李 秀，吳正平，賴 洋，韓希萌，申高巖，賴維軍

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830000；2.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)業(yè)發(fā)展中心，第一師十六團 843018)

改革開放以來，通過多年的經(jīng)濟發(fā)展，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，但在巨大成就的背后卻隱藏著隱憂：資源因長期無節(jié)制的開采己有告罄趨勢、產(chǎn)業(yè)分工長期處于國際分工的底端、產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力弱等。這些問題都與我國長期依靠能源、礦產(chǎn)及勞動力資源的粗放型經(jīng)濟增長方式有關(guān)，而解決這些問題的關(guān)鍵在于創(chuàng)新。目前，創(chuàng)新被普遍認為是影響經(jīng)濟發(fā)展和提升綜合國力的關(guān)鍵驅(qū)動力［1］。早在2012 年底召開的十八大明確提出：“要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。其中明確要求，要降低資源能源消耗、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的發(fā)展理念。因此,當前針對以風(fēng)電產(chǎn)業(yè)為主的清潔能源方面的研究,已成為當今關(guān)注的熱點和焦點。新疆作為我國向西開放的重要窗口，在國家提倡“創(chuàng)新驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略下，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)作為新疆最重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一，與傳統(tǒng)能源相比，具有分布廣泛，對環(huán)境的破壞程度低等特點。緩解能源危機，對可再生能源進行持續(xù)創(chuàng)新至關(guān)重要［2］。因此在緩解新疆能源需求和“創(chuàng)新驅(qū)動”雙重戰(zhàn)略目標下，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)需要相對應(yīng)的政策支撐體系支持產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，這對于新疆未來經(jīng)濟發(fā)展和社會進步都具有重要意義。然而目前新疆風(fēng)電政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在嚴重的不協(xié)調(diào)不匹配問題。

通過以往的文獻研究可以看出，將風(fēng)電產(chǎn)業(yè)與政策聯(lián)系起來的文獻大致經(jīng)歷了三個階段，第一個階段研究政策是如何影響風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，黃珺儀［3］、張夢瑤［4］采用面板數(shù)據(jù)分析法，研究補貼和稅收政策對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)績效的影響。李佳［5］對各地區(qū)風(fēng)電政策進行了歸納總結(jié)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)實施的風(fēng)電政策與企業(yè)價值之間存在相關(guān)性。方立宇［6］、陰宇洋［7］則從具體政策入手，研究財政和金融等政策對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新的影響因素。陳吉清等［8］按時間順序收集了電池動力產(chǎn)業(yè)政策信息，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析政策對動力電池產(chǎn)業(yè)的影響，在此基礎(chǔ)上，又有學(xué)者從環(huán)保角度對動力產(chǎn)業(yè)提出相關(guān)政策建議［9］。王曉珍等［10］基于產(chǎn)業(yè)政策有效性分析，研究政策對企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的影響。第二個階段則是基于不同視角研究風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策，桑愛博［11］基于系統(tǒng)動力學(xué)原理研究風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策，劉曉明等［12］基于文獻綜述的視角對我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、路徑與政策進行協(xié)同研究，侯沁江等［13］以創(chuàng)新系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)功能分析框架，同時探討政府政策在這一過程中的作用。第三階段是研究系統(tǒng)功能如何影響政策發(fā)展，王曉珍等［14］將創(chuàng)新系統(tǒng)劃分為知識獲取和技術(shù)創(chuàng)新兩個階段，探討政策在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)的不同階段的作用效果。趙林海［15］以系統(tǒng)失靈理論為基礎(chǔ)，提出創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能耦合分析法，作為創(chuàng)新政策分析的依據(jù)。陳卓淳［16］認為“系統(tǒng)失靈”和“市場失靈”不足以作為創(chuàng)新政策干預(yù)的手段，提出了以系統(tǒng)功能作為創(chuàng)新政策干預(yù)的依據(jù)。

