逐步意識到環(huán)境治理主體多元化的重要性和必要性，將多元治理理論與我國環(huán)境治理的實際相結(jié)合。2015年4月頒布實施的《環(huán)境保護法》正式將信息公開和公眾參與納入制度建設，從而使公眾成為監(jiān)督企業(yè)排污行為的重要力量。2015年9月，《環(huán)境保護公眾參與辦法》對公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進行了詳細的規(guī)定和說明，我國環(huán)境治理在法律上實現(xiàn)了從注重對公眾實體權益的保障向兼顧公眾環(huán)境程序權益方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變。2015年10月，在十八屆五中全會上，我們黨正式提出構(gòu)建“政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。在2016年制定的“十三五”規(guī)劃中，環(huán)境多元共治理念被正式寫入，成為指引我們國家未來一段時期環(huán)境治理主體模式發(fā)展的風向標。

二、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的矛盾分析

盡管我國的多元環(huán)境治理體系已經(jīng)初具雛形，但政府、企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理仍存在很多問題，解決這些問題，首先要分析幾類主體自身的特點。

1.政府監(jiān)管能力不足與監(jiān)管過當之間的矛盾

政府監(jiān)管能力不足包括客觀和主觀兩方面?？陀^上的監(jiān)管不足主要體現(xiàn)在政府缺乏專業(yè)的人員和技術來監(jiān)測環(huán)境信息;主觀上的不足體現(xiàn)在政府作為管理部門既當運動員又當裁判員。以經(jīng)濟增長為考核目標的制度體系，使得地方官員急于追逐經(jīng)濟的發(fā)展，為當?shù)氐母呶廴?、高稅收企業(yè)掛上環(huán)境監(jiān)管的“免檢牌”，而由于缺乏其他主體的監(jiān)督，造成相當一部分環(huán)境污染處于無人監(jiān)管的境地。

與政府監(jiān)管能力不足相對應，政府在環(huán)境監(jiān)管過程中還存在監(jiān)管過度的問題。自從黨的十八大把“生態(tài)文明”納入“五位一體”總體布局，我國的環(huán)境保護工作得到了前所未有的重視，尤其是2015年7月《環(huán)境保護督察方案（試行）》實施以來，全國范圍的環(huán)保工作更是呈現(xiàn)出白熱化態(tài)勢。在此背景下，一些地方政府為了快速解決環(huán)境問題，對排污企業(yè)“一關了之”;這種簡單粗暴的方式直接侵害了企業(yè)的合法權益，“一刀切式”的監(jiān)管造成當?shù)鼐用竦氖I(yè)，進而衍生出一系列社會問題。

2.企業(yè)履職能力不足與逐利本性之間的矛盾

企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，自身能力不足會影響其主體地位的發(fā)揮。在一些企業(yè)內(nèi)部，尤其是小微企業(yè)，由于其缺乏環(huán)境治理的資金和技術而面臨倒逼的風險;這就需要政府通過財政、稅收政策為小微企業(yè)提供資金上的支持，通過培育第三方治理產(chǎn)業(yè)，幫助、引導小微企業(yè)通過市場化的手段解決技術、設備方面難題。公眾層面，專家、學者可以通過產(chǎn)學研相結(jié)合方式，為部分存在技術難題的企業(yè)提供一定的幫助，帶動企業(yè)污染治理能力的提升。

另外，企業(yè)作為“理性經(jīng)濟人”，其本質(zhì)在于追求利益的最大化。據(jù)上海青悅發(fā)布的《上市公司2019年年報環(huán)境信息披露檢查報告》顯示，上市公司一般只披露氮氧化物、化學需氧量等一般污染物的排放情況，對公眾高度關心的有毒有害物質(zhì)的排放只字不提，這說明企業(yè)主動保護環(huán)境的意識并未明顯提升，規(guī)避責任、選擇性披露的現(xiàn)象仍然大量存在。一方面這是因為披露的環(huán)境信息越多，公眾對企業(yè)的監(jiān)督范圍也就越廣，企業(yè)為此付出的成本也就越高;另一方面，由于法律的不完善，并未對完整地披露環(huán)境信息進行剛性約束，導致企業(yè)并未真正將環(huán)境保護納入企業(yè)發(fā)展的長期規(guī)劃。

3.公眾參與不足與參與過當之間的矛盾

一方面，公民參與環(huán)境治理在客觀上存在能力不足的困境，主要體現(xiàn)在公眾參與意識淡薄、缺乏資金的支持、參與渠道不暢通等。另一方面，公眾的無序參與會落入?yún)⑴c過當?shù)南葳濉９妳⑴c環(huán)境治理存在情緒化、方式偏激等非理性現(xiàn)象，為環(huán)境治理的有序開展帶來新的難題。不同利益群體之間的沖突和多重訴求極易誘發(fā)環(huán)境群體性事件，比如近些年頻頻爆出很多大型工業(yè)項目因當?shù)厝罕姷目棺h而遭到中斷。非理性的公眾參與造成的“民意綁架”，最終結(jié)果可能是失去一個很好的發(fā)展項目，這對當?shù)卣蜕鐣碚f無疑是一種損失。

