張愛云

為貫徹落實習近平總書記“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”新思想新理念新要求，增強人民法院定分止爭和服務群眾的能力水平，最高人民法院于2019年8月出臺《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》。同年6月，周強院長在全國高級法院院長座談會上強調，按照“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的要求，全面建設集約高效、多元解紛、便民利民、智慧精準、開放互動、交融共享的現(xiàn)代化訴訟服務體系，切實提升人民法院解決糾紛和訴訟服務能力水平。最高人民法院發(fā)布《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》，提出要推進訴源治理，完善多方參與的調解機制，構建立體化、多元化的矛盾糾紛化解體系，從源頭上減少訴訟增量。2020年9月，周強院長在全國高級法院院長會議上強調，全面推進一站式多元解紛和訴訟服務體系建設，加快構建中國特色糾紛解決和訴訟服務模式。對此，全國各地法院貫徹落實“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”要求，構建和完善多元解紛體系，不斷創(chuàng)新方式方法，拓寬解紛渠道，進行了一系列實踐。本文以J市兩級法院的司法實踐為樣本，考察非訴訟矛盾糾紛解決機制建設情況，查擺存在的困難和問題，找出癥結及原因所在，探討解決問題、暢通路徑、改進工作的具體措施，以期對進一步完善工作機制、細化操作規(guī)程提供借鑒和參考，從源頭上減少進入訴訟的矛盾糾紛。

一、實證考察：非訴訟糾紛解決機制建設的基本情況

圍繞“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”要求，J市法院發(fā)揮司法在非訴訟糾紛解決體系建設中的引領、推動和保障作用，建立了司法引導、訴調對接、社會各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，引導當事人選擇訴前調解方式解決糾紛，逐步建立起具有地方特色的多元化糾紛解決格局。

J市法院訴前化解糾紛情況示意圖（單位：件）

（一）多元解紛工作格局基本形成

J市法院主動將多元化解糾紛工作融入黨委領導的社會治理體系，積極爭取市委、市委政法委和有關行政機關、組織的配合。2017年10月，市“兩辦”出臺《關于深入推進訴調對接工作的實施意見》，從制度上對訴調對接工作格局、職能作用、機制建設等作出明確規(guī)定。2020年8月，市委政法委組織市直18個單位聯(lián)合出臺《關于進一步健全完善非訴訟糾紛解決機制的實施辦法（試行）》，健全由和解、調解、行政裁決、仲裁、訴訟等途徑有機銜接的糾紛多元化解機制。2017年9月，中院制定《關于深入推進訴調對接工作的意見（試行）》；2019年6月，制定《訴調對接工作操作規(guī)程（試行）》等一系列規(guī)范性文件，對調解員選派、訴調對接流程、權責分工等進行了規(guī)范；各區(qū)縣黨委、政府分別制定相關實施意見，全市形成了“黨委領導、政府主導、社會參與、多元并舉、法治保障”的多元化解糾紛工作格局。2018年以來，共引導174043件糾紛當事人選擇訴前調解方式解決糾紛，化解成功26193件。其中化解成功并出具調解協(xié)議的15293件，化解成功并出具司法確認書的2453件。①數(shù)據(jù)來源于分調裁審一體化平臺，截至2020年9月30日。

（二）訴調對接平臺逐步搭建完善

兩級法院和人民法庭全部建立訴調對接中心，建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居四級訴調對接機構。截至2020年8月，全市法院共設立各類調解室等156個，其中人民調解室54個、律師調解室33個、行業(yè)性糾紛調解室53個，其他調解室16個。建立特邀調解員、特邀調解組織名冊制度。2019年6月中院制定《關于與特邀調解組織、特邀調解員開展訴調對接工作的實施意見（試行）》，對特邀調解組織、特邀調解員選任方式、職責范圍、調解期限等作出具體規(guī)定。截至目前，全市共選派特邀調解員1088人，特邀調解組織196個。

