摘要：在農村宅基地流轉的過程中，地方政府由于內部組織激勵不足、外部監(jiān)管不到位等，損害農戶利益、造成土地資源流失等問題層出不窮，政府行政職能邊界不清、權責不分不僅損害了政府公信力，急功近利的政績觀也損害了人民的利益。本文從地方政府行為失范的角度出發(fā)，分析了宅基地流轉中地方政府行為失范的生成機理與深層邏輯，并提出政府行為應當在宅基地流轉中充當引導者、監(jiān)督者和服務者的角色，厘清自身的合理定位，才能真正維護農民利益，保障宅基地流轉健康發(fā)展。

Abstract： In the process of rural homesteads circulation， due to insufficient internal organizational incentives and inadequate external supervision， local governments have harmed the interests of farmers and caused the loss of land resources. The unclear boundaries of the government's administrative functions and the undifferentiated power and responsibility not only damage the government's credibility， but also damage the people's interests by eager for quick success and quick gains. From the perspective of local government behavior anomie， this article analyzes the generation mechanism and deep logic of local government behavior anomie in the transfer of homesteads， and proposes that government behaviors should act as guides， supervisors and service providers in the circulation of homesteads， and clarify their own reasonable positioning， in order to truly safeguard the interests of farmers and ensure the healthy development of the circulation of homesteads.

關鍵詞：宅基地流轉;地方政府;行為失范;行政職能

Key words： homestead circulation;local government;behavioral anomie;administrative function

中圖分類號：F321.1;D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）30-0242-04

1 ?概述

1.1 研究背景

近年來，隨著城鄉(xiāng)社會結構的變化和城鎮(zhèn)化進程的加快，我國農村人口大量向城市流動。農村人口的大量減少，致使數千萬畝的宅基地處于閑置、低效用狀態(tài)，而城市的快速發(fā)展，對土地的需求量又在不斷增加。一方面，農村宅基地低效利用的比重較高，另一方面，城鎮(zhèn)建設用地面臨土地資源剛性增長的約束，供需矛盾十分尖銳，亟待解決。宅基地有償流轉既可增加農民財產性收入，減少經濟負擔又可盤活農村建設用地存量、提高宅基地利用效率、改善農居條件和環(huán)境，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設騰挪空間。宅基地流轉中涉及各方利益，地方政府就是宅基地流轉過程中的相關利益主體之一。目前，囿于我國現行的法律法規(guī)不健全和相關制度的障礙及政府的職能邊界不清、權責不分等，致使宅基地流轉的過程中地方政府行為失范現象屢見不鮮。政府行為失范，由此衍生出宅基地非法流轉、農戶利益受損、收益分配格局錯位等問題，這既損害了政府的公信力，也損害了人民的利益。因此，優(yōu)化地方政府行為，引導并規(guī)范農村宅基地流轉秩序，實現城鄉(xiāng)建設用地的市場接軌，對于盤活農村宅基地，提高閑置宅基地利用效率，緩解城市發(fā)展用地供需不足的矛盾，推進新型城鎮(zhèn)化的進程，進而實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展具有重要意義。近年來國家頒布的一系列政策法規(guī)，如2020年中央號文件提出：“扎實推進宅基地使用權確權登記頒證，以探索宅基地所有權、資格全、使用權‘三權分置為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點”。這為下一步政府引導宅基地進行流轉，建立完善的農村宅基地流轉機制提供了制度保障。

