李含琳，李 楠

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）,甘肅 蘭州 730070

經(jīng)過改革開放40多年、特別是自黨的十八大以來國家農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策的不斷創(chuàng)新發(fā)展，我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)形成與國際接軌的發(fā)展模式和機(jī)制，國際化和市場化程度大為提高，國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力越來越高。但是，目前我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展中仍然存在許多重大戰(zhàn)略問題，需要站在新的高度重新認(rèn)識、判斷和把握，由此引起國家農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系調(diào)整和創(chuàng)新的必要性，在頂層決策上充分考慮這些問題非常重要。

一、注重微觀導(dǎo)向要向注重宏觀導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

多年來，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系建設(shè)的主要目標(biāo)是，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，保持土地承包制，搞活農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)活動基礎(chǔ)，扶持農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，繁榮農(nóng)村市場，增加農(nóng)民收入?，F(xiàn)在的問題是，一方面農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)已經(jīng)搞活，農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性普遍高漲，農(nóng)村出現(xiàn)許多非常先進(jìn)的投資和產(chǎn)業(yè)模式；另一方面，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)部分已經(jīng)國際化、洲際化和跨國化，這就要求，建設(shè)中國特色的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系，必須同時考慮國內(nèi)與國際兩方面的因素，不能只考慮國內(nèi)需求。所以，今后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)新的基本思路：一是以習(xí)近平總書記提出的“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營”三大體系建設(shè)為基本指導(dǎo)思想，加快培育新型產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系；二是以提升宏觀調(diào)節(jié)效果為主，以創(chuàng)新導(dǎo)向機(jī)制為重點(diǎn)；三是把實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展作為核心戰(zhàn)略，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“合二為一”；四是進(jìn)一步完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，把培育新型市場經(jīng)營主體作為新時期農(nóng)村改革的主線。

二、農(nóng)村資源配置要從小區(qū)域向大格局轉(zhuǎn)變

我國各地自然資源、地理地質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異性很大，開發(fā)和發(fā)展歷史也有很大差異，這本來有利于形成差異性產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。但是，許多地方的農(nóng)村資源配置比較傾向于小區(qū)域和小平衡。主要表現(xiàn)有：一是在一個縣域之內(nèi)、甚至一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村之內(nèi)，都希望小結(jié)構(gòu)的完整性，也就是“小而全”，導(dǎo)致區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)雷同非常嚴(yán)重；二是政府、社會和農(nóng)村管理者掌握市場信息，進(jìn)行動態(tài)分析的力量不足，導(dǎo)致農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)選擇不穩(wěn)定；三是資源配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)區(qū)劃理念不開放，跨空間思考不足。由此認(rèn)為，今后農(nóng)村資源配置必須向大格局轉(zhuǎn)變。一方面要樹立開放思維和大局觀，要加強(qiáng)區(qū)域之間的合作與互補(bǔ)力度，特別要打破行政區(qū)域限制，大空間做好農(nóng)村生產(chǎn)力布局工作。另一方面，要根據(jù)我國不同區(qū)域農(nóng)村的實(shí)際情況，分類指導(dǎo)農(nóng)村區(qū)劃工作，合理布局生態(tài)保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)培育區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)、出口農(nóng)業(yè)基地、高新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，追求區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)差異性，促進(jìn)“一村一品”向“一鄉(xiāng)一品”和“一縣一品”升級。