（三）訴調對接程序逐步健全

結合“一站式”多元解紛機制建設和繁簡分流改革工作，建立分級分層的訴前引導、訴前調解、繁簡分流工作流程。建立“訴訟引導+訴前調解”機制，在立案環(huán)節(jié)進行釋明引導，向當事人釋明訴訟風險及非訴解紛方式的優(yōu)勢特點，區(qū)分委派調解、委托調解、邀請調解等方式，制作制式《訴前調解申請書》《調解邀請函》《調解回復函》《調解情況登記表》，鼓勵當事人選擇訴前調解方式解決糾紛。建立“人民調解+司法確認”機制，通過司法程序確認調解協(xié)議效力，依法支持非訴解紛組織化解糾紛，依法確認人民調解協(xié)議效力。注重線上調解平臺建設，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，推進“互聯(lián)網(wǎng)+訴訟服務”，依托“人民法院調解平臺”開展在線調解。

（四）專業(yè)性、行業(yè)性調解有了一定基礎

加強與有關行政機關及行業(yè)協(xié)會的協(xié)作，建立勞動爭議、金融、證券、保險、交通等領域的聯(lián)調聯(lián)動機制，全市法院共建立各類專業(yè)性、行業(yè)性調解平臺42個，制定了一系列專業(yè)性、行業(yè)性訴調對接制度。針對交通事故、行政爭議等矛盾糾紛，建立“道交一體化”等平臺，集中處理多發(fā)易發(fā)矛盾糾紛。重點關注群體性糾紛，對征地拆遷、物業(yè)管理、環(huán)境污染等群體性糾紛，分類制定訴前化解預案。

（五）形成一批各具特色的做法

各基層法院結合自身實際進行了有益探索和積極實踐，有的法院突出抓好類型化、專業(yè)化調解，分別與勞動仲裁、各大保險公司、交警大隊、衛(wèi)生行政管理、婦聯(lián)、關工委等單位部門對接，批量解決矛盾糾紛。如S區(qū)法院與平安保險等10家保險公司聯(lián)合建立“保險調解日”制度，保險公司每周固定時間安排專員到法院理賠窗口，協(xié)助處理調解、理賠事宜，受害人獲得理賠時間平均縮短了10天以上，該類案件調撤率達到75.8%。有的法院從重塑訴調對接流程入手，優(yōu)化“調解+審判”“調解+速裁”程序銜接，釋放分調裁審效能。如L區(qū)法院優(yōu)化速裁團隊配置，每個團隊搭配1名或數(shù)名人民調解員或特邀調解員，有效縮短審理期限。有的法院著力健全多領域合作“大調解格局”，充分調動各類調解資源，形成矛盾糾紛化解合力。如Z區(qū)法院聯(lián)合轄區(qū)婦聯(lián)、公安等有關部門建立家事糾紛綜合解決機制，增強家事糾紛調解效果。有的法院著力抓好示范性訴訟，以個案裁判為切入口，引導群體性糾紛化解。如J區(qū)法院針對某房企銷售商品房大量違約問題，發(fā)揮示范裁判指引作用，指導人民調解組織開展調解工作，訴外化解糾紛近3000件，避免了群體性訴訟的發(fā)生。

二、問題檢視：非訴訟糾紛解決機制實踐中存在的問題及原因

從實踐情況看，法院訴前化解矛盾糾紛工作取得了一定的成績，探索出一些有效做法，全市法院收案增幅總體收窄。但與收案總數(shù)相比，各基層法院發(fā)展不平衡，訴前化解效果需進一步增強。

（一）思想認識與訴源治理形勢任務不相適應

訴源治理的本質是建立分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，將大部分矛盾糾紛在訴前分流，一部分簡單案件速裁速審，少部分疑難復雜案件精細處理，“實質就是多種解紛主體根據(jù)各自定位，按照自治-調解-裁判的糾紛遞進規(guī)律化解矛盾的過程?！雹購垚墼疲骸端痉ūＵ虾椭C的新實踐》，人民法院出版社2009年版，第28頁。從法院外部來看，非訴訟糾紛解決機制作為推進訴源治理的重要手段，其從形成、完善到最終發(fā)揮實效，需要包括司法、行政和其他社會多元解紛主體之間通力配合、相互協(xié)作、共同推動。地方黨委、政府雖制定了規(guī)范性文件，對非訴解紛機制提出要求，但有的部門、組織責任意識需要加強，給予法官的外部策應力較弱。

