賈升宗

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下，國家機關(guān)和社會組織的社會治理重心逐步從縣區(qū)下沉到鄉(xiāng)村。2019年7月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，在基層全面推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)。然而，作為人民法院審判工作的第一線和社會矛盾糾紛化解的最前沿的鄉(xiāng)村法庭，近年來數(shù)量和功能一直處于持續(xù)萎縮狀態(tài)，要想將鄉(xiāng)村法庭打造成為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的核心樞紐，必須及時糾偏，在合理范圍內(nèi)適度增設(shè)。

一、縱橫雙維度分析：全國、S省鄉(xiāng)村法庭數(shù)量持續(xù)萎縮的現(xiàn)狀

無論是從全國法庭數(shù)量設(shè)置的歷史脈絡(luò)來看，還是通過與S省同時期檢察院派出監(jiān)察室、派出所、司法所等其他政法機關(guān)派出機構(gòu)對比來看，鄉(xiāng)村法庭數(shù)量正處于持續(xù)萎縮的現(xiàn)狀之中。

（一）全國的縱向維度：人民法庭數(shù)量設(shè)置正處于歷史低點

雖然人民法庭自1954年開始設(shè)置，但是文革期間處于停滯狀態(tài)。因此，本文重點分析改革開放之后的發(fā)展情況。

表1 改革開放后人民法庭制度的變遷歷史

從表1可以看出，人民法庭的數(shù)量設(shè)置是隨著社會需求以及法庭職能定位的變化而變化的。恢復(fù)重建階段人民法庭的數(shù)量暴增，是社會司法需求增多以及人民法庭職能多元下的必然選擇，但是法庭數(shù)量的過度膨脹，會導(dǎo)致在各方面配備不到位的情況下作用發(fā)揮不充分，在一定程度上影響司法公信力。調(diào)整規(guī)范階段人民法庭數(shù)量的急劇減少，一個方面的原因是法庭的規(guī)范化不足，造成司法資源的浪費以及法庭建設(shè)、管理和維護的困難，另一個很重要的原因是便民需求的變化。進入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟社會水平的發(fā)展，交通狀況逐步改善，在一定程度上，人民法庭的觸角不必延伸至最前端即可滿足人民群眾的司法需求。但是應(yīng)當(dāng)看到，隨著矛盾糾紛發(fā)生規(guī)律的變化，社會治理進入微觀時代，特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村法庭更加應(yīng)該強調(diào)參與基層社會治理職能，其數(shù)量設(shè)置也應(yīng)當(dāng)與之契合。通過分析改革開放以來兩個階段人民法庭的改革過程可以看出，自1999年至今經(jīng)過二十年的撤并減少，全國法院人民法庭的數(shù)量已經(jīng)處于歷史低點。

（二）S省的橫向維度：與公、檢、司派出機構(gòu)的對比分析

S省依據(jù)文化、地形、經(jīng)濟發(fā)展水平等可分為東部、中部、西部三個地區(qū)，與全國的劃分相似，故對S省16個地級市491處鄉(xiāng)村法庭的分析對于全國鄉(xiāng)村法庭建設(shè)探索具有較強的參考性。

1.萎縮與擴張：數(shù)量設(shè)置及發(fā)展趨勢的比較

近年來，S省法院對鄉(xiāng)村法庭進行了調(diào)整、撤并，鄉(xiāng)村法庭的數(shù)量處于持續(xù)萎縮中，而與之形成鮮明對比的是，公安局、檢察院與司法局的鄉(xiāng)村派出機構(gòu)卻在逐漸擴張。從2010年到2019年，S省鄉(xiāng)村法庭數(shù)量減少25.6%。①人民法庭案件數(shù)量均來自于最高人民法院數(shù)據(jù)平臺，其他相關(guān)數(shù)據(jù)來自于司法統(tǒng)計。與之相對的是，S省鄉(xiāng)村派出所總量增長9.9%，鄉(xiāng)村司法所數(shù)量增長108%，檢察院派出檢察室數(shù)量實現(xiàn)了從無到有的突破，目前共有288處，數(shù)量已經(jīng)比較可觀（詳見表2）。