1.2 文獻綜述

筆者通過梳理相關文獻發(fā)現，目前關于宅基地流轉問題的研究成果主要集中在以下方面：農戶宅基地流轉意愿的影響因素分析、宅基地流轉模式研究、宅基地流轉農戶福利問題研究、宅基地流轉中地方政府行為研究等。關于農戶宅基地流轉意愿的影響因素分析，張振勇等（2014）研究結果表明，農戶宅基地自由流轉的意愿主要受性別、年齡、家庭人口數、房屋建筑面積、村莊對外交通便利程度、是否發(fā)生過耕地流轉、是否接觸過宅基地流轉、是否認可宅基地流轉提高幸福指數八個因素的影響[1]。張夢琳等（2017）運用交叉表和Logistic回歸模型對農戶宅基地流轉意愿進行分析，并提出非農就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農民更偏向于選擇宅基地流轉[2]。關于宅基地流轉的模式，岳永兵（2016）認為農村宅基地退出有5種模式，即政府主導的模式、有限市場主導的模式、村集體主導及隱形退出模式，并指出由于區(qū)域位置、資源稟賦和社會經濟發(fā)展條件等不同，全國不可能有統(tǒng)一的模式[3]。張夢琳（2017）總結出農村宅基地流轉的四種模式，即農民自發(fā)宅基地流轉、“宅基地換房”模式、“指標捆綁掛鉤”模式及“地票交易”模式，并指出農村宅基地形成了一條從農民自發(fā)流轉到政府探索主導流轉，從實物流轉到指標（發(fā)展權）流轉的演進路徑[4]。關于宅基地流轉農戶福利問題研究，何映雪等（2016）研究結果表明農戶流轉宅基地后其居住條件、社區(qū)環(huán)境、社會保障和心理感受等方面的福利，提升特別是社區(qū)環(huán)境提升明顯[5]。李歡等（2019）基于德清縣為研究對象，采用模糊評價法和Logistic回歸模型，研究得出不同模式下的宅基地退出后的福利水平不同，因此需探索創(chuàng)新宅基地退出模式，改善農民福利[6]。關于宅基地流轉中地方政府行為研究，吳遠來等（2014）指出在宅基地置換實踐中，宅基地置換目標、置換原則、政府職責、置換市場需求等方面政府行為出現的偏差[7]。張琴等（2018）運用博弈模型研究了政府在宅基地流轉中的角色定位，根據研究結果提出政府應通過制定合理的稅收制度、發(fā)揮監(jiān)管作用及搭建流轉平臺等形式來參與流轉[8]。已有文獻對宅基地流轉中相關問題的研究，對今后農村宅基地的流轉工作提供了一定的參考，具有較強的現實意義。同時，也為我們深入探討宅基地流轉中地方政府行為問題提供了重要的價值參考。不過，關于宅基流轉中地方政府行為研究，已有文獻關于政府行為問題的研究不夠全面?；诖耍疚闹攸c分析了宅基地流轉中地方政府行為失范的生成機理與深層邏輯，并提出優(yōu)化地方政府行為的策略。

2 ?宅基地流轉中地方政府行為失范的生成機理

2.1 宅基地流轉中地方政府角色定位不清

在宅基地流轉過程中，存在政府角色定位不清的問題，即地方政府行為的越位、缺位、錯位現象。政府行為越位主要是指地方政府利用自身的行政權力，行使不屬于自身職權范圍內的行為，取代了其他行為主體的職能。在農村宅基地流轉的實踐中，政府扮演的角色應當是中介，充分引導市場參與各方實現信息共享和交換，為農村宅基地流轉市場交易提供良好的政策支持和公共服務。然而，在宅基地流轉的實踐過程中，政府行為發(fā)生了越位。主要是地方政府干預宅基地的流轉。一些地方官員為了自身利益，利用行政因素進行干預，強行推行宅基地流轉?；蛘呤且恍┑胤秸疄榱送瓿山洕蝿?，把宅基地流轉出去以獲得轉讓金。此外，影響宅基地流轉的價格。由于農村宅基地牽涉重大利益，地方政府更加傾向于與大型利益集團達成合作，政府獲得大筆資金和政治資本，企業(yè)獲取開發(fā)土地，而農戶由于處于弱勢地位，只能獲取少量資金補償，既不能平等地參與到三方協(xié)商中，也無法決定自己的宅基地能否流轉，這是政府公權力損害農戶利益的一種典型代表。宅基地流轉中政府行為的缺位是指應該由政府管的事情，但其沒有履行的行為。地方政府沒有很好的引導農村宅基地的流轉，地方政府在執(zhí)政過程中，服務意識不強，為民執(zhí)政的理念缺失，官僚主義、形式主義仍屢禁不止。在農村宅基地流轉過程中，政府沒有很好地履行職能，例如缺乏專門機構統(tǒng)計宅基地流轉數據、記錄情況并跟蹤進展，這直接導致供需雙方信息不對稱。宅基地流轉中政府行為的錯位，因為在地方政府組織機構中，存在職能部門分工不清、權責交叉等問題，宅基地多頭管理模式不利于宅基地的流轉，在宅基地流轉中存在的突出問題也難以及時解決。