通過以上學(xué)者的研究不難發(fā)現(xiàn)，目前研究政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的文獻較多，基于不同視角研究風(fēng)電政策的文獻也較普遍，但是明確探討政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在何種關(guān)系的文獻很少，基于系統(tǒng)功能視角研究風(fēng)電政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的文獻幾乎沒有。本文針對目前新疆風(fēng)電政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)不匹配問題，從系統(tǒng)功能這一全新的視角，根據(jù)系統(tǒng)八大功能，對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)和政策發(fā)展現(xiàn)狀以及二者之間存在何種關(guān)系進行了系統(tǒng)的分析，為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的研究思路，具有一定的研究意義。

1 創(chuàng)新系統(tǒng)功能分析方法

創(chuàng)新系統(tǒng)功能是指對系統(tǒng)產(chǎn)生積極或消極影響的一系列活動。為了更具體的分析新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程，學(xué)者們提出了創(chuàng)新系統(tǒng)功能分析方法，即映射產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)中不同種類的創(chuàng)新活動，這些活動影響創(chuàng)新系統(tǒng)目標、功能的擴散和應(yīng)用。在文獻中，由于對創(chuàng)新系統(tǒng)的理解不盡相同，學(xué)者們提出了不同組合情況的創(chuàng)新系統(tǒng)功能，具體如表1 所示。

表1 若干創(chuàng)新系統(tǒng)功能組合情況表

創(chuàng)新系統(tǒng)的功能分析方法為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供了全新的視角，在創(chuàng)新系統(tǒng)功能研究中，Bergek 等人［20］構(gòu)建的功能組合得到了最廣泛的應(yīng)用。因此，本文借鑒了Bergek 等人［20］的創(chuàng)新系統(tǒng)功能組合框架，并根據(jù)新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，對功能組合做了相應(yīng)的調(diào)整。最終識別出新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)主要功能為：知識的開發(fā)和應(yīng)用、合法性建設(shè)、企業(yè)能力提升、風(fēng)電技術(shù)的擴散、資源流動、風(fēng)電市場的培育、風(fēng)電消納、正向外部性，以此作為研究的基礎(chǔ)。

2 新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的過程中取得了可喜的成績，初步形成了從風(fēng)電裝備制造到風(fēng)力發(fā)電的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈體系。但發(fā)展過程仍然面臨能源資源分布不均、市場培育能力弱、企業(yè)對外投資能力不足等問題。本文基于系統(tǒng)功能視角，從新疆風(fēng)能資源分布現(xiàn)、風(fēng)電運行、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)對外投資現(xiàn)狀三方面進行分析，并尋找影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素。

2.1 新疆風(fēng)能資源分布現(xiàn)狀

從系統(tǒng)功能的視角來看，新疆風(fēng)能資源分布現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為系統(tǒng)功能中的資源流動情況，包括人力資源、財力資源和互補性資產(chǎn)的流動。新疆的風(fēng)能資源主要集中在九大風(fēng)區(qū)，表2 為新疆九大風(fēng)區(qū)風(fēng)能資源分布情況。

表2 新疆主要風(fēng)區(qū)風(fēng)能資源分布

從上述九大風(fēng)區(qū)資源分布情況來看，九大分區(qū)大多數(shù)位于北疆地區(qū)，而北疆地區(qū)人才資源相對較多，特別是在烏魯木齊至哈密一帶，風(fēng)區(qū)的集中分布和人才的大量供應(yīng)便于風(fēng)電并網(wǎng)和對外輸送工作的及時高效開展。同時，烏魯木齊至哈密一帶由于國家財力的大力支持和優(yōu)越的地理位置，經(jīng)濟相對發(fā)達，為當?shù)靥峁┝素S富的供給能源。但位于南疆地區(qū)羅布泊風(fēng)區(qū)，由于交通和自然條件、以及互補性資產(chǎn)流動的限制、特別是受電網(wǎng)建設(shè)條件的限制,使得能源供需發(fā)展極不平衡，風(fēng)電消納問題嚴重，不便于風(fēng)電并網(wǎng)和對外輸送，資源流動性較差，嚴重制約了這一地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。