從法院內部來看，大部分法院對非訴訟糾紛解決機制挺在前面的重要性和必要性有了一定認識，但有的法院仍然把收案數(shù)、結案數(shù)同比增長作為政績；有的法院擔心收案數(shù)減少會影響訴訟費收入；有的存在畏難情緒，認為訴前化解糾紛超出了法院的職責范圍；有的基層一線法官對非訴解紛機制內心真正的理解度、支持度存疑，工作的積極性、主動性有待進一步增強，內部驅動力不足。

（二）糾紛化解隊伍的工作能力與實際需求尚有差距

目前，兩級法院已經(jīng)建立起較為完備的糾紛化解隊伍，2019年，共有專兼職調解員約680人，人均調解案件52件、化解成功11件；2020年1-9月，專兼職調解員1088人，人均調解案件85件、化解成功13件，較之法官人均辦案數(shù)，調解潛力有待進一步挖掘。人民調解員、特邀調解員的遴選標準和程序規(guī)范化水平有待提升，糾紛化解隊伍的能力水平參差不齊，有的調解員雖具備良好的專業(yè)能力，但與人民群眾溝通的能力需進一步提高，工作作風需進一步改進，糾紛化解成功率尚有較大提升空間。特別是在醫(yī)療、建筑等專業(yè)領域，當事人矛盾沖突激烈，對調解員的專業(yè)素養(yǎng)和調解技巧有更高要求，訴前調解作用發(fā)揮不夠理想。2018年以來，各法院均開展了相關培訓，但對調解平臺使用、調解文書及卷宗制作等內容的培訓仍需進一步加強。此外，一些特邀調解員身兼數(shù)職，受制于其他工作事務，從事調解工作的精力時間得不到有效保證。

（三）訴前案件分流及程序銜接不夠順暢

大部分法院與金融保險、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議等專業(yè)性、行業(yè)性糾紛調解組織建立了協(xié)調機制，有的行業(yè)調解組織發(fā)揮作用較好，如道路交通一體化平臺、勞動爭議糾紛化解、行政爭議審前和解中心等。有的行業(yè)調解組織作用發(fā)揮不充分，“對而不接、聯(lián)而不動”現(xiàn)象仍然存在，實際化解糾紛情況未達到預期效果。從上級法院規(guī)定的13類調解前置案件化解情況分析，2018年以來，訴前化解糾紛占比較高的有：交通事故損害賠償糾紛占24.1%，物業(yè)糾紛、電信服務合同糾紛占16.7%，數(shù)額較小的民間借貸、買賣、借用糾紛占16.1%，家事糾紛占14.7%。訴前化解數(shù)量占比較低的有醫(yī)療損害賠償糾紛、消費者權益保護糾紛、宅基地和相鄰關系糾紛、建筑物區(qū)分所有權糾紛，分別占訴前化解矛盾糾紛總數(shù)的不到1%。

訴前化解糾紛類型示意圖

（四）調解平臺建設不能完全滿足現(xiàn)實需要

現(xiàn)使用的“分調裁審”一體化平臺中，嵌入了訴前調解分流統(tǒng)計模塊，但數(shù)據(jù)項目設置少，抓取基本信息少，僅有“收結案數(shù)”“是否調解成功”“是否司法確認”等基本項目，不能反映出受理糾紛類型、調解成功糾紛類型、各調解工作室工作情況，缺乏對當事人、案件信息等大數(shù)據(jù)的挖掘、分析和應用。在線調解平臺初步解決了訴前調解的基礎需求，而實際在線咨詢、在線調解成功案件不多，在線辦案模式仍需進一步探索。線上線下深入融合不足，互聯(lián)網(wǎng)“在線調解平臺”與法院內網(wǎng)“分調裁審”一體化平臺之間的數(shù)據(jù)壁壘尚未打破。