表2 2010年、2019年S省公檢法司派出機構(gòu)數(shù)量情況

2.粗放與精細：轄區(qū)面積與轄區(qū)人口的比較

S省鄉(xiāng)村法庭的轄區(qū)面積與人口均較大，超過鄉(xiāng)村派出所和司法所，僅比鄉(xiāng)村派出檢察室低，轄區(qū)面積大、人口多所帶來的問題必然是管理的粗放，無法更好地融入所處鄉(xiāng)村社會，在一定程度上影響著鄉(xiāng)村法庭基層治理職能的發(fā)揮。筆者在S省東中西部各自挑選一個城市，隨機訪談人民法庭當(dāng)事人，共計63名當(dāng)事受訪，其中15分鐘車程到法庭的有2人，15—25分鐘車程的有12人，25—35分鐘車程的24人，35—45分鐘的21人，45分鐘以上的4人，人民法庭布局并不合理（詳見表3）。

表3 S省公檢法司派出機構(gòu)轄區(qū)面積及人口情況

3.輔助與主辦：承辦案件比重的比較

近年來，S省法院收案數(shù)大幅上升，基層法院“案多人少”的矛盾更加突出，但是鄉(xiāng)村法庭所承辦的案件數(shù)比重并不高，司法審判的基礎(chǔ)性地位尚未確立。S省法院年均審理民商事案件1318604件，鄉(xiāng)村法庭審理案件數(shù)僅為其22.87%。與之相比，鄉(xiāng)村派出所是公安機關(guān)民事糾紛的主要處理機構(gòu)，除刑事案件、道路交通等專業(yè)案件外，絕大多數(shù)案件均由派出所處理；鄉(xiāng)村司法所更是司法局絕大多數(shù)糾紛的處理機構(gòu)，司法局本部承擔(dān)的大多是行政指導(dǎo)等職能（詳見表4）。

表4 2016至2018年人民法庭收案情況

二、增設(shè)目標(biāo)：實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村法庭職能定位

一項制度是否需要調(diào)整，主要取決于該項制度作用發(fā)揮的好壞。人民法庭制度也是如此，有必要結(jié)合新的時代背景對其職能逐項予以檢視。

（一）職能定位：更好地實現(xiàn)矛盾糾紛就地解決

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于加強人民法庭工作的決定》《關(guān)于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》以及“人民法院第五個五年改革綱要”，人民法庭的職能定位主要為以下兩項：一是司法審判職能，是核心職能；二是基層社會治理職能，是重要職能。

所謂基層社會治理職能，實際上是人民法庭審判職能的合理延伸，本質(zhì)上仍是一種司法權(quán)，①參見趙志：《人民法庭參與基層社會治理創(chuàng)新的范例分析》，載《法律適用》2018年第2期。就是通過下沉實現(xiàn)矛盾糾紛的就地解決。結(jié)構(gòu)功能主義主張以功能的眼光來解釋一切，任何社會系統(tǒng)都是一個分工明確而且聯(lián)系統(tǒng)一的整體，其中的每一部分均有其功能，并且與其他部分共同維護社會系統(tǒng)的穩(wěn)定。②參見陳成文、孫嘉悅：《論社會工作的功能：一個結(jié)構(gòu)功能主義的分析視角》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011年第2期。對于鄉(xiāng)村法庭來說，其處于鄉(xiāng)村治理的社會系統(tǒng)之中，其數(shù)量設(shè)置及職能發(fā)揮都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于維護鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，特別是在全社會社會治理功能下沉的情況下，理應(yīng)更加專注于參與法庭所在駐地社會治理，最大限度實現(xiàn)社會矛盾糾紛的就地化解。

（二）職能檢視：鄉(xiāng)村法庭的結(jié)構(gòu)功能驗證

結(jié)構(gòu)功能主義代表人物帕森斯認(rèn)為，社會系統(tǒng)為維持穩(wěn)定必須滿足四個功能條件，即適應(yīng)、目標(biāo)達成、整合和潛在模式的維持。