2.2 宅基地流轉中地方政府制度供給不足

針對農村宅基地問題，近年來，中央政府出臺了一系列的政策制度，為農村宅基地制度的改革提供了政策支持。但地方政府在具體制度供給上卻滯后于現實需求，這一情況在農村宅基地流轉問題上，表現得尤為凸出。按照我國現行的《土地管理法》，宅基地屬于農村集體經濟組織所有，農戶依法取得宅基地后對其只有使用權，沒有所有權。農村宅基地的流轉是指使用權的流轉，流轉的宅基地必須是已經通過集體經濟組織批準為宅基地的土地。農村宅基地使用權允許流轉必須限制一定的條件[9]。宅基地流轉的主體必須是集體經濟組織內的成員且依法合理擁有的宅基地，流轉必須通過合法的方式，如出租、轉讓、置換等。然而，現實中許多地方政府并沒有明確農村宅基地流轉的條件，由此造成宅基地流轉的混亂。農村宅基地使用權流轉后，地方政府應出臺宅基地使用權登記制度，明確現在的使用權人，以便規(guī)范宅基地的管理。但在具體的實踐中，很少有地方政府能將此項制度貫徹落實。此外，地方政府沒有明確宅基地流轉收益分配制度，尤其是對于地方政府主導的宅基地流轉收益，由于沒有制定明確的收益分配制度，流轉收益的絕大部分被地方政府或者地方官員占為己有，最終損害了村集體或農戶的利益。基于以上分析，在農村宅基地流轉中，地方政府沒有明確宅基地流轉的條件、地方政府沒有出臺宅基地使用權登記制度及地方政府沒有制定明確的流轉收益分配制度，地方政府這些制度供給的不足，導致其沒能有效引導出一個健康的宅基地流轉市場。

2.3 宅基地流轉中地方政府監(jiān)督職能缺失

根據當前宅基地流轉情況可知，宅基地買賣雙方的需求都是客觀存在的。一方面，農民出租、轉讓閑置的宅基地，另一方面，部分城市居民希望在農村購買農村宅基地。雖然供需雙方的需求客觀存在，但交易卻并不合法，增加了市場交易成本，引發(fā)市場秩序混亂。作為地方的行政機關，在宅基地流轉前，地方政府沒有及時出臺相關政策和實施細則予以規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地也沒有設立完善的農村土地流轉機構，農戶私下轉讓的宅基地不受法律保護，存在較大風險和隱患。宅基地流轉過程中，農戶作為絕對的弱勢方，若遇到地方官員與開發(fā)商相互勾結，不但導致土地資源的大量浪費，還可能出現開發(fā)失敗，無法兌現對農戶的承諾等情況，帶來的負面影響十分深遠。宅基地流轉后，地方政府后續(xù)的監(jiān)督監(jiān)管職能缺失，導致農村出現土地資源流失、損害農戶、農村利益情況的發(fā)生。有些地方為了實現經濟快速增長的目標，對土地大肆開發(fā)，造成周邊土地無法耕種，甚至破壞環(huán)境。地方政府的監(jiān)管機制缺失，直接嚴重威脅了農戶的生存權，甚至影響社會的長治久安。在地方政府的組織機構中，沒有專門針對農村宅基地流轉過程中出現問題的仲裁機構。當農戶因為宅基地流轉問題產生糾紛時，因為沒有暢通的申訴渠道，農戶往往會先到村委會尋求幫助。然而，村委會并不能解決此類共性問題。現實中，政府把村委會變成了自己在地方的附屬機構，很多村委會成了政府在農村權力的延申和擴張，致使農戶利益受損。地方政府缺乏專門的申訴渠道，各部門之間相互推諉也使得宅基地流轉爭議案件久拖不決，影響農村社會發(fā)展。

3 ?宅基地流轉中地方政府行為失范的深層邏輯

3.1 地方政府內部激勵不當

組織學理論認為，組織內部及其成員受內部激勵制度的支配。政府作為一個國家權威組織，是由不同層級組成的、分工明確的組織機構。政府工作人員作為組織內部成員，不僅由于政府這個組織與社會等對外交換資源得以生存，同時還受組織內部激勵制度的約束和利益分配。理論上來說，組織激勵機制合理、科學，可以促使內部成員為達成組織的一致目標而不斷努力。然而，實際中由于信息傳遞不對等、組織成員間的行為難以控制等因素，政策制定者很難完全掌握受眾面的利益訴求，導致組織內部激勵機制難以達到預期效果。在宅基地流轉管理方面，地方政府則因地制宜，根據中央政策出臺具體的實施細則。近年來，中央政府陸續(xù)出臺多項宅基地制度改革等文件，總的政策指導方向是建立宅基地有償、適度流轉制度。對地方政府而言，出臺多項制度鼓勵閑置宅基地退出，本應具有很好的政策引導作用，但實際操作層面上，卻由于組織內部激勵政策不當的原因，造成很多基層公務員執(zhí)行政策偏差。地方政府的內部激勵不當，主要體現在把地方官員的績效考核與地方經濟的發(fā)展相掛鉤。對地方官員而言，盡早取得政績是獲取政治晉升資本的重要籌碼，財政管理體制改革又促使地方政府一方面需要承擔大筆公共財政支出，另一方面又沒有太多財政自主權。也就是說，地方政府和地方官員受到了組織激勵制度過于強化的影響。地方政府的這種內部激勵制度不當，最終損害了農民利益，更有甚者激化社會矛盾。