（五）保障機制未能有效發(fā)揮激勵作用

在調解員經(jīng)費方面，各區(qū)縣法院均制定了相應的經(jīng)費發(fā)放辦法，其中6個法院按照調解結果和案件復雜程度發(fā)放調解費用，7個法院實行調解員駐院工作，實行“基礎月工資+績效”相結合的方式。各法院調解經(jīng)費來源不一，有的區(qū)縣設立了專項財政經(jīng)費撥款，但存在補貼數(shù)額低，申領手續(xù)繁瑣等問題。有的區(qū)縣法院從辦公經(jīng)費中支出調解經(jīng)費，申領手續(xù)簡便，但給法院自身辦公經(jīng)費帶來一定壓力。對調解員和調解組織參與訴前解紛工作的激勵考評機制不完善，對參與該項工作的法院干警的工作量缺少科學評價體系，一定程度上影響了其參與訴前解紛的積極性。

在輿論宣傳方面，近年來，隨著多元解紛模式的推廣，群眾解紛思維有所轉變，開始考量司法成本、解紛效果及便捷性等因素，期待省時省力地解決糾紛。然而更多群眾法治意識和法律觀念更新較為緩慢，認為非訴訟解紛方式是非權威、非終局的，對其認知度不高、信任度不夠，存有種種疑慮而不愿選擇訴前調解方式；有些訴訟代理人說服當事人主動選擇訴前調解的積極性不高，自治法治德治融合的推進阻力仍較大。

三、探源溯流：非訴訟糾紛解決機制的理論基礎和價值功能

非訴訟糾紛解決體系包括訴訟、調解、仲裁、公證、行政裁決或復議等多種方式，從全國推廣情況來看，呈現(xiàn)法治化、專業(yè)化、社會化、國際化趨勢。①參見胡仕浩、龍飛、馬驍：《多元糾紛解決機制的中國趨勢》，載《人民司法·應用》2018年第1期。堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，健全分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，是構建新型基層社會治理體系的必然要求，也是各級法院破解人案矛盾難題、深入推進訴源治理的必然選擇。

（一）非訴訟糾紛解決機制的政策依據(jù)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央致力于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會《決定》明確了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度提出了明確要求。2019年中央政法工作會議上，習近平總書記提出“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，這是黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度，就加強社會治理提出了具有開創(chuàng)性、引領性的新理念新思想，是堅持自治法治德治相融合、打造共建共治共享社會治理格局的戰(zhàn)略新舉措，為新時代加強和創(chuàng)新社會治理、推動多元糾紛化解體系建設提供了根本遵循?！跋到y(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”十六字方針要求，不僅意味著治理理念、治理模式的重大轉變，也充分體現(xiàn)了國家治理體系、治理能力的提高和完善。堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，就是要實現(xiàn)自治法治德治“三治結合”、共建共治共享“三共一體”，健全分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，加強糾紛源頭治理、綜合治理，以柔性方式緩和、減少訴訟程序和司法裁判的剛性帶來的沖擊，更好地促進百姓和順、城鄉(xiāng)和美、社會和諧，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。①參見張甲天：《堅持把非訴訟糾紛挺在前面的實踐路徑》，載《人民法院報》2019年9月12日，第8版。