2.2 新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)運行現(xiàn)狀

從系統(tǒng)功能的視角來看，新疆風(fēng)電運行現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為系統(tǒng)功能中的風(fēng)電市場的培育情況，包括政府通過發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電定價等活動。近年來，在國家政策的大力支持下，自治區(qū)根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、突出重點、有序開發(fā)”的總體要求，不斷加強風(fēng)區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)，新疆風(fēng)電裝機容量一直居全國領(lǐng)先地位,可以說是得益于自治區(qū)黨委、政府的高度重視和支持。但是隨著國家能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，特別是國家《可再生能源法》的實施，有力促進了全國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，尤其是內(nèi)蒙、江蘇、和甘肅等地區(qū)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢頭和規(guī)模已接近甚至趕超新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。圖1 為截至2018 年，新疆風(fēng)電歷年累計和新增裝機量。

圖1 新疆風(fēng)電歷年累計和新增裝機容量

由圖1 可見，新疆風(fēng)電裝機容量在2013 年之前呈現(xiàn)出直線增長趨勢。2013 年到2015 年風(fēng)電裝機容量出現(xiàn)較大波動，呈直線下降趨勢。2015 年后增長步伐較緩慢，且逐漸趨于平穩(wěn)狀態(tài)。從目前發(fā)展趨勢來看，新疆風(fēng)電裝機容量發(fā)展步伐緩慢，明顯落后于其他省份。究其原因，是因為新疆地處邊遠地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，電力市場規(guī)模較小，政府對風(fēng)電場審批管理及風(fēng)電定價等活動的開展力度不夠，導(dǎo)致風(fēng)電定價不穩(wěn)定。而且作為獨立電網(wǎng)，新疆電網(wǎng)吸收風(fēng)電能力非常薄弱，風(fēng)電機組的大量投入，也加大了電網(wǎng)調(diào)頻和調(diào)峰的困難，影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。目前，新疆風(fēng)電場配套電網(wǎng)建設(shè)滯后，造成已經(jīng)建立的風(fēng)電場不能正常運行，最終導(dǎo)致風(fēng)電裝機容量規(guī)模發(fā)展緩慢，風(fēng)電市場培育難度加大。

2.3 新疆風(fēng)電項目投資現(xiàn)狀

從系統(tǒng)功能的視角來看，新疆風(fēng)電項目投資現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在企業(yè)能力提升方面。包括風(fēng)電運營企業(yè)技術(shù)研發(fā)能力提高、政府對風(fēng)電企業(yè)的財稅支持、風(fēng)電企業(yè)投資規(guī)模以及風(fēng)電標準化體系建設(shè)等。為了合理利用新疆風(fēng)能資源，優(yōu)化新疆電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，減少環(huán)境污染等，在自治區(qū)的支持下，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)取得快速發(fā)展。因新疆擁有豐富的風(fēng)能資源和廣闊的開發(fā)前景，國內(nèi)外企業(yè)瞄準了新疆，投入資金開發(fā)新疆風(fēng)能資源，在新疆投資建設(shè)了一系列風(fēng)電項目，支持風(fēng)電發(fā)展。從國內(nèi)投資情況來看，新疆風(fēng)電項目的投資規(guī)模較大、投資范圍包括南北疆各大風(fēng)電場、項目投資內(nèi)容也在逐漸豐富，按照時間順序，本文重點挑選出了具有代表性的風(fēng)電投資項目，如表3 所示。

表3 新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)主要對內(nèi)投資項目

隨著新疆風(fēng)電場建設(shè)運營企業(yè)技術(shù)研發(fā)能力和生產(chǎn)制造能力的不斷提升，2009 年之前政府開始大量投資風(fēng)電場建設(shè)項目。2010－2011 年期間出現(xiàn)風(fēng)電上網(wǎng)難等問題，自治區(qū)發(fā)改委以及各大企業(yè)開始將目光聚集在風(fēng)電場上網(wǎng)電價上，進行項目投資。2012－2013 年，隨著風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，風(fēng)電發(fā)展過程中的問題也充分暴露出來，風(fēng)電并網(wǎng)和消納嚴重，風(fēng)電送不出去。根據(jù)現(xiàn)實情況，自治區(qū)發(fā)改委在充分響應(yīng)國家政策的號召下，通過風(fēng)電技術(shù)標準體系建設(shè)，開始采取措施，大量投資分布式風(fēng)電接入項目、風(fēng)電配套送出項目，加快優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化，保證電力有效外送。2014－2107 年期間，由于國家發(fā)改委在全國范圍內(nèi)推進溫室氣體自愿減排交易，新疆為積極響應(yīng)國家政策，通過對發(fā)展清潔能源的財稅支持，提出溫室氣體自愿減排、清潔供暖等項目，替代等量的火力發(fā)電。這些項目對于改善民生、保護環(huán)境、推動“電化新疆”工程、促進新能源消納，具有十分積極的示范效應(yīng)。

