楊祖翰

摘 要：鄰避沖突就是鄰避設施附近居住的居民，對其設施的建設可能影響到其生活水平，周邊房價以及其他基礎設施的配套。于是在預定要建這些鄰避設施的周邊地區(qū)，居民會產(chǎn)生排斥抵觸情緒，進而為了維護自己的權益，就產(chǎn)生了集體抗議甚至更加嚴重的行為，這種行為我們稱之為鄰避沖突。

關鍵詞：鄰避;垃圾焚燒;公民權利;輿情處理

隨著社會的不斷發(fā)展，社會對公共物品的需求也日益增多，一些帶有污染和不確定性風險的公共物品，如垃圾焚燒發(fā)電廠、核電站等項目，其封閉式的選址建設就會造成許多居民的不滿，并且可能導致產(chǎn)生“鄰避”沖突，這對社會的穩(wěn)定和發(fā)展都是不利的。本文就廣東番禺、浙江杭州和湖北仙桃等地區(qū)的垃圾焚燒廠建設的原因及其必要性和鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及其解決辦法進行分析和論述。

一、鄰避沖突的概念

鄰避一詞最早是由美國學者奧黑爾（O.Hare）提出。鄰避設施的建設其本質(zhì)上是向公眾提供一種公共物品，其本質(zhì)上是由政府向社會提供更好的公共服務，但這種公共服務可能會給周邊居民帶來一些成本和風險，十分典型的有垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、核電站、殯儀館等。也有一些是社會謠言造成的非典型鄰避設施，如歐洲有些居民害怕的5G基站。

鄰避沖突就是鄰避設施附近居住的居民，對其設施的建設可能影響到其生活水平，周邊房價以及其他基礎設施的配套。于是在預定要建這些鄰避設施的周邊地區(qū)，居民會產(chǎn)生排斥抵觸情緒，進而為了維護自己的權益，就產(chǎn)生了集體抗議甚至更加嚴重的行為，這種行為我們稱之為鄰避沖突。

二、垃圾焚燒廠建設的原因及必要性

從垃圾的儲量分析，全世界的塑料垃圾泛濫，90%的塑料都無法得到回收，從二戰(zhàn)到現(xiàn)在塑料垃圾就有63億噸，發(fā)達國家將垃圾運往發(fā)展中國家處理垃圾，早在我國禁止進口洋垃圾之前，我國的垃圾增長十分驚人。以陜西省西安市灞橋江村溝的垃圾填埋場為例，其占地面積超過1 000畝，是中國最大的垃圾填埋廠，負責填埋西安七個區(qū)的垃圾，從1994年開始運行，預計填滿時間為2045年，可是在2019年年底達到飽和停止運行，其日均垃圾填埋量從800噸一度上升到10 000噸。從1995年到2016年，中國垃圾進口量從450萬噸上升至4 500萬噸，塑料廢棄物的進口有時占到了世界塑料廢棄物進口的一半以上。直到2020年中國才開始逐步實現(xiàn)固體廢物的零進口。所以在當時的杭州、番禺以及仙桃等地區(qū)，建設垃圾焚燒廠是一項很重要的公共產(chǎn)品。

從我國制度分析，中國有著典型的政治競標賽的制度，尤其是在浙江杭州這樣省內(nèi)競爭激烈的城市，政治競標賽就導致了以經(jīng)濟為中心的發(fā)展邏輯，已經(jīng)陷入垃圾圍城狀態(tài)的杭州，不得不快速選址建設垃圾焚燒發(fā)電廠，從2014年3月29日市規(guī)劃局在《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008-2020年）修改完善稿》中提出擬在九峰村建立垃圾焚燒發(fā)電廠，到5月7日有居民發(fā)現(xiàn)有人向其中運送勘探設備僅僅用了兩個月，期間還有一個月的公示時間。如果發(fā)電廠建不好，或者進度有推遲，不僅僅會導致垃圾的處理問題，更重要的是其會導致省政府的轉(zhuǎn)移支付減少，地方財政缺口變大，規(guī)模投資的減少。

而2008年廣東番禺的數(shù)據(jù)顯示，其全區(qū)常住人口250萬，年產(chǎn)垃圾60萬噸，每年的垃圾增長率達到了12%，按照現(xiàn)有的最大處理效率計算，2010年將無法處置日產(chǎn)近2 000噸的生活垃圾，番禺區(qū)位于廣東省廣州市，土地資源稀缺，也無法建造大型的垃圾填埋場，并且研究表明，塑料垃圾的焚燒處理比填埋危害更小，也符合國家的政策。其焚燒發(fā)電廠是經(jīng)過用地規(guī)模、人文條件、自然條件等多方面的考慮，希望能夠緩解兩三年后的垃圾困局。

三、鄰避沖突產(chǎn)生的原因

從制度上分析，首先是地方政府在管理模式上十分僵硬，地方政府往往采用管制的手段，來去實現(xiàn)其目的。但是隨著公民的法律意識和整體素質(zhì)的不斷提高，強制性的管制已經(jīng)適應社會的發(fā)展。