（二）非訴訟糾紛解決機制的理論基礎

產生矛盾糾紛是一個社會的常態(tài)，越是經(jīng)濟活躍、發(fā)展快速、自由度大的社會，越容易發(fā)生各種糾紛。關鍵問題需要研究探討如何解決，以及采用什么機制、采取什么方式解決矛盾糾紛。一般而言，按照矛盾糾紛由多到少、由簡單到復雜、由萌芽到激烈對抗逐級遞進階段，可以相對應地建立三道防線，形成“漏斗形”的層級化解結構?！盎鶎蛹仁钱a生利益沖突和社會矛盾的源頭，也是協(xié)調利益關系和疏導社會矛盾的‘茬口’”。②習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2017年版，第239頁。首先，在矛盾糾紛的潛在源頭，加強社會基層治理，以“治未病”理念進行源頭預防，最大限度減少和避免社會糾紛的發(fā)生，使糾紛止于未發(fā)、止于萌芽。其次，在矛盾糾紛的爭訴源頭，整合專業(yè)性、行業(yè)性調解組織，加強人民調解、行業(yè)調解、行政調解等的銜接聯(lián)動，以“治欲病”的理念遏制各類矛盾糾紛交叉感染、疊加升級，化糾紛于訴前。再次，在矛盾糾紛進入訴訟后，提高審判質效，防止“衍生案件”，終結糾紛于訴內。非訴訟糾紛解決機制主要在第一道和第二道防線中發(fā)揮作用，各類解紛主體有序、有效、規(guī)范地參與糾紛化解，最大限度將矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，從而使法院能夠集中司法資源處理疑難復雜案件，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率相統(tǒng)一。

（三）非訴訟糾紛解決機制的現(xiàn)實需求

建立非訴訟糾紛解決機制是落實以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。我國素有“和為貴”的傳統(tǒng)文化，人民群眾基于道德習慣、風俗人情、傳統(tǒng)文化的考慮，往往希望省錢、省時、公正而又不傷情面地解決糾紛，這也是調解成為“東方經(jīng)驗”的內在原因之一。此種情況下，非訴解紛理念恰恰是中國傳統(tǒng)和諧理念和現(xiàn)代社會國家治理體系建設的有機融合。③參見龍飛：《論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機制建設》，載《法律適用》2015年第7期。習近平總書記指出，“善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術手段結合起來，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉?！雹賲⒁娏暯娇倳?019年1月17日在中央政法工作會議上的講話。司法裁判雖然是維護公平正義的最后一道防線，但同時是“復雜”“昂貴”的解紛方式，顯然不是解決糾紛的唯一途徑。非訴訟解紛方式更加注重對不同身份、不同領域的矛盾適用差別化處理，有利于降低當事人的時間成本和物質成本，具有便利、靈活、高效等優(yōu)勢，可以使當事人以較低的代價獲得較大的收益，同時也是黨的群眾路線的生動詮釋。

建立非訴訟糾紛解決機制是法院參與訴源治理的現(xiàn)實需要。司法資源緊缺是當前法治國家面臨的共性問題。過去的五年，全國法院受理案件從1420余萬件增長到2019年的3000余萬件。以J市法院為例，收案數(shù)量以約每年15%的速度增長，2019年收案數(shù)突破21.4萬件，同比上升17.38%；2020年1-9月，收案18.9萬件，同比上升13.04%，員額法官人均辦案數(shù)量不斷突破上限。法官“五加二”“白加黑”基本成為常態(tài)，不少干警長期處于疲勞狀態(tài)，但是法官日益增長的辛苦指數(shù)并沒有換來收結案的動態(tài)平衡，在某種程度上，審判執(zhí)行工作面臨的嚴峻形勢前所未有，面臨的壓力和困難也前所未有。通過訴調對接、多元化解等方式，發(fā)揮對矛盾糾紛的分層過濾、化解作用，將一部分矛盾糾紛在訴前分流，能夠使法官把有限的時間精力集中到處理疑難復雜案件上，可以有效緩解急劇增長的審判壓力，進而提高審判質量，減少不和諧因素。

四、路徑方法：非訴訟糾紛解決機制建設的完善進路

“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”是一種富有生命力的社會治理實踐，其內涵在新時代背景下不斷擴展和豐富。面對新形勢及司法實踐中的短板，法院應當從思想認識、制度機制、調解主體、平臺建設、程序銜接、配套保障等方面進一步完善非訴訟糾紛解決機制，促進更多矛盾糾紛化解在訴前，完善共建共治共享的社會治理格局。