在新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)對外投資中，金風(fēng)科技是新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)對外投資的重要主體。目前，金風(fēng)科技對外投資主要分布在一些大洲。并且與“一帶一路”沿線國家進行了風(fēng)電場建設(shè)、公司并購等對外投資?？傮w而言，新疆風(fēng)電項目投資國內(nèi)占主導(dǎo)，且投資規(guī)模大、范圍廣、投資主體多。而相比于國內(nèi)，國外目前的投資主要依賴金風(fēng)科技風(fēng)電企業(yè)，且投資類型較單一，處于發(fā)展起步階段，投資對象主要是處于“一帶一路”的沿線國家。針對目前存在的問題，風(fēng)電主體應(yīng)該不斷加快自治區(qū)優(yōu)勢企業(yè)“走出去”步伐，提升企業(yè)能力，促進自治區(qū)對外開放水平和實現(xiàn)新疆“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安。

通過分析新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中依然存在阻礙新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙因素，從現(xiàn)狀分析來看，其一為九大風(fēng)區(qū)風(fēng)能資源分布不均，新疆特殊的地理環(huán)境，造就了新疆九大風(fēng)電場的形成，但位于南疆地區(qū)的風(fēng)電場由于人力、財力、物力資源的集聚程度較低，導(dǎo)致南疆地區(qū)在風(fēng)能資源的開發(fā)利用過程中缺乏大量的人員供給、再加上資金短缺，自然條件惡劣等情況，嚴重制約了南疆地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而不利于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。其二為風(fēng)電市場培育能力較弱，近年來政府出臺了一系列政策支持新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但對于風(fēng)電場審批管理和定價政策支持力度不夠，導(dǎo)致電力市場規(guī)模較小，風(fēng)電裝機容量發(fā)展步伐緩慢，風(fēng)電市場培育難度增大。其三為企業(yè)自身能力有待提高，由于企業(yè)過度依賴政府政策扶持，沒有充分發(fā)揮自身主觀能動性，導(dǎo)致中小型企業(yè)發(fā)展步伐緩慢。而目前新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)對外出口主要依賴金風(fēng)科技等大型風(fēng)電企業(yè)擴展海外市場，投資類型單一、規(guī)模較小不利于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)走出去發(fā)展步伐，所以各大企業(yè)必須同時提升企業(yè)能力，才能促進自治區(qū)對外開放水平。

3 新疆風(fēng)電政策發(fā)展現(xiàn)狀

風(fēng)電作為重要的清潔能源，其發(fā)展備受各國政府的關(guān)注，我國從國家層面和自治區(qū)層面出臺相關(guān)政策，支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和標準、上網(wǎng)電價政策、環(huán)境政策等，為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造了一個良好的政策環(huán)境。對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展現(xiàn)狀的研究，主要從影響風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定的制度環(huán)境這一因素進行分析，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)制度環(huán)境主要指由新疆當?shù)卣贫ê蛯嵤┑南嚓P(guān)政策法規(guī)和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略構(gòu)成。本文基于創(chuàng)新系統(tǒng)功能視角，按照時間順序，對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的重點政策進行了收集和整理，并對政策名稱、政策主體以及政策目標進行分類。其中政策目標主要根據(jù)系統(tǒng)的8 大功能進行分類，這些政策共同構(gòu)成了新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，因收集政策較多，表的具體內(nèi)容以附件形式保存。接下來將對新疆風(fēng)電政策體系構(gòu)成中的新疆風(fēng)電政策目標、風(fēng)電政策主體、風(fēng)電政策發(fā)展強度進行具體分析。