1.適應(yīng)不佳：獲得資源能力受法庭數(shù)量較少影響

適應(yīng)功能指的是獲得外部資源并進行配置的能力。鄉(xiāng)村法庭的司法資源嚴(yán)重不足，一方面，鄉(xiāng)村社會的變遷變革導(dǎo)致大量矛盾產(chǎn)生，而鄉(xiāng)村自治功能的相對弱化導(dǎo)致司法防線進一步前移；另一方面，人民群眾遇到矛盾糾紛的第一選擇往往是通過司法審判解決，行政機關(guān)在化解矛盾過程中往往也因為各方面原因進行自抑，導(dǎo)致更多的矛盾進入法院。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村法庭理應(yīng)爭取更多的司法資源，擴充自己的司法能力，但是現(xiàn)實中法庭數(shù)量與功能卻不斷弱化，必然導(dǎo)致能夠獲得的資源也不斷下降，鄉(xiāng)村法庭設(shè)置若不及時糾偏，必將影響整個人民法院的地位。

2.目標(biāo)達成不力：兩項職能發(fā)揮受法庭數(shù)量較少影響

目標(biāo)達成指的是主要職能作用的發(fā)揮。司法審判職能前文已述，職能發(fā)揮相當(dāng)有限?；鶎由鐣卫矸矫?，由于基層社會治理是一個整體系統(tǒng)，強調(diào)的不是各個主體單體化解社會矛盾，而是依據(jù)其不同職能各自控制矛盾的發(fā)展階段。③參見趙志：《人民法庭參與基層社會治理創(chuàng)新的范例分析》，載《法律適用》2018年第2期。鄉(xiāng)村法庭控制的是非訴訟與訴訟銜接階段以及最后的司法審判階段，承擔(dān)著對其他國家機關(guān)和社會組織前期的糾紛化解、案件過濾進行精細化的指導(dǎo)，以及相應(yīng)對接機制建設(shè)的任務(wù)。但是，鄉(xiāng)村法庭數(shù)量的大規(guī)模減少，與機關(guān)、組織的對接溝通減少，與基層群眾的聯(lián)系減弱，導(dǎo)致其對法院工作的支持力度不高。2016年，S省法院受理司法確認(rèn)案件5718件，結(jié)案5659件；2017年受理8749件，結(jié)案8740件；2018年受理14055件，結(jié)案13851件，占全省民商事案件收案總數(shù)的比重最高1.7%，對于案件糾紛的分流作用來說杯水車薪。

3.整合不暢：法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)受法庭數(shù)量較少影響

整合指的是系統(tǒng)內(nèi)部組成部分的連貫一體性。組織是由一系列相互依賴的子系統(tǒng)組成，組織的作用發(fā)揮需要每一個子系統(tǒng)協(xié)調(diào)順暢。①參見［美］斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇：《組織行為學(xué)》，孫健敏、王震、李原譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第470頁。作為基層國家治理體系的一部分，鄉(xiāng)村法庭必將深深地嵌入基層的社會治理體系中，共同織就一張社會治理的大網(wǎng)。但是相比于其他機關(guān)和組織，鄉(xiāng)村法庭的數(shù)量太少，相隔較遠，難以與地方的建立密切的聯(lián)系，嚴(yán)重制約了基層社會治理能力的發(fā)揮。當(dāng)一個法庭對應(yīng)著五六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，五六個司法所，十幾個派出所，二十幾個社會調(diào)解組織和幾十個甚至上百個村莊或社區(qū)時，基層協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)根本無從談起。

4.潛在模式的維持不足：司法文化輻射力受法庭數(shù)量較少影響

潛在模式的維護指的用運用文化力量消除系統(tǒng)內(nèi)的沖突和張力。鄉(xiāng)村治理就是國家大傳統(tǒng)與基層小傳統(tǒng)的博弈，人們更多的還是希望通過倫理、道德等因素解決問題。判決很多情況下不是糾紛解決的終局性因素，并不能直接化解當(dāng)事人之間的對抗和敵意，甚至經(jīng)過裁判，反而會加深原有的對抗性，演變?yōu)殚L期的矛盾。②參見龔浩鳴：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下人民法庭參與社會治理的路徑完善》，載《法律適用》2018年第23期。這就需要鄉(xiāng)村法庭法官在解決矛盾時更多考慮文化的內(nèi)容。但是，人民法庭的法治宣傳與巡回審判是有其輻射半徑的。③參見栗崢：《國家治理中的司法策略：以轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村為背景》，載《中國法學(xué)》2012年第1期。2018年，S省共開展巡回審判2535次、法治宣傳1531次，平均一個法庭開展巡回審判4次、法治宣傳2次左右。也就是說，人民法庭只能更多地在法庭駐地周圍開展好法治宣傳和巡回審判工作，超出一定半徑則有心無力。