從周圍居民的角度看，有學者認為是因為公民參與權利實質(zhì)被剝奪導致公民心中產(chǎn)生的失落感導致的。但就筆者看來，這種表述不完全準確，可以用奧爾森的公共選擇理論去解釋這一問題產(chǎn)生的原因：對于每一個居民來說，都有一種趨利避害的心理，一方面他們希望能夠有垃圾焚燒廠，另一方面他們又希望自己可以搭便車，自己可以不付出任何成本從而享受到公共物品。這是一種成本集中——利益分散的設施，斯科特說，面對不合理政策，居民往往不會直接訴諸暴力行動，而是基于非組織化性質(zhì)采取“日常抵抗”策略和運用以理抗爭、以法抗爭和游街抗議等弱者的武器。由于周圍居民付出了超額成本卻享受不到同等價值的利益，這樣會導致周圍居民心中產(chǎn)生不公平感和被剝奪感，從而導致鄰避沖突的產(chǎn)生。

從官方宣傳的角度，首先是政府的信息公開力度不夠，對于杭州的垃圾焚燒廠建設，僅僅是在政府網(wǎng)站上進行項目公示，而居民一般不會去政府的網(wǎng)站上去看此類信息。其次對于項目的利益、存在的風險、環(huán)保以及補償問題也應當跟進發(fā)布。同時應當有知名專家對其環(huán)保等進行專門的解釋。

從社會輿論的角度，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，人們接受到快餐化新聞越來越多，對于大多數(shù)快餐化新聞人們往往沒有辨識其真?zhèn)蔚哪芰Γ以S多自媒體為了博取流量，會采用夸張的手法對鄰避問題進行報道，這樣往往會煽動居民情緒。

四、鄰避沖突問題的分析研究

對于鄰避沖突問題的分析研究，從法律的層面來講，憲法規(guī)定了公民具有參與公共事務的權利，而鄰避沖突顯然是地方政府剝奪了居民的這種權利。在鄰避設施的建設上面，政府更愿意相信專家的看法，更希望有效率地建設此類設施，往往會讓公民的參與權流于形式。

對于政府公信力和其信息披露來講，有學者對其做了一個很好的模型研究。首先是把公民對政府的信任分為三個方面：制度信任、技術信任和責任信任。而把信息披露分為了正式和非正式信息披露兩個方面，意在研究其之間的內(nèi)在邏輯和關系。通過對典型的幾個鄰避沖突發(fā)生地區(qū)發(fā)放問卷，得到結(jié)論總結(jié)如下：一是無論是正式還是非正式信息披露都對三種信任都有正面影響;二是對責任信任影響最顯著的是正式信息披露，對技術信任影響最顯著的是非正式披露;三是多維度信任程度越高，對鄰避沖突的治理效果越明顯;四是信息披露均對鄰避沖突治理有正面影響，非正式信息披露影響更顯著;五是信息披露在多維度信任和鄰避沖突治理中起到中介作用。

五、鄰避沖突的解決辦法

一是要有預防的手段，沖突這種影響穩(wěn)定的現(xiàn)象，在爆發(fā)之前解決是最好的。首先在鄰避設施建設確定之前，我們要有相應的民主協(xié)商機制，要秉持開放的態(tài)度讓公眾參與進來。杭州垃圾焚燒處理廠的建設經(jīng)歷了建設——沖突——重建三個階段，在第三個階段政府才坐下來和居民談，相互交換意見，項目才得以重啟。其次在補償方面，不是一味的金錢補償，政府還在社區(qū)周圍還建設了許多鄰利設施，居民滿意后政府的項目也可以順利推進。同時要有相應的應急管理機制，對于鄰避沖突的爆發(fā)，政府應該有相應的處理辦法，從爆發(fā)開始就應當按照既定的應急管理辦法來控制沖突的進一步升級，廣東番禺的領避沖突就是應急管理機制的不足，導致沖突的不斷升級，從一個社區(qū)蔓延到整個番禺區(qū)，然后到廣州市，最后演變成了大家都反對建設垃圾焚燒發(fā)電廠。

二是要針對輿情進行處理。針對輿情也應當建立輿情監(jiān)督預警機制，政府部門應當和主流媒體聯(lián)合起來，一方面保證媒體的權威性，一方面可以監(jiān)督輿情的發(fā)展。其次，政府應當使信息更加公開透明，通過輿論引導，發(fā)揮非正式信息披露的作用，在自己行使正式信息披露的過程中，引導自媒體等非官方媒體積極響應做好正面的宣傳工作。最后需要提高媒體的整體素質(zhì)，管控為了博眼球而采用一些夸張手段來進行宣傳的媒體，讓媒體能夠保持中立立場，不偏袒任何一方。

三是針對政府方面，首先地方政府在日常的政府事務中，需要做到為人民服務，要更貼近群眾，制定政策要符合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、民生等發(fā)展規(guī)律，注重自己公信力的培養(yǎng)。其次，需要建立相應的鄰避設施補償機制，通過有效的補償，降低和分擔鄰避設施周圍居民承擔的風險和損失，同時補償一定要及時充分到位，減少居民的擔心和顧慮。最后對于居民反映的問題一定要有及時有效的回應，避免沖突升級。

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