3.1 風(fēng)電政策目標

從系統(tǒng)功能視角對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策目標進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中會遇到風(fēng)電開發(fā)項目回報率低、投資成本高，市場機制很難有效完成產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源的優(yōu)化配置，政府政策手段對創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各行為主體活動進行引導(dǎo)是新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然階段。由于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中有許多不確定因素，制定風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策的主要目的是為了減少風(fēng)電產(chǎn)業(yè)中的不確定因素，為新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，具體表現(xiàn)在以下8 個方面。

（1）風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用。這一功能體現(xiàn)在研發(fā)活動是創(chuàng)造知識的先決條件，學(xué)習(xí)機制是整個創(chuàng)新過程的關(guān)鍵。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括風(fēng)電場生產(chǎn)運行政策、風(fēng)電設(shè)備工程化政策、風(fēng)電技術(shù)改造和升級政策、風(fēng)電并網(wǎng)電價政策等。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性建設(shè)。這一功能體現(xiàn)在社會對新產(chǎn)品的接納及其與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)程度。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括政府規(guī)劃政策、風(fēng)能宣傳政策、財稅補貼政策等。

（3）資源流動。這一功能體現(xiàn)物質(zhì)資本、人力資本以及互補性資產(chǎn)在內(nèi)的資源流動情況。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括人力資源開發(fā)政策、公共服務(wù)體系建設(shè)政策、互補性資產(chǎn)流動政策等。

（4）風(fēng)電市場的培育。這一功能體現(xiàn)的是，對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)而言，新產(chǎn)品通常難以與已經(jīng)出現(xiàn)的產(chǎn)品競爭，其市場可能不存在或非常有限。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括風(fēng)電場審批管理政策、風(fēng)電定價政策、政府采購政策、風(fēng)險資本投資政策等。

（5）風(fēng)電技術(shù)的擴散。這一功能體現(xiàn)的是風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)當前知識庫的深度和廣度，以及它是如何隨時間發(fā)生改變的。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括與風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新政策、風(fēng)電銷售電價政策、技術(shù)創(chuàng)新示范政策等。

（6）風(fēng)電消納。這一功能體現(xiàn)在風(fēng)電場開發(fā)的電力在日常生活或工業(yè)活動中的應(yīng)用。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括與風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)的風(fēng)電并網(wǎng)政策、風(fēng)電消納政策、風(fēng)電場棄風(fēng)限電政策等。

（7）企業(yè)能力提升。這一功能體現(xiàn)在新疆風(fēng)機企業(yè)、零部件企業(yè)、和風(fēng)電場建設(shè)運營企業(yè)研發(fā)能力不斷提高，企業(yè)規(guī)模不斷擴大，競爭力不斷加強。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括稅收政策、風(fēng)電項目建設(shè)政策、企業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策、 企業(yè)研發(fā)投入政策等。

（8）正向外部性創(chuàng)造。這一功能體現(xiàn)在新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中帶來的正向經(jīng)濟外部性。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標的政策工具主要包括節(jié)能減排政策、清潔能源供暖政策、與風(fēng)電相關(guān)的就業(yè)政策等。

圖2 為新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策目標，通過對新疆風(fēng)電政策的目標進行分析，發(fā)現(xiàn)風(fēng)電政策在發(fā)展過程中更加關(guān)注風(fēng)電市場的培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性建設(shè)，同時注重企業(yè)能力提升、風(fēng)電技術(shù)的擴散和風(fēng)電消納問題，但對于資源的流動、風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用以及正向外部性創(chuàng)造方面的政策目前相對欠缺，未來對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展需要進一步關(guān)注資源的流動情況，如人力資源、財力資源以及互補性資產(chǎn)的流動情況。同時應(yīng)響應(yīng)國家號召加大力度推廣清潔能源供暖，促進正向外部性創(chuàng)造。不斷加強政府與企業(yè)高校和科研機構(gòu)之間的聯(lián)系，促進風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用。使得產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)的8 大功能都能全面發(fā)展，從而發(fā)揮系統(tǒng)的最大功能，促進新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