3.2 地方政府運用權力尋租

尋租理論認為，在市場經濟的條件下，一些人會通過合法或非法手段謀求經濟租金，由此產生相應的政治活動或經濟活動。尋租活動者尤其是其中的利益集團，為了追求一種高額壟斷的利潤，即租金，常常通過游說或賄賂等方式來進行[10]。尋租往往和政府的權力尤其是其行政權力緊密聯系在一起，在經濟社會中，它會導致經濟資源的低效和浪費，同時對政治生活也會產生嚴重的負面影響。按照不同的分類依據來劃分，尋租有幾種不同的類型，而本文所講的尋租主要是指政府運用權力的尋租，也就是政府利用手中的權力為了實現自身的利用或者某些集團的利益，避開各種控制、法規(guī)、審查等，而進行的一系列的活動。具體到農村宅基地流轉問題上，地方政府具有對宅基地的管制權力，這為政府尋租行為提供了契機。在宅基地流轉市場上，地方政府具有壟斷宅基地流轉方式的權力，又由于農戶沒有太大的話語權，更加助長了地方政府的壟斷行為，由此帶來一定的負面影響。地方政府組織是理性的經濟人，以追求個人收益最大化為原則。為了自身利益最大化的目標，在宅基地流轉問題上，地方政府很容易從底層百姓身上攫取利益，如政府運用手中行政權力與一些開發(fā)商合作，轉讓農村宅基地的使用權，由此獲得宅基地轉讓租金。宅基地轉讓金，這一典型的還未被納入中央財政預算統(tǒng)一管理的收入來源，成為地方政府年度財政收入的一項重要來源?？傊?，地方政府利用權力尋租，不利于宅基地流轉市場的健康發(fā)展。

3.3 委托——代理機制的失效

在處理農村宅基地的問題上，國家運用了委托代理機制，即中央政府是委托人，地方政府是中央政府的代理人。中央政府對農村宅基地問題的政策意圖都十分清晰明確，但落實到具體的制度實踐中，往往差強人意，出現政策執(zhí)行中的偏差，造成地方政府行為失范。反觀整個農村宅基地管理的委托代理機制，代理方面出現了問題。究其原因，我國有五級政府，除中央政府外，其余四級政府都可稱作是地方政府，而每一級地方政府中又存在許多部門，這樣一來在委托代理過程中，就會出現地方政府傳達信息的不對稱。在宅基地流轉管理問題上，中央政府難以對每一級地方政府行為進行有效觀察，更不容易控制，從而誘使地方政府為追求自身利益最大化，在執(zhí)行宅基地流轉問題的過程中產生行為失范現象。此外，當前我國地方政府的監(jiān)督機制不完善。具體到宅基地流轉中，地方政府關注自身的政績最大化和財政收益最大化，依據自身的偏好，壟斷農村宅基地流轉，由于缺乏有效的內外部監(jiān)督體系，致使農戶權益嚴重損害。對于農村宅基地流轉過程中地方政府行為失范的問題，由于中央政府的問責約束機制尚不健全，這樣一來更加助長了地方政府的行為失范?；谝陨显?，整個委托代理機制在運行過程中產生逆向選擇和道德風險，也就是委托代理機制的失效，致使農村宅基地流轉中地方政府行為失范。

4 ?優(yōu)化宅基地流轉中地方政府行為的對策

4.1 地方政府行為在宅基地流中應有合理定位

根據有限政府理論，地方政府在宅基地流轉問題上應當充分尊重市場規(guī)律，政府扮演的角色主要應當是宏觀調控和政策支持，而不應過多插手干預市場行為。應當充分發(fā)揮市場調節(jié)的基礎配置作用，當市場調節(jié)失靈時，政府再運用行政手段進行調控。此外，要特別注意政府干預的目的不是以強制手段取代市場，而是解決市場失靈帶來的一系列問題。由于宅基地流轉問題關乎民生、經濟、社會等多方面的效益，地方政府在行政調控過程中不應只注重某一方的利益，而應當綜合平衡各方利益?？偠灾?，在宅基地流轉工作中，地方政府應當充分尊重農民的主體地位，正確處理政府行政與市場經濟之間的關系，引導宅基地流轉健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 地方政府行為應當是宅基地流轉的引導者