三、增設(shè)基礎(chǔ)：適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭的理論證成

帕森斯認(rèn)為，社會系統(tǒng)維持穩(wěn)定由經(jīng)濟、政治、社會共同體和文化模式托管四個子系統(tǒng)執(zhí)行。因此，適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭，可從經(jīng)濟、政治、社會共同體和文化模式托管四個視角進行分析。

（一）經(jīng)濟視角：吸引和整合司法資源之需

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家正在全面推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，此時研究適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭的問題，恰逢其會。有為才有位，只要鄉(xiāng)村法庭能在基層社會治理體系中獲得足夠大的社會管理效益，不僅成本支出是合理的，而且會吸引更多資源。也正因如此，近年來司法所大量招收司法助理員和司法協(xié)理員，系統(tǒng)建立了一套糾紛化解和司法宣傳體系，在鄉(xiāng)村社會治理中的重要性和作用遠大于人民法庭。④參見龍飛：《論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機制建設(shè)》，載《法律適用》2015年第7期。至于建設(shè)成本的問題，在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上進行整合問題不大。一方面，本文討論的是適度增設(shè)，數(shù)目不會太大，平均到每一個基層法院也就三個以內(nèi)，不會引起司法資源浪費的問題；另一方面，原有法庭數(shù)量的大規(guī)模減少導(dǎo)致法庭原址被閑置，重新啟用可以很大程度上解決法庭用地和建設(shè)成本的問題。以S省Q市為例，目前共閑置人民法庭舊址17處，擁有其土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)。

（二）政治視角：更好地解決糾紛之需

基層法院的主要職能是分流案件、解決糾紛。①參見何帆：《論上下級法院的職能配置——以四級法院職能定位為視角》，載《法律適用》2012年第8期。作為人民法院“基層的基層”，鄉(xiāng)村法庭離人民群眾更近，離矛盾糾紛更近，理應(yīng)發(fā)揮更大的司法審判作用，22.87%的民商事案件承辦比重過小。最高人民法院規(guī)定的民商事案件43類案由中，常見的婚姻家庭、繼承糾紛、物權(quán)糾紛等占了基層法院90%以上的比重，受理疑難復(fù)雜案件的比重很小，大多數(shù)案件矛盾糾紛較小、標(biāo)的額不大。這類案件的辦理，注重的更多不是法律關(guān)系的論證分析，而是如何更加快捷簡便地化解矛盾，并在一定區(qū)域范圍內(nèi)形成法治導(dǎo)向，這十分契合鄉(xiāng)村法庭的價值導(dǎo)向和設(shè)立初衷。因此，通過立案庭將大多數(shù)簡單案件按照所在轄區(qū)分流到鄉(xiāng)村法庭辦理。按照管理學(xué)的要求，一般中高層管理者一個人管理5—8人最好，基層管理者一個人管理10—15個人最好，當(dāng)超過一定限度時，管理的效率就會隨之下降。②參見［美］斯蒂芬·羅賓斯、瑪麗·庫爾特：《管理學(xué)》，劉剛、程熙鎔、梁晗等譯，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第444頁。因此，案件數(shù)量的增加，也必然伴隨著鄉(xiāng)村法庭數(shù)量的適度增加。

（三）社會共同體視角：有效整合其他解紛主體之需

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，大多數(shù)國家機關(guān)和社會組織均在鄉(xiāng)村設(shè)立或者增設(shè)解紛機構(gòu)，但這些機構(gòu)或者組織之間互不隸屬，缺少有效的樞紐和銜接，導(dǎo)致在很多社會問題的處理上難以形成合力。因此，有必要選擇一個基層解紛主體作為樞紐，推動各解紛主體的通力合作。鄉(xiāng)村法庭成為解紛樞紐有兩個天然優(yōu)勢：一是人民法院的司法公信力背書，群眾在選擇糾紛解決方式時，更傾向于選擇法庭，做出的調(diào)解和判決在一定轄域內(nèi)也擁有更強的遵從意愿和影響力；二是鄉(xiāng)村法庭處于訴與非訴的銜接階段，向前延伸可以指導(dǎo)基層調(diào)解組織，并通過司法確認(rèn)的方式為民間調(diào)解背書，向后延伸可以通過調(diào)解、判決方式為當(dāng)?shù)卮迕裥袨榱?biāo)劃線，并通過其他國家機關(guān)、組織協(xié)助執(zhí)行。要打造成為這一樞紐，則必須建立起較為完備的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，適度增設(shè)是前提條件。