圖2 新疆針對不同目標的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量

3.2 風(fēng)電政策主體

從新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策收集的實際情況來看，與新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定相關(guān)的主體主要包括新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委、自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳、國家能源局新疆能監(jiān)辦、新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)和信息化部、新疆維吾爾自治區(qū)稅務(wù)局、新疆科技廳、自治區(qū)人民政府、自治區(qū)經(jīng)濟和信息化委員會、自治區(qū)水利廳、商務(wù)廳、自治區(qū)紀委、自治區(qū)財政廳等。這些政府部門負責制定自治區(qū)層面的利于風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性建設(shè)、風(fēng)電市場培育、風(fēng)電企業(yè)能力提升、資源的流動、風(fēng)電消納、風(fēng)電知識和技術(shù)的擴散、經(jīng)濟外部性的一系列政策。

從本文分析的67 項風(fēng)電政策制定的主體來看，參與新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定的主體包括12 個部門，如圖3。從風(fēng)電政策主體參與數(shù)量上來看，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定的主要部門是新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委，其次是自治區(qū)人民政府，對新疆風(fēng)電政策制定具有關(guān)鍵性影響。

圖3 新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定部門及參與制定的政策數(shù)量

從風(fēng)電政策主體分析內(nèi)容來看，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委在新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程當中制定的政策影響范圍寬泛、內(nèi)容豐富。主要包括針對新疆維吾爾自治區(qū)風(fēng)電運行情況制定的相關(guān)政策、對全疆各類主體用電價格的規(guī)定、一系列能源發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電項目建設(shè)的通知等制定相應(yīng)政策。這類政策的出臺主要是，為解決產(chǎn)業(yè)鏈上具體環(huán)節(jié)內(nèi)的問題，以及改善特定環(huán)節(jié)之間的關(guān)系而推出的政策。政策制定過程涉及較多的利益主體。自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳出臺的政策主要針對清潔能源發(fā)電所征收的環(huán)境保護稅核定管理辦法做出具體規(guī)定。新疆能監(jiān)辦出臺的政策主要針對新疆區(qū)域并網(wǎng)發(fā)電和風(fēng)電棄風(fēng)現(xiàn)象的一系列考核規(guī)定，主要目的是為了監(jiān)測新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，并通過政策手段對存在的問題及時做出調(diào)控。新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)和信息化部出臺的政策主要是為了鼓勵創(chuàng)建技術(shù)創(chuàng)新示范企業(yè)，并且對企業(yè)設(shè)備銷售進行有效管理。自治區(qū)稅務(wù)局出臺的政策主要目的是明確規(guī)范企業(yè)所得稅等稅收管理辦法，但目前自治區(qū)稅務(wù)局針對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)出臺的稅收優(yōu)惠政策非常少。新疆科技廳出臺的政策主要是對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中有突出貢獻的科技創(chuàng)新人員以及科技創(chuàng)新企業(yè)實施的暫行管理辦法。

自治區(qū)人民政府出臺的政策主要分為兩類，一類是以通知的形式出臺的政策，政策內(nèi)容包括自治區(qū)安全生產(chǎn)目標管理辦法、公共資源開發(fā)建設(shè)項目公開招標選定項目業(yè)主、促進進出口穩(wěn)定增長措施、加快推進電氣化新疆工作方案等；另一類為政策實施意見，包括深化能源領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制、擴大新能源消納促、保持自治區(qū)低電價優(yōu)勢試行、自治區(qū)電力設(shè)施保護辦法等。自治區(qū)經(jīng)濟和信息化委員會出臺的政策主要針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的一系列價格機制做出合理規(guī)定，包括對自治區(qū)供暖價格、固定資產(chǎn)投資項目等做出的規(guī)定。自治區(qū)商務(wù)廳出臺的政策主要包括對再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及自治區(qū)流通領(lǐng)域市場監(jiān)管公共服務(wù)體系建設(shè)等的規(guī)定。自治區(qū)財政廳出臺的政策主要是針對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)電力建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款財政貼息資金的一系列管理辦法。自治區(qū)發(fā)展計劃委員出臺的政策主要包括明確無線電設(shè)備檢測收費政策。