（一）思想認識：厘清法院之于非訴訟糾紛解決機制的角色定位

如前文所述，建設非訴訟糾紛機制是貫徹黨中央的決策部署的必然要求，是加強社會治理的現(xiàn)實需要，以及深化訴源治理的必由之路。2015年12月，中共中央、國務院出臺《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，首次明確了法院在多元化糾紛解決機制中的地位和作用：“法院要發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領、推動和保障作用，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制?！闭缯咴捳Z所表達的，引領作用主要體現(xiàn)在通過司法裁判構建糾紛化解的規(guī)則，建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制；推動作用主要體現(xiàn)在法院與其他非訴糾紛解決機制銜接方面，通過訴調對接、完善平臺建設等途徑，讓更多的糾紛通過非訴解紛渠道解決；保障作用主要體現(xiàn)在糾紛解決過程中，對其他非訴訟解紛途徑提供訴調對接、法律指導、訴訟費用減免等支持。①參見李少平：《努力構建具有中國特色的多元化糾紛解決體系》，載《人民法院報》2016年7月6日，第5版。由此，法院應從政治要求、司法職能、實踐需求等多維度認識非訴訟糾紛解決機制的價值意義，找準法院自身的角色定位，做到既不“越位”也不“缺位”。

（二）制度層面：積極融入黨委領導的社會綜合治理體系

黨的領導是建設非訴訟糾紛解決機制的最大政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。健全非訴訟糾紛解決機制，關鍵要發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調各方的作用，形成“黨委領導、政府主導、社會參與、多元并舉、法治保障”的工作格局。人民法院作為法治建設的重要元素，應當主動融入黨委領導的訴源治理、市域社會治理現(xiàn)代化建設新格局，積極參與“無訟社區(qū)”“無訟鄉(xiāng)村”建設，全力配合黨委建立統(tǒng)一的多元化糾紛解決格局，形成地方“一盤棋”，黨政“將”“帥”坐鎮(zhèn)帳中，相關職能部門車馬炮各司其職、各展其長，在法治軌道上統(tǒng)籌各方面力量和各種資源，形成化解矛盾糾紛整體合力。

具體而言，目前黨委政府下大力氣整合完善了網(wǎng)格管理體系，已經(jīng)建立了較為完備的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。以J市為例，建立基層網(wǎng)格1.6萬個，組織網(wǎng)格員2.4萬人。法院應善于向現(xiàn)有資源借力，抓住現(xiàn)在全市上下大力加強社會綜合治理、完善網(wǎng)格化管理的機遇，充分利用基層網(wǎng)格化建設成果，積極爭取轄區(qū)黨委的領導和支持，將“萬人起訴率”納入社會綜合治理體系、嵌入到網(wǎng)格化管理中，成為網(wǎng)格化管理工作的重要內容之一，有效對矛盾糾紛進行源頭治理。

（三）調解主體：培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化調解員隊伍

非訴訟調解組織的調解人員能力素質參差不齊，權威性不足，是當事人不愿意選擇多元解紛方式的原因之一。法院應當利用“司法最后防線”的共識，通過法院的組織和協(xié)調，整合優(yōu)勢資源，對非訴糾紛解決主體予以必要的指導與監(jiān)督。②參見江蘇省泰州市中級人民法院課題組：《矛盾糾紛多元糾紛解決機制的實踐困境與路徑探析》，載《中國應用法學》2017年第3期。應嚴格特邀調解組織和特邀調解員名冊管理制度，建立特邀調解員職業(yè)準入、退出機制、業(yè)績評價、等級晉升等制度，完善特邀調解員、特邀調解組織的職業(yè)規(guī)范，提高調解員的職業(yè)標準和綜合能力。強化調解人才專業(yè)培養(yǎng)，發(fā)揮司法的專業(yè)優(yōu)勢、權威優(yōu)勢，定期組織業(yè)務培訓，通過公布訴前調解典型案例、邀請旁聽庭審、適時進行現(xiàn)場個案指導等形式，不斷提高人民調解員的業(yè)務素質和實戰(zhàn)技能，促進調解人才從“經(jīng)驗型向職業(yè)型轉變”①參見龍飛：《論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機制建設》，載《法律適用》2015年第7期。。可以嘗試與司法行政部門、法學研究機構合作，提高調解人才培養(yǎng)的針對性和實效性。