（四）文化模式托管視角：增強司法文化輻射力之需

“熟人社會”是一種在中國社會尤其是鄉(xiāng)村社會運行中廣泛存在的自然邏輯。在這樣的社會里，法律的作用相對較小，更多的依靠文化與傳統(tǒng)習(xí)慣來進行約束和保證。③參見費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學(xué)出版社1998年版，第9頁。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)代社會的特點對傳統(tǒng)“熟人社會”產(chǎn)生影響，造就了“半熟人社會”。①高其才：《鄉(xiāng)土社會中的人民法庭》，載《法律適用》2015年第6期。蘇力教授甚至指出在一些語境中把這種自然邏輯的合理性置于法律邏輯之上。②參見蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第33頁。以前，法官與當(dāng)事人所生活的社會群體比較熟悉，對于矛盾糾紛可以深入地探究其發(fā)生背景及原因，可以救助外力更好地開展調(diào)解工作。而現(xiàn)在的“半熟人社會”中，鄉(xiāng)村法庭與駐地鄉(xiāng)村社會的隔膜逐漸加深，法官與當(dāng)事人所生活的群體相對陌生，很多矛盾糾紛既無法深入了解背景，也無法細致入微地開展工作。只有相應(yīng)縮小每一處人民法庭的司法轄域，增強其與轄域內(nèi)社會的聯(lián)系，增強輻射性和影響力，才能更加有效地發(fā)揮其鄉(xiāng)村治理作用。

四、質(zhì)疑回應(yīng)：適度增設(shè)中的負功能和潛功能商榷

結(jié)構(gòu)功能主義另一個代表人物羅伯特·默頓引入了負功能和潛功能的概念。負功能指的是系統(tǒng)中存在的導(dǎo)致系統(tǒng)變遷的緊張、分離等因素，潛功能相對于顯功能，指的是現(xiàn)在的不確定性。③參見成婧：《結(jié)構(gòu)功能主義視角下的國家治理體系建設(shè)》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第6期。適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭也需要對一些質(zhì)疑進行回應(yīng)。

（一）重新配置案件規(guī)模：解決“空心化”“懸浮化”問題

適度增設(shè)后，可能會導(dǎo)致法庭“空心化”運行，同時由于案件數(shù)量不大，法庭干警接觸鄉(xiāng)村生活的機會不多，懸浮于所在轄域生活之外，會導(dǎo)致“懸浮化”問題。要解決這個問題，有必要重新配置鄉(xiāng)村法庭的案件規(guī)模。筆者在東部、中部和西部分別選取了Q城、W城和H城三個地級市轄區(qū)，將其2018年全市基層法院民商事案件收案比重分析如下：

表5 2018年Q城、W城和H城基層法院民商事案件收案比重

Q城、W城和H城的簡易程序適用率分別為86%、82%、76%。據(jù)此可得，Q城知識產(chǎn)權(quán)、建筑工程糾紛以及與公司、證券、保險、票據(jù)等有關(guān)糾紛等所占比重為8.32%，其他案件為91.68%，再乘以簡易程序適用率，鄉(xiāng)村法庭可審理案件比重為78.84%；W城的可審理案件比重為93.2%，乘以簡易程序適用率82%，鄉(xiāng)村法庭可審理案件比重為76.42%；H城可審理案件比重為96.49%，乘以簡易程序適用率76%，鄉(xiāng)村法庭可審理案件比重為73.33%（詳見表5）?？梢姡辽?0%以上的民商事案件可由鄉(xiāng)村法庭審理?；鶎臃ㄔ核痉▽徟幸泊嬖趦蓚€方面的作用，一個是化解矛盾，一個是彰顯規(guī)則。①參見顧培東：《人民法庭地位與功能重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。因此，在立案階段，可以直接由立案庭按照繁簡分流的原則，將70%的簡單民商事案件按照轄區(qū)范圍直接分配到相應(yīng)的鄉(xiāng)村法庭，適用簡易程序進行審理，將其余疑難復(fù)雜案件分流給機關(guān)業(yè)務(wù)庭以普通程序辦理，發(fā)揮其“彰顯規(guī)則”的作用。