3.3 風(fēng)電政策強度分析

從風(fēng)電政策強度來看，本文收集了從2010—2019 年以來新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新政策，接下來將從風(fēng)電產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)功能視角，按時間順序?qū)π陆L(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展過程進行系統(tǒng)分析。從時間分布來看，如圖4 所示。

圖4 新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展強度分析

通過觀察圖4 不難發(fā)現(xiàn)，新疆風(fēng)電政策從2010年到2019 年期間，政策發(fā)展趨勢大致呈現(xiàn)出逐年遞增現(xiàn)象，從政策出臺的內(nèi)容來看，風(fēng)電政策內(nèi)容也逐漸豐富。接下來將通過分析每一年政策頒布的主要內(nèi)容對新疆風(fēng)電政策的發(fā)展過程進行詳細闡述。2010 年共出臺1 項政策，主要為中西部等地區(qū)國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款財政貼息資金管理辦法，風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是利用國內(nèi)外貸款進行風(fēng)電場小規(guī)模探索運營，即風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用。隨著示范風(fēng)電場的成功運營，2011 年政府共出臺4 項政策，包括電力設(shè)施保護及無線電收費政策、產(chǎn)業(yè)投資及市場監(jiān)管服務(wù)政策。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合法性進行規(guī)范管理，并且關(guān)注風(fēng)電市場的培育。2012年政府共出臺4 項風(fēng)電政策，包括招商引資政策規(guī)定、風(fēng)電設(shè)備銷售管理規(guī)定、配電政策補貼規(guī)定等。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是通過稅收優(yōu)惠政策不斷提高企業(yè)創(chuàng)新能力。2013 年共出臺4 項政策，包括風(fēng)電上網(wǎng)審批管理制度、鼓勵風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新、風(fēng)電上網(wǎng)低電價政策實施等。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是通過具體管理規(guī)定，通過風(fēng)電技術(shù)的擴散，使風(fēng)電上網(wǎng)電價控制在合理的水平下，通過風(fēng)電審批制度，加強對風(fēng)電設(shè)備的規(guī)模化生產(chǎn)和應(yīng)用。2014 年共出臺3 項風(fēng)電政策，包括新疆重點用能企業(yè)和電力行業(yè)技術(shù)監(jiān)管的規(guī)定。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是對市場化運作進行監(jiān)督管理，保證風(fēng)電企業(yè)通過技術(shù)進步，促進企業(yè)能力提升，促進風(fēng)電市場的規(guī)范化發(fā)展。2015 年共出臺6 項政策，這一年的政策除了關(guān)注電力行業(yè)的發(fā)展，更將重點放在了清潔能源方面，如水電新農(nóng)村電氣化、水電代燃料等。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要是風(fēng)電政策的正向外部性創(chuàng)造。2016 年共出臺10 項政策，政策為主要推動電氣化新疆、促進進出口穩(wěn)定增長相關(guān)意見、擴大新能源消納，促進新能源發(fā)展的實施意見等。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要為風(fēng)電消納和正向外部性經(jīng)濟。2017 年-2019年共出臺35 項風(fēng)電政策，包括了前幾年風(fēng)電政策的所有內(nèi)容，重點關(guān)注棄風(fēng)棄電政策、風(fēng)電供暖政策、稅收優(yōu)惠政策、科技進步獎勵政策等。這一時期風(fēng)電系統(tǒng)的功能活動主要為風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性建設(shè)、資源流動、風(fēng)電技術(shù)的擴散、風(fēng)電市場的培育、風(fēng)電消納和正向外部性經(jīng)濟。

4 新疆風(fēng)電政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響及關(guān)系分析

基于系統(tǒng)功能視角對新疆風(fēng)電政策主體和政策目標進行分析，可以看出，風(fēng)電政策主體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，多種政策推動了風(fēng)電設(shè)備國產(chǎn)化、風(fēng)電場的規(guī)劃建設(shè)和運營等。截至2019 年，新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)建立了比較完善的政策體系，在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，都有相應(yīng)政策法規(guī)支撐行為主體的功能活動，為新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。然而，在新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程中仍然存在一些問題，影響新疆自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下方面：