（四）平臺建設：充分發(fā)揮“兩個一站式”平臺作用

扎實推進“兩個一站式”建設，按照“系統(tǒng)化、信息化、標準化、社會化”要求，推進訴訟服務中心轉型升級。在此過程中，大力支持人民調解組織開展工作，支持行業(yè)性調解組織建設，以醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動爭議、金融借款等矛盾常發(fā)多發(fā)領域為重點，與相關行業(yè)主管部門建立常態(tài)化溝通機制，做到重點行業(yè)重點領域全覆蓋。積極推動有條件的商會、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位、民事商事仲裁機構等設立商事調解組織，推動工會、婦聯(lián)、工商聯(lián)、貿促會、法學會和銀保監(jiān)會等行業(yè)協(xié)會建立調解組織，做到實實在在有人駐點、有人在線，能實時提供非訴訟解紛服務。科學調配調解資源，緊盯重點類型案件因案施策，根據(jù)案件類型不同，調解員專業(yè)、行業(yè)不同，采取科學精準的“定制式”對口分案。普通案件隨機分配給“全科類”專職調解員；特定類型糾紛，優(yōu)先分派給勞動爭議、金融、保險等“?？祁悺毙袠I(yè)調解員，開展專門調解；社會影響較大或具有典型意義的特殊案件，邀請專家學者、人大代表、律師等“專家類”特邀調解員，開展重點調解。

打造一站式多元解紛體系，離不開信息化技術支撐。針對當前形勢，要拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”在線糾紛調解渠道，完善在線調解、在線司法確認等功能，重點抓好道交一體化平臺、行政爭議審前和解中心建設以及在線糾紛調解平臺的建設和應用，切實提高解紛效率。不斷完善、整合已搭建的在線調解平臺，通過智能化改造和技術升級，實現(xiàn)與審判平臺的深度融合，為人民群眾提供立體化、全天候、普惠式的網(wǎng)絡調解服務。例如開發(fā)“智能排期+調解員搶單”應用系統(tǒng)，發(fā)揮人民調解員、特邀調解員專長，縮短程序流轉時間，提高調解工作質效。深入挖掘和利用法院審判大數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)收集、對比分析、智能案例匹配、輿情警示等功能，為多元化糾紛解決工作提供技術支持。

（五）程序銜接：健全完善分層遞進的糾紛解決體系

對于法院來說，對各類矛盾糾紛按照分層遞進的方式先行“過濾”，將有限的司法資源合理分配給訴訟和非訴訟糾紛解決方式，通過科學、適當?shù)募m紛解決程序來化解，促進審判資源合理配置。法院應不斷規(guī)范案件分流程序，設立專門的程序分流員，對起訴到法院的案件，做好矛盾糾紛的“望聞問切”，對案件的難易程度及調解可能性進行甄別。通過訴前分流，將前段治理交給基層自治、人民調解等組織，形成“漏斗型”層級遞減的化解結構。①參見張甲天：《加快審判模式創(chuàng)新與辦案流程再造 進審判體系和審判能力現(xiàn)代化》，載《人民法院報》2020年4月16日，第5版。規(guī)范委派調解和委托調解，將訴前分流調解納入全流程管理，編立相應案號，探索訴前鑒定評估，實現(xiàn)調解案件全流程可追溯、可查詢、可統(tǒng)計。

訴前分流調解流程示意圖

加強訴前引導程序。完善案件告知程序和優(yōu)先選擇程序，主動向當事人釋明訴訟風險及非訴解紛方式的優(yōu)勢特點，特別是向當事人講清楚非訴訟在成本、效率、社會關系修復等方面的優(yōu)勢，講明白非訴訟與訴訟銜接的權威與法律效力，鼓勵當事人選擇訴前調解方式解決糾紛。