（二）相對最優(yōu)解：解決其他替代性解決方式的問題

是否必須要通過適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭來解決現(xiàn)有問題，可以對其他替代性措施進行綜合考量。

1.能否采用社區(qū)法庭和巡回審判替代適度增設(shè)法庭

一是增設(shè)鄉(xiāng)村法庭很主要的原因是增加與基層國家機關(guān)和社會組織對接聯(lián)系的主體，方便進行事項討論和機制建設(shè)，而社區(qū)法庭和巡回審判并不固定，難以解決這一問題。二是社區(qū)法庭和巡回審判制度案件適用范圍狹窄。巡回審判的案件類型仍主要集中在贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、人身侵權(quán)、勞動爭議、相鄰關(guān)系等傳統(tǒng)案件，②參見魏勝強：《司法公正何以看得見——關(guān)于我國審判方式的思考》，載《法律科學(xué)》2013年第6期。這類糾紛的數(shù)量很少，而像離婚、機動車交通事故以及民間借貸等案件“大頭”，并不適合社區(qū)法庭和巡回審判。三是法律規(guī)則相對缺失，以及法官對這兩項制度法律宣傳屬性的認(rèn)知，都在一定程度上制約著其發(fā)揮更大的作用。

2.能否單純增大法庭規(guī)模提升司法輻射力

一是司法效果的問題。在以消費者為主要對象的商業(yè)活動中，擴大司法影響力的最有效方式就是在控制邊際成本的基礎(chǔ)上，盡量多設(shè)置商業(yè)網(wǎng)點。③參見王亞玄：《新技術(shù)革命能改變資本主義經(jīng)濟模式嗎?——評杰里米·里夫金的〈零邊際成本社會〉》，載《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2015年第3期。作為提供司法產(chǎn)品的人民法庭，適度的多設(shè)肯定比原先更有利于擴大司法影響力。二是現(xiàn)有法庭的人員可承載力問題?，F(xiàn)有法庭的規(guī)模決定了工作人員不能過多，特別是在審判功能強化的前提下，否則難以安置。一旦涉及到擴建法庭，則更會加劇改革成本。三是訴訟便利的問題。對于經(jīng)濟文化發(fā)展水平較低地區(qū)以及少部分訴訟能力較弱的群眾來說，鄉(xiāng)村法庭仍是解決法律糾紛的首要選擇。④參見顧培東：《人民法庭地位與功能重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。單純加大審判案件數(shù)量，等于單純擴大服務(wù)半徑，群眾在參與訴訟的過程中耗費的時間成本反而加劇，不便于群眾訴訟。

（三）后續(xù)須跟進：解決好增設(shè)后各方面配套的問題

適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭僅僅是打造鄉(xiāng)村法律治理體系樞紐的第一步，后續(xù)需要及時跟進相關(guān)配套措施。一是人財物配置和制度配套需跟進。70%的民商事案件的辦理，必然要跟隨著70%左右的人財物配備，同時訴前調(diào)解、司法確認(rèn)、加強與其他國家機構(gòu)和社會組織的協(xié)同配合、如何指導(dǎo)人民調(diào)解組織開展工作等相關(guān)制度需跟進。二是干部配備需跟進。每個人特別是已經(jīng)工作多年走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的，都有比較強烈的成就感滿足的需求，表現(xiàn)為管理的需求。①參見［美］斯蒂芬·羅賓斯、瑪麗·庫爾特：《管理學(xué)》，劉剛、程熙鎔、梁晗等譯，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第444頁。這種需求，很難通過其他的方式來滿足，而增設(shè)人民法庭的數(shù)量則是一種比較好的安置途徑。從S省統(tǒng)計可以看出，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后全省部分法院的法庭數(shù)量有小幅度增長，特別是S省Q市、Z市、L市，共計增加56處人民法庭，其中一個重要原因就是為內(nèi)設(shè)機構(gòu)后干部安置尋求路徑，這也說明實踐中這也是一種現(xiàn)實可行的方法。