三、指標(biāo)體系要能夠真實(shí)反映市場化和國際化

注重微觀向注重宏觀導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，客觀上需要創(chuàng)新目標(biāo)體系。目標(biāo)體系也叫作指標(biāo)體系，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系中很重要的一個方面，是判斷和衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要手段。農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的衡量指標(biāo)體系不能總是“老三樣”，即農(nóng)業(yè)增加值增長率、農(nóng)民收入增長率和糧食產(chǎn)量增長率。從現(xiàn)實(shí)來看，中國改革開放40多年，政府規(guī)劃的改革確實(shí)明顯滯后了，需要根據(jù)新的理念和戰(zhàn)略，增加能夠真實(shí)反映產(chǎn)業(yè)化、市場化、工業(yè)化、商品化、出口率等方面的指標(biāo)，這些指標(biāo)也能夠比較準(zhǔn)確反映農(nóng)村農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。比如，爭取到2025年，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入增長率要達(dá)到一定的比率，城市和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制基本形成；農(nóng)產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到80%以上，國際標(biāo)準(zhǔn)化率達(dá)到50%以上；農(nóng)產(chǎn)品初級加工率達(dá)到80%以上，精加工率達(dá)到50%以上；農(nóng)產(chǎn)品商品率達(dá)到90%以上，其中國內(nèi)商品率達(dá)到80%以上，符合出口要求的農(nóng)產(chǎn)品比重達(dá)到60%以上；土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到60%以上，東部達(dá)到80%；新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到50%以上，工資性收入占到農(nóng)民收入的50%以上。

四、短期政策體系要向長期政策體系轉(zhuǎn)變

今后中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展更加需要考慮戰(zhàn)略性、穩(wěn)定性和長期性，特別是5至10年的發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持問題。要注意以下問題：一是調(diào)思路。根據(jù)黨的十九大報告關(guān)于建立“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營”三大體系的精神，建立既適合中國國情，又能推動中國農(nóng)業(yè)全面參與國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的調(diào)控體系；二是調(diào)結(jié)構(gòu)。要根據(jù)國際農(nóng)產(chǎn)品市場的需求結(jié)構(gòu)變化，來安排我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和加工業(yè)，控制和降低低質(zhì)低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高高新技術(shù)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)比重，增強(qiáng)出口能力；三是調(diào)產(chǎn)能。政府扶持發(fā)展農(nóng)村信息產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部門開展農(nóng)產(chǎn)品市場預(yù)期分析，隨時向全社會公布市場行情，化解產(chǎn)能過剩；四是調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。盡量減少地方標(biāo)準(zhǔn)，增加國家標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)的評價分量，提高出口農(nóng)產(chǎn)品的達(dá)標(biāo)比重；五是調(diào)手段。支持農(nóng)村科技企業(yè)和科普技術(shù)推廣，支持連片作業(yè)；六是調(diào)經(jīng)營。通過創(chuàng)辦和改造農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，形成由大中型企業(yè)為主體的農(nóng)產(chǎn)品市場經(jīng)營體系。

五、支持農(nóng)村基本建設(shè)要從短期向長期轉(zhuǎn)變

多年來，在國家政策的支持下，我國農(nóng)村基礎(chǔ)和設(shè)施條件改觀很大，但是，浪費(fèi)也很大。農(nóng)村基本建設(shè)政策的總體導(dǎo)向是對的，可是也存在不實(shí)事求是和盲目立項(xiàng)的問題。由此出現(xiàn)這樣的局面：一方面，政策支持農(nóng)村基本建設(shè)不留空白地方，到處提不科學(xué)的100%目標(biāo)，另一方面，大量基本建設(shè)投資成為無用設(shè)施，空殼戶、空殼村和空殼鎮(zhèn)已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。2019年我國城市化率為60.6%，預(yù)計到2030年將達(dá)到70%左右。因此，農(nóng)村基本建設(shè)政策必須調(diào)整：一是堅(jiān)決克服農(nóng)村基本建設(shè)提盲目過頭的目標(biāo)和口號，農(nóng)民居民點(diǎn)、道路、電力、水利設(shè)施等的配置要考慮20年不落后；二是追求短期效率要向追求長期效率轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基本建設(shè)工程要以中長期項(xiàng)目為主；三是積極推廣新型投資方式，包括民族地區(qū)財政專項(xiàng)、擴(kuò)大以工代賑領(lǐng)域、推廣BOT和PPP等；四是易地扶貧搬遷的投資必須結(jié)構(gòu)化，不能全花在住宅建設(shè)上，安置區(qū)的土地整治、產(chǎn)業(yè)培育、農(nóng)民培訓(xùn)，遷出區(qū)的老宅平整、復(fù)耕、生態(tài)綠化等，要留出一定的比例；五是完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本建設(shè)同步實(shí)施。