加強流程節(jié)點管理。立案前法院委派調解的案件，調解期限為30日。立案后，法院作出委托調解的，2個工作日內將《委托調解函》和當事人的訴訟材料一并移送相關特邀調解組織、特邀調解員等進行調解；適用普通程序的調解期限為15日，適用簡易程序的調解期限為7日。

結合民事訴訟程序繁簡分流試點改革工作，做好訴前調解與司法確認程序銜接。訴前調解成功的，根據(jù)當事人申請及時進行司法確認，即及時對調解組織達成的協(xié)議進行審查，調解協(xié)議合法有效的，法官賦予其強制執(zhí)行力，實現(xiàn)訴前調解和司法確認無縫對接。

（六）保障措施：激發(fā)多元化解矛盾糾紛的整體合力

矛盾糾紛多元化解工作體系涉及部門多，是一項社會系統(tǒng)工程，需要加強和完善配套措施保障，促進多元化糾紛解決機制可持續(xù)發(fā)展。強化經(jīng)費保障措施，探索建立以財政支持為主、社會投入為輔的經(jīng)費保障體系，將調解工作經(jīng)費、調解員的補貼、報酬、獎勵經(jīng)費等列入財政預算，變軟性規(guī)定為剛性措施，保證調解工作的正常開展。探索采用動態(tài)激勵機制，引入“正面強化”即榮譽稱號、獎金等激勵措施，以及“負面強化”即減少獎酬、降級、退出等懲罰措施等，實現(xiàn)良性目標引導。②參見尤昊、謝娟：《組織管理學視域下訴前調解激勵機制的現(xiàn)狀檢視與制度構建》，載《山東法官培訓學院學報》2020年第2期。例如可以根據(jù)人民調解員選派情況，采用“以案定補”方式，通過績效杠桿，激發(fā)調解員開展調解的積極性。①例如J市S區(qū)法院采用“日常管理+業(yè)務管理”相結合的考核方式?！叭粘９芾怼庇蓞^(qū)司法局負責考核，“訴調業(yè)務”由法院負責，實行“以案定補”，調解成功120元/件，批量案件（5件以上）按一件績效補助120元的20%核發(fā)，有效調動了人民調解員、特邀調解員積極性，收到了良好效果。推動多元化糾紛解決工作納入社會治理考核機制，對“萬人起訴率”、接受委派委托調解比率、調解成功率、司法確認有效率等指標進行考核，提高調解員和調解組織開展工作的積極性。

針對訴前調解認知度不高的情況，大力加強基層司法宣傳和普法教育，積極踐行無訟理念，加強濫訟理念規(guī)制，從源頭減少訴訟糾紛產生。充分利用各類媒體加強宣傳引導，通過召開新聞發(fā)布會、以案釋法等方式，全方位、多角度宣傳介紹網(wǎng)上調解平臺和訴前調解機制的功能和特點，提高人民群眾的認可度、信任度。積極協(xié)調其他糾紛解決主體進行主動宣傳，對仲裁、調解、公證等糾紛解決機制的優(yōu)勢、意義和作用進行介紹，增強非訴解紛方式的說服力和影響力，消除群眾對非訴解紛方式的疑慮。同時，作為儒家文化發(fā)源地，可以嘗試將儒家文化融入基層治理，堅持德法兼治，以道德滋養(yǎng)法治精神，以法治體現(xiàn)道德理念，推進自治法治德治“三治融合”。

結 語

非訴訟糾紛解決機制建設是中央部署的一項重要改革任務，歷經(jīng)數(shù)年的實踐與發(fā)展，取得了顯著成果。但非訴解紛機制既是一個不斷豐富的理論體系，也是一個不斷演化發(fā)展的實踐過程，需要法院及各解紛主體在實踐中不斷總結經(jīng)驗，改進流程、完善機制，各種糾紛解決方式各盡所能、形成合力，共同推動非訴訟糾紛解決機制充分發(fā)揮其吸收社會不滿、化解社會矛盾的強大作用。