五、增設(shè)方法：基于GIS空間可達性對增設(shè)數(shù)量的測算

依據(jù)空間可達性理論對人民法庭的設(shè)置布局及進行研究?？臻g可達性目前是地理學(xué)中對于一定區(qū)域范圍內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置進行度量的最常用理論。②參見陳潔、陸鋒、程昌秀：《可達性度量方法及應(yīng)用研究進展評述》，載《地理科學(xué)進展》2007年第5期。其中，常用的研究方法有比例模型、兩部移動搜索法、中心度測量法等，而涉及到經(jīng)濟、社會、人口等因素，最常用的方法是改進潛能模型，這是依據(jù)萬有引力定律研究經(jīng)濟社會相互吸引關(guān)系的一種方法。③參見程敏、連月嬌：《基于改進潛能模型的城市醫(yī)療設(shè)施空間可達性——以上海市楊浦區(qū)為例》，載《地理科學(xué)進展》2018年第2期。本章節(jié)以S省Q市L區(qū)為例，從供給和需求兩個層面，以街道為研究單元，綜合考慮人口規(guī)模，基于GIS的空間分析功能，對傳統(tǒng)的潛能模型加以優(yōu)化和改進，對法庭空間可達性進行了研究，以期對Q市L區(qū)人民法庭適度增設(shè)的布局與數(shù)量進行合理測算。

（一）研究方法：改進潛能模型

改進潛能模型考慮了社區(qū)人口數(shù)量、人民法庭規(guī)模、供需之間的距離等三個維度的信息，可以較為準(zhǔn)確的衡量空間可達性，其公式為：

（二）相關(guān)數(shù)據(jù)源準(zhǔn)備

1.人民法庭位置數(shù)據(jù)：本研究基于L區(qū)基層法庭的具體地址，利用Google earth軟件獲取了各基層法庭的經(jīng)緯度信息（WGS 84坐標(biāo)系），進而利用ArcGIS的add xy data功能，將基層法庭地址信息轉(zhuǎn)換為shapefile圖層。

2.街道邊界矢量數(shù)據(jù)及人口數(shù)據(jù)：原始底圖來源于Q市自然資源和規(guī)劃局，格式為JPEG格式，將其導(dǎo)入ArcGIS，基于地理配準(zhǔn)、矢量化等功能，獲得Shapefile格式的矢量邊界圖層。街道人口數(shù)據(jù)主要來源于相關(guān)統(tǒng)計年鑒。

3.道路數(shù)據(jù)：來源于openstreetmap，通過矢量裁剪，轉(zhuǎn)換投影，得到L區(qū)的道路數(shù)據(jù)。然后拓撲檢查和修正，基于ArcGIS的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集構(gòu)建功能，得到網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集。其中不同道路等級的速度參考《公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《城市道路工程設(shè)計規(guī)范》，并結(jié)合Q市實際交通狀況賦值如下：

表6 Q市道路賦值情況

（三）服務(wù)范圍分析

基于ArcGIS的網(wǎng)絡(luò)分析功能，通過新建Q市L區(qū)為新服務(wù)區(qū)，得到不同時間段的服務(wù)范圍，通過Network Analyst進行可達性評估，同心服務(wù)區(qū)顯示可達性隨阻抗的變化方式。服務(wù)區(qū)創(chuàng)建好以后，通過相關(guān)數(shù)據(jù)分析，就可以用來確定區(qū)域內(nèi)的人民法庭數(shù)量。

（四）空間可達性結(jié)果分析

1.L區(qū)人民法庭的空間布局情況分析

基于ArcGIS軟件得到基層法庭的分布圖。L區(qū)總計有6個人民法庭，主要分布在滄口街道、李村街道、虎山路街道、九水街道等四個區(qū)域內(nèi)。L區(qū)通訊發(fā)達，交通運輸條件方便，是連接市區(qū)內(nèi)外的交通樞紐。圖1中顯示了L區(qū)各街道的人口數(shù)據(jù)，其中李村街道、滄口街道、虎山路街道等區(qū)域人口較多，都在5萬以上，而在郊區(qū)樓山街道、浮山路街道、世園街道人口較少，基本都在3.5萬人以下。L區(qū)人口分布與地形有著緊密的聯(lián)系，其東部低山丘陵、中部地勢平坦、西部沿海。

2.L區(qū)人民法庭的服務(wù)范圍分析

基于ArcGIS網(wǎng)絡(luò)分析里的服務(wù)范圍分析，可以分析基層法院5分鐘、10分鐘、15分鐘、20分鐘、30分鐘、40分鐘及40分鐘以上的服務(wù)范圍，將服務(wù)范圍圖層與街道邊界圖層進行疊加分析，可以得到不同街道不同時間段可達的面積占比。