六、支持市場建設(shè)要向支持直銷體系建設(shè)轉(zhuǎn)變

長期以來，人們都說農(nóng)民收入低，國家關(guān)于增加農(nóng)民收入的政策出臺了許多，但是，農(nóng)民收入總體水平確實(shí)還是比較低?？陀^的說，造成這種局面的原因很多，其中一個主要原因就是農(nóng)民的實(shí)際收入并不低，而是通過流通環(huán)節(jié)流失了。西方國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很高，但是農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)很簡單，就是建立直銷體系。所以，增加農(nóng)民收入要兩方面努力，一方面是通過產(chǎn)業(yè)科技手段進(jìn)行支持，另一方面是要建立中國特色的農(nóng)產(chǎn)品直銷體系。政策導(dǎo)向有：一是加快土地流轉(zhuǎn)，打造直銷農(nóng)業(yè)基地；二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)控制，保證有機(jī)綠色，實(shí)施規(guī)模生產(chǎn)；三是建設(shè)直銷通道，如社區(qū)直銷點(diǎn)、學(xué)校直銷點(diǎn)、企業(yè)直銷點(diǎn)、超市直銷點(diǎn)等；四是組建合作社聯(lián)盟，這樣一來，農(nóng)民就有能力做更針對大城市、遠(yuǎn)距離、大批量的銷售甚至出口業(yè)務(wù)；五是圍繞直銷農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)田水利、土地整治、道路交通、流通設(shè)施、通訊信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造現(xiàn)代物流配送平臺，提高生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流效率。

七、扶貧政策要加快向扶農(nóng)政策轉(zhuǎn)變

到2020年底，我國肯定能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，這個目標(biāo)主要是指農(nóng)村絕對貧困人口，而不是相對貧困人口。由于各種因素的影響，全部脫貧不等于今后農(nóng)村沒有貧困人口，只是貧困人口的形式將發(fā)生變化，相對貧困人口將成為主要形式，還包括許多邊緣人口等。另外，根據(jù)國內(nèi)外反貧困的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，返貧也是規(guī)律性的，不能夠回避。從目前我國部分農(nóng)村地區(qū)，特別是西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村、邊遠(yuǎn)農(nóng)村、邊疆農(nóng)村等許多特殊的農(nóng)村區(qū)域?qū)嶋H條件來看，返貧的可能性是存在的。因此，今后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策必須將扶貧政策調(diào)整為扶農(nóng)政策，在扶農(nóng)政策的框架下處理好農(nóng)村新的貧困問題：一是要加強(qiáng)對農(nóng)村相對貧困人口、邊緣人口的研究，創(chuàng)新貧困和反貧困理論；二是以統(tǒng)計局為主加快研究出臺關(guān)于農(nóng)村相對貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)、識別方法和政策建議；三是農(nóng)村要繼續(xù)控制人口盲目增長；四是增強(qiáng)對農(nóng)村人口智力和技能扶持的政策力度。

八、扶持農(nóng)戶政策要向扶持企業(yè)政策轉(zhuǎn)變

在過去多年，由于各方面條件的限制，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的扶持重點(diǎn)是放在農(nóng)戶和農(nóng)民身上，這是歷史時期階段性特征。但是，也需要反思這種政策模式，思考和決策農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，一定要明確四條：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是中國市場體制的一部分，不能與市場體制隔離；二是要選擇對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體形式，肯定不是農(nóng)戶，農(nóng)戶是社會學(xué)概念，應(yīng)該是企業(yè)；三是對農(nóng)民專業(yè)合作社的價值不宜估計過高，合作社是農(nóng)戶主體向市場主體的過渡形式，大多數(shù)合作社都存在“利益共享容易，風(fēng)險共擔(dān)難辦”的問題；四是扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到底應(yīng)該扶持誰？把這些思考概括起來，就是今后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)扶持政策要由扶持農(nóng)戶向扶持農(nóng)村企業(yè)轉(zhuǎn)變。根據(jù)有關(guān)資料，2019年我國農(nóng)民專業(yè)合作社220多萬個，家庭農(nóng)場60多萬個，各種龍頭企業(yè)8.97萬家。總體來說數(shù)量還是太少。農(nóng)村企業(yè)的成長可以選擇多種途徑，如農(nóng)村大戶、農(nóng)戶聯(lián)合、家庭農(nóng)場改造、招商引資、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等多種方式，國家應(yīng)該制定適宜農(nóng)村企業(yè)成長的有關(guān)政策。