三、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的路徑探討

1.構(gòu)建多主體共同參與的協(xié)作機制

政府在環(huán)境治理中起著主導作用，只有政府從政策、機制方面做好相關工作，其他主體才能合法參與到治理的實踐中來。對于政府監(jiān)管能力不足的問題，一方面要以環(huán)境監(jiān)測企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，彌補政府工作人員技術能力不足的缺陷;另一方面要調(diào)動公眾的積極性，協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)違法排污行為，并監(jiān)督政府官員，以免出現(xiàn)利用職務之便謀取私利的違法行為。對于企業(yè)履職能力的不足，政府要加快扶持環(huán)境治理第三方企業(yè)的發(fā)展，為小微企業(yè)進行環(huán)境治理提供技術和設備的支持。完善市場機制，發(fā)展政策性金融，促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展綠色信貸、綠色債券，調(diào)動民間資金流入環(huán)境治理領域，緩解政府的資金壓力。對于公眾參與能力不足的問題，政府要加強宣傳，引導公眾生活方式綠色化，提高公眾參與環(huán)境治理的積極性。企業(yè)為公眾和社會組織提供必要的資金支持，支持環(huán)保組織開展活動，減輕其經(jīng)濟壓力。

2.構(gòu)建多主體共同參與的制約機制

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)進行合法的經(jīng)濟活動是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的題中應有之義。面對政府“一刀切”式管理，企業(yè)有權利依照相關法律規(guī)定提起申訴，對與上位法相違背的地方規(guī)章制度，企業(yè)有權提出司法建議。面對政府壟斷式的環(huán)境監(jiān)測服務，應當開放環(huán)境監(jiān)測服務市場，保障企業(yè)在環(huán)境執(zhí)法中的平等地位。公眾作為環(huán)境治理主體制約政府的首要前提是賦予公眾檢舉權，公眾可通過郵件、電話、檢舉信等多種途徑監(jiān)督政府的行政行為，并逐步將成效顯著的檢舉手段納入制度化的軌道。

對于企業(yè)因為逐利本性導致的環(huán)境領域失范行為，政府要通過引導加懲罰的手段進行限制。首先進行引導。推進生產(chǎn)方式綠色化是每個企業(yè)必須履行的責任，企業(yè)應轉(zhuǎn)變以往以利潤為唯一目標的經(jīng)營方式，在環(huán)境治理中承擔起自己的責任;政府要加快完善企業(yè)環(huán)境信息強制性披露制度，通過宣傳教育引起企業(yè)對環(huán)境治理的重視。其次加大環(huán)境違法行為的懲處力度。完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，通過要求企業(yè)賠償巨額賠償金來遏制企業(yè)違法行為的發(fā)生，加快開展立法工作，提高政府進行索賠的效率。公眾既要通過生活方式綠色化倒逼企業(yè)進行綠色生產(chǎn)，也要對企業(yè)的環(huán)境保護行為進行監(jiān)督。

公眾參與環(huán)境治理的行為也要受到政府和企業(yè)的制約。為防止公眾參與環(huán)境治理的無序性，政府可通過引導、監(jiān)督與處罰進行約束：引導公眾通過理性的方式、合法的渠道行使自己的參與權;監(jiān)督公眾參與環(huán)境治理的全過程，對公眾的不理性行為、不合理訴求堅決說“不”，避免“政府俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生;對公眾散布謠言、行為過激的違法行為依法依規(guī)進行處罰，避免產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”的混亂局面。企業(yè)也可以對公眾的不合理訴求進行制約。對于群眾的惡意破壞等非理性行為，企業(yè)可以運用法律的武器維護自身的合法權益，進而在一定程度上迫使公眾參與環(huán)境治理的方式規(guī)范、有序。

現(xiàn)代環(huán)境治理體系是國家治理體系和治理能力的重要方面，而政府、企業(yè)、公眾和社會 組織是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要主體。我們不但要注重三類主體之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，還要實現(xiàn)三者之間的相互制約，加快相關制度建設，保障 三大主體的良性互動，實現(xiàn)環(huán)境多元共治體系的穩(wěn)定運行。

參考文獻：

[1]諶楊.論中國環(huán)境多元共治體系中的制衡邏輯[J].中國人口資源與環(huán)境，2020，30（6）：116-125.

[2]理查德.公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)[M].孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

責任編輯：趙世鵬