一方面，政府應當構建完善的法律框架體系引導宅基地流轉健康發(fā)展，另一方面，需要更加完善社會保障體系，使農民不再依靠以地養(yǎng)老，解除有意將宅基地租售農戶的后顧之憂。這對地方政府的執(zhí)政能力提出了很高的要求，要求政府工作人員的工作進一步做實做細，要深入農戶家中，掌握農戶關于宅基地流轉的思想動態(tài)。改革現有行政制度體系，進一步明晰各部門的權責和任務分工，著力引導不同的社會體系加入到市場競爭中，而不是運用行政手段插手干預正常市場行為。在我國大部分農村地區(qū)，農民對土地的依賴程度還比較高，寧愿土地閑置也不愿出讓，將土地視為他們最后生存的保障。這在客觀上造成宅基地流轉的主觀意愿不強，這就特別需要地方政府將惠民政策落到實處，加大財政投入，完善村民基本社會保險制度，解除群眾的后顧之憂。

4.3 地方政府行為應當是宅基地流轉的監(jiān)督者

現行制度體系決定了我國行政體系是自上而下的管理關系，地方政府在宅基地流轉過程中必須加強自我監(jiān)督和約束，不利用手中權力進行利益尋租，不以行政手段干預市場競爭。要完善宅基地流轉的監(jiān)督機制，地方政府做好宅基地流轉的監(jiān)督者，不僅要加強宅基地流轉前、流轉時及流轉后各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，還要加強政府內部的監(jiān)督。尤其要關注地方一些官員是否與開發(fā)商之間存在不當利益關系，對開發(fā)商要有明確的監(jiān)督管理機制，促使其合理利用宅基地資源，不侵吞國有資產，將土地開發(fā)收益回饋給村民，真正將“為人民服務”落到實處。此外，還應建立統(tǒng)一完善的宅基地流轉價格評估機制，從組織制度方面嚴查嚴懲在宅基地流轉過程中以權謀私、買地賣地等違法行為。

4.4 政府行為應當是宅基地流轉的服務者

宅基地與一般的商品不同，它是農戶賴以生存的根本。因此，政府在引導宅基地有序流轉的同時，應當特別關注農戶的生存和生活問題。改革開放以來，我國工業(yè)得到飛速發(fā)展，相對農業(yè)及農村發(fā)展就比較滯后。為使農民也能共享改革發(fā)展的成果，增進社會公平，政府針對農民應當有更加優(yōu)惠的政策支持。由于我國大部分農村地區(qū)信息比較閉塞，農戶對宅基地的政策法規(guī)了解不全面，接受信息的程度也有限，有些地區(qū)甚至沒有相應的土地流轉平臺。政府應當加大財政投入，建設完善土地流轉平臺，充分發(fā)揮公共管理職能，著力解決信息不對等問題。不斷完善農村基本設施建設，提高農村基本保險制度的覆蓋面，加強對農民的就業(yè)技能培訓，關心農民的生存生活問題，真正做惠民政策的實施者。

5 ?結語

在農村宅基地流轉過程中，地方政府由于內部組織激勵不足、外部監(jiān)管不到位等原因，損害農戶利益、國有資產流失等問題層出不窮，政府行政職能邊界不清、權責不分不僅損害了政府公信力，急功近利的政績觀也損害了人民的利益。本文對中地方政府在宅基地流轉中行為失范的生成機理與深層邏輯進行了研究，強調地方政府在農村宅基地流轉工作中應當更加注重科學性、公平性和服務性。在處理宅基地流轉問題的過程中，政府需要兼顧各方利益，并根據實際情況對制度進行及時調整和規(guī)范。政府是制度的制定者和踐行者，只有不斷改革政府制度和組織架構，不斷推進體制創(chuàng)新，完善組織流程，減少宅基地流轉過程中產生的突出問題和矛盾，才能夠充分保障宅基地流轉的健康發(fā)展。

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基金項目：安徽財經大學2019年研究生科研創(chuàng)新基金項目“鄉(xiāng)村振興背景下農村閑置宅基地治理路徑研究”（ACYC2019194）。

作者簡介：魏朋娟（1993-），女，安徽亳州人，安徽財經大學財政與公共管理學院碩士研究生，研究方向為鄉(xiāng)村治理。