九、支持投入增長要向支持人才科技轉(zhuǎn)變

反思過去多年我國農(nóng)村投入政策的變化，支持基礎(chǔ)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目、生態(tài)項(xiàng)目的相對比較多，而支持農(nóng)村人才成長、農(nóng)村科技創(chuàng)新、建立農(nóng)村研發(fā)機(jī)制、農(nóng)民科技企業(yè)發(fā)展等方面的政策明顯不足。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“三位一體”和民營化非常重要。所謂“三位一體”是指科技創(chuàng)新體系必須由大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)、私人科技企業(yè)、政府科技企業(yè)三種力量組成，所謂“民營化”是指科技“三套車”中的前兩個基本上都屬于民營化。從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，在目前中國農(nóng)村，要建立這樣的模式可行性比較小，農(nóng)村只能做科技創(chuàng)新發(fā)展的“配角”，不可能做科技創(chuàng)新的“主角”。所以，建立農(nóng)村創(chuàng)新體系不可能完全由農(nóng)民去做，而需要將城鄉(xiāng)一體化作為主要目標(biāo)，以“反哺機(jī)制”和扶持政策為主要的戰(zhàn)略內(nèi)容，由城市、工業(yè)和政府對農(nóng)村進(jìn)行幫助，利用各種機(jī)會和政策，扶持農(nóng)村創(chuàng)新工程的建設(shè)。同時，要把培育和扶持農(nóng)村實(shí)用人才作為促進(jìn)農(nóng)村科技創(chuàng)新的主要措施，農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)再加上“創(chuàng)新援助”，就構(gòu)成新時代中國農(nóng)村創(chuàng)新的基本格局。

十、支持村民自治要向建立“三位一體”模式轉(zhuǎn)變

根據(jù)發(fā)達(dá)市場國家的經(jīng)驗(yàn)和工業(yè)化市場化科技化的一般規(guī)律，結(jié)合中國國情，設(shè)計出“行政+法制+公司”的“三位一體”模式，作為未來中國農(nóng)村管理的基本模式，行政管理與經(jīng)濟(jì)管理、法制管理要緊密結(jié)合。農(nóng)村管理體制的進(jìn)一步改革，不僅僅要考慮消除族管弊端，還要考慮農(nóng)村的管理體制與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的全面對接問題，更要考慮與法律、法制和法治的對接問題。更為重要的是，黨中央很早就明確提出了要建設(shè)法制國家、法制政府、法制管理的問題，這些重大問題也是進(jìn)行農(nóng)村管理體制改革必須考慮的關(guān)鍵問題。所以，今后進(jìn)行農(nóng)村體制改革要采取“行政+法制+公司”的“三位一體”模式，其中，行政體制的主要任務(wù)是改組現(xiàn)行農(nóng)村村委會，核心是消除“族管”問題，真正保障村民的民主權(quán)利；法制管理體制的主要任務(wù)是要在農(nóng)村建立法制管理體系，創(chuàng)造依法管理的條件，比如法治村公所、村法庭；同時，瞄準(zhǔn)市場農(nóng)業(yè)和外向農(nóng)業(yè)，用公司化改組農(nóng)村現(xiàn)有的行政關(guān)系。比如，將行政村改組成農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)合作社改組成分公司或者車間，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織更加實(shí)體化。