表7 Q市L區(qū)不同街道服務(wù)范圍

從表7可以看出，滄口街道、李滄街道、興華路街道區(qū)域內(nèi)，基本都在20分鐘的服務(wù)范圍內(nèi)，其中滄口街道和李滄街道在10分鐘范圍的占比高達82.27%、60.88%。說明這些區(qū)域到達最近基層法院的時間較短，時間可達性較好。而橫山街道、世園街道基本都要20分鐘以上才能到達最近的基層法庭，說明該區(qū)域的時間可達性較弱。

（五）L區(qū)人民法庭的空間可達性分析

1.β值的選擇

在計算空間可達性時，涉及到摩擦系數(shù)β因子的賦值問題?，F(xiàn)有的研究中，對β的賦值主要有1、1.5、1.8、2.0等。本研究為了使結(jié)果更為合理，分別對以上各β值進行了計算。計算的結(jié)果如下表所示：

表8 β值不同賦值情況

從表8可以看出，隨著β值的增大，空間可達性結(jié)果的最大值越大，最小值越小，標(biāo)準(zhǔn)差越大，β越大，空間可達性的結(jié)果呈現(xiàn)出“發(fā)散的”特點。結(jié)合Q市的實際情況，β=2.0的情況下較為符合實際。

2.空間插值方法選擇

通過潛力模型計算出的空間可達性只是點上的數(shù)據(jù)，為了在面上體現(xiàn)，本文選擇插值來研究。插值方法較為常用的主要有克里金插值和反距離插值。克里金插值需要數(shù)值滿足正態(tài)分布，而本文的數(shù)值樣本較少，且經(jīng)過對數(shù)變換仍不滿足正態(tài)分布，所以選擇了反距離權(quán)重法插值。①反距離權(quán)重法插值的顯性假設(shè)：彼此距離較近的事物要比彼此距離較遠的事物更相似。當(dāng)為任何未測量的位置預(yù)測值時，反距離權(quán)重法會采用預(yù)測位置周圍的測量值。與距離預(yù)測位置較遠的測量值相比，距離預(yù)測位置最近的測量值對預(yù)測值的影響更大。反距離權(quán)重法假定每個測量點都有一種局部影響，而這種影響會隨著距離的增大而減小。由于這種方法為距離預(yù)測位置最近的點分配的權(quán)重較大，而權(quán)重卻作為距離的函數(shù)而減小，因此稱之為反距離權(quán)重法。

圖1 Q市L區(qū)人民法庭空間可達性結(jié)果

3.空間可達性結(jié)果分析：考慮增設(shè)兩處人民法庭

通過圖1可以直觀看出，可達性較強的主要分布在滄口街道、李村街道、九水街道，而樓山街道、世園街道可達性較弱，空間可達性呈現(xiàn)出從中心到邊緣逐漸減小的規(guī)律?；贏rcGIS的區(qū)域統(tǒng)計功能，可以統(tǒng)計出各區(qū)的平均可達性數(shù)值。

表9 L區(qū)各街道平均可達性數(shù)值

從表9可以看出，樓山街道、興城路街道、湘潭路街道、世園街道的空間可達性很低，需要合理增設(shè)人民法庭法庭來解決這一問題。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮在樓山街道和世園街道增設(shè)兩處人民法庭，增設(shè)后，L區(qū)80%左右的區(qū)域可以覆蓋在可達性插值15以上，可達性相對比較合理。

結(jié) 語

全面推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)已成趨勢，適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭正當(dāng)其時。若不及時糾偏鄉(xiāng)村法庭數(shù)量持續(xù)萎縮的現(xiàn)狀，勢必會影響人民法院在鄉(xiāng)村治理中的作用。前文以Q市L區(qū)為例進行測算演示，在測算其他區(qū)域增設(shè)數(shù)量時可運用同樣方法。當(dāng)然，適度增設(shè)鄉(xiāng)村法庭只是第一步，后續(xù)還需相應(yīng)跟進人員配備、制度建設(shè)、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)完善等諸多事項，以將鄉(xiāng)村法庭真正打造成為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的核心樞紐。