4.1 政策缺乏長期規(guī)劃，政策制定時效性弱影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從風(fēng)電政策發(fā)展強度來看，由于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中需要同時關(guān)注風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性建設(shè)等多個問題，才能促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是從新疆風(fēng)電政策發(fā)展過程來看，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的階段性，風(fēng)電政策的發(fā)展也具有階段性特征，在政策發(fā)展的初期階段，由于缺乏長期規(guī)劃，使得政策制定在內(nèi)容上不夠全面，數(shù)量較少，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐緩慢。隨著風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中的問題也充分暴露了出來，這時政府又出臺了一系列政策支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是未能及時避免風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，政策制定缺乏時效性。

4.2 政策制定主體缺乏溝通，部分法規(guī)存在漏洞影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從風(fēng)電政策制定的主體來看，因政策制定出自多個部門，而不同部門對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標與發(fā)展方向存在一定的差異性，且缺乏交流與溝通，導(dǎo)致風(fēng)電政策在實現(xiàn)系統(tǒng)功能目標時，在不同環(huán)節(jié)的政策制定中存在脫節(jié)現(xiàn)象，造成風(fēng)電“棄風(fēng)”限電、風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能過剩等問題。同時，各部門在一些具體政策的實施過程中也暴露了許多問題，以《可再生能源法》為例，能源法的出臺，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了法律保障。但是由于一些條款欠缺全面考慮，核心條款用詞含糊，對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)主體的責任和權(quán)限界定不夠清楚，造成風(fēng)電場建設(shè)規(guī)模的盲目擴大，電網(wǎng)企業(yè)的并網(wǎng)負擔加重，資源浪費現(xiàn)象突出。

4.3 政策目標不夠明確，政策數(shù)量分布不均影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從風(fēng)電政策目標來看，由于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中存在許多不確定因素，風(fēng)電政策的主要目的是減少或消除風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的不確定因素，但是當前風(fēng)電政策的目標不夠明確，導(dǎo)致系統(tǒng)在實現(xiàn)功能的過程中，在資源的流動、風(fēng)電知識的開發(fā)和應(yīng)用以及正向外部性經(jīng)濟方面，出臺的政策數(shù)量太少，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。政策工具沒有有效調(diào)動更多資源，參與風(fēng)電科學(xué)與技術(shù)的研究當中，很難使企業(yè)對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向做出準備判斷，不利于產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

5 研究結(jié)論

本文基于系統(tǒng)功能視角對新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)及政策發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)目前新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中存在風(fēng)能資源分布不均、風(fēng)電市場培育能力較弱、企業(yè)自身能力有待提高、風(fēng)電自身消納能力較弱等阻礙新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙因素。在對新疆風(fēng)電政策發(fā)展強度、風(fēng)電政策主體和政策目標現(xiàn)狀進行分析時發(fā)現(xiàn)，政策缺乏長期規(guī)劃，政策制定時效性弱；政策制定主體缺乏溝通，部分法規(guī)存在漏洞；政策目標不夠明確，政策數(shù)量分布不均等問題。再具體分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策之間的關(guān)系時發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策之間存在相輔相成的關(guān)系。即在產(chǎn)業(yè)政策目標、行為主體、政策強度發(fā)生變化的情況下，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)內(nèi)各行為主體需根據(jù)政策變化對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新內(nèi)創(chuàng)新資源流動、風(fēng)電市場培育、企業(yè)能力提升、風(fēng)電市場消納能力等方面做出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)當前政策的發(fā)展方向。反之，政策的制定必須服從和服務(wù)于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由于新疆風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有一定的階段性，政策的制定必須隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出及時有效的調(diào)整，搜尋新的政策目標、增強政策制定的時效性，本文基于系統(tǒng)功能視角對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)與政策的研究較為基礎(chǔ)，未來可根據(jù)具體研究對象展開更為細致的研究。