邊鵬

（天津商業(yè)大學 公共管理學院，天津300134）

一、引 言

在2020年全國兩會上，來自天津的全國人大代表楊寶玲提出，應該在進一步加強規(guī)范城市管理的同時，釋放“地攤經(jīng)濟”最大活力［1］。這一提議，引發(fā)人們的熱烈討論。近幾年來，我國多個地方由于創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市，“地攤經(jīng)濟”已經(jīng)逐漸淡出人們的視野。如今發(fā)展“地攤經(jīng)濟”又被人大代表提上議程，中央文明辦明確表態(tài)：不再將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容［2］，中央確實從政策上給“地攤經(jīng)濟”松綁，促“地攤經(jīng)濟”發(fā)展?！暗財偨?jīng)濟”不需要高額的租金，投資低，失敗風險小，并且商品價格低，使人們有更多的選擇，對營業(yè)者也沒有學歷的要求，地攤經(jīng)濟的這些特點能夠緩解就業(yè)壓力、拓寬就業(yè)渠道、增加收入，又能通過“夜經(jīng)濟”的模式促進消費，這與政府主張的“穩(wěn)民生，促就業(yè)”的基調(diào)相吻合。

李克強總理在出席全國兩會記者會回答中外記者提問時提到，“西部有個城市，按照當?shù)氐囊?guī)范，設置了3.6萬個流動商販的攤位，結果一夜之間有10萬人就業(yè)。”［3］而后，李克強總理在考察山東煙臺的老舊小區(qū)時又指出，“地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機?！保?］李克強總理的稱贊讓“地攤經(jīng)濟”再次成為社會廣泛關注的熱門話題，被總理提及的西部城市成都，也成了“地攤經(jīng)濟”的典型示范和全國學習的榜樣。早在2020年3月，成都市就出臺過“五允許一堅持”的服務措施，在允許商販臨時占道經(jīng)營的同時保障“地攤經(jīng)濟”的規(guī)范化發(fā)展。兩個月以來，成都市不僅增加了10萬個就業(yè)崗位，而且有98%的餐飲店復工，使得城市的經(jīng)濟得到快速恢復。

二、我國各地“地攤經(jīng)濟”政策及特點

在中央政策紅利、經(jīng)濟急需復蘇的背景下，從三月份開始，成都首先出臺“地攤經(jīng)濟”服務措施，到六月份全國總共超過30個省市出臺相關文件，鼓勵“地攤經(jīng)濟”發(fā)展的同時，對地攤經(jīng)濟加以約束和規(guī)范。

（一）我國各地“地攤經(jīng)濟”政策梳理

按照首次出臺文件的時間順序，本文選取了其中12個地區(qū)的“地攤經(jīng)濟”相關文件進行梳理和文本分析，具體內(nèi)容見表1所列。

表1 我國各地“地攤經(jīng)濟”政策梳理

（二）“地攤經(jīng)濟”政策文本分析

根據(jù)對前述各地“地攤經(jīng)濟”政策的文本分析，可以看出各地“地攤經(jīng)濟”政策有以下三個主要特點。

（1）“放”行“地攤經(jīng)濟”。多個地區(qū)文件明確提出鼓勵發(fā)展夜間經(jīng)濟，支持新消費業(yè)態(tài)發(fā)展，進行“店外設攤”和“集中夜市”試點工作。陜西以及蘇州、成都、長春、濟南等地明確允許商戶和攤主在規(guī)定的時間段和區(qū)域內(nèi)可以占道經(jīng)營，允許商戶臨時擺攤設點，支持“外擺位”經(jīng)營，允許流動商販在一定區(qū)域內(nèi)販賣經(jīng)營，對于店鋪和大型商場，允許越門店經(jīng)營和占道促銷。有的地區(qū)還提出在不影響居民和交通的前提下，支持開展夜市、排擋等多種形式的“夜經(jīng)濟”，引導各類業(yè)態(tài)延長營業(yè)時間，并且不收取占道費、場租費、衛(wèi)生費、攤位費等相關費用。在落實責任主體的前提下，充分發(fā)揮市場機制，實施社區(qū)自治和商戶自治，放權于商戶和攤主。蘇州、濟南等地主張將“地攤經(jīng)濟”打造成夜間經(jīng)濟品牌，多個地區(qū)的文件中明確提出立足長遠發(fā)展“地攤經(jīng)濟”，完善夜間經(jīng)濟發(fā)展長效機制，向常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展。

（2）監(jiān)“管”“地攤經(jīng)濟”。多個地區(qū)文件明確提出加強對夜間經(jīng)濟聚集區(qū)的監(jiān)督管理，形成多部門聯(lián)動機制，強化部門監(jiān)管責任，明確管理主體，規(guī)范引導夜間經(jīng)濟的工作，嚴格遵守規(guī)范經(jīng)營規(guī)定。上海、石家莊等地對于“地攤經(jīng)濟”的管理，堅持依法行政、依法規(guī)范，加強依法履職，形成長效法制規(guī)范。蘇州和哈爾濱實行負面清單管理，禁止不按規(guī)定的時間、地點等擺攤營業(yè)，對于不符合規(guī)定的違規(guī)違法行為進行嚴格查處。大連和上海則建立了失信懲戒制度，大連市對于管理不善的外擺地段經(jīng)過整改仍無效的實行取締，對于不服從管理、衛(wèi)生標準不達標以及其他違規(guī)行為經(jīng)教育后拒不整改的商家和攤主，納入外擺失信名單，禁止在全市范圍內(nèi)任何地段擺攤經(jīng)營。

（3）“服”務“地攤經(jīng)濟”。多個地市文件中“柔性執(zhí)法”“審慎包容”的字眼出現(xiàn)過很多次，上海、陜西以及蘇州、成都、長春、蘭州、濟南都在推行“柔性執(zhí)法”，主張在執(zhí)法的過程中使用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段，堅持以人為本，為民服務的理念。上海、蘇州等地還開通了“智慧城管”“網(wǎng)上城管”，利用網(wǎng)絡對接城管服務，實現(xiàn)行政許可證申請、罰款繳納等“云辦理”，在方便商戶和攤主的同時，提高辦事效率。蘇州城管部門允許商戶適度使用燈牌，滿足商戶個性化、商業(yè)化表達，規(guī)范街景立面和戶外廣告，設置夜市燈光效果，服務于“地攤經(jīng)濟”發(fā)展。多個地區(qū)針對夜間經(jīng)濟建立了應急管理服務保障隊伍，加大巡查力度，全方位保障夜市秩序和環(huán)境衛(wèi)生整潔。蘭州和寧波則充分調(diào)配周邊停車場，為群眾提供免費停車等優(yōu)惠服務措施，濟南則優(yōu)化夜經(jīng)濟公交線路，通過公交延時、增開定制專線的方式，服務于市民夜間出行需求。這些措施充分表明政府優(yōu)化服務的決心，為“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展創(chuàng)造了人性化、便利化的條件。

三、“地攤經(jīng)濟”發(fā)展中存在的問題

地攤經(jīng)濟在火熱發(fā)展的同時，存在的問題也逐漸暴露出來，主要包括以下幾點：

（一）“地攤經(jīng)濟”占道經(jīng)營，造成交通堵塞

地攤經(jīng)濟多開在繁華的鬧市街區(qū)，人流量和車流量都很大，尤其在晚高峰下班時，有些商販為了能夠占到有利的攤位，惡性競爭，嚴重侵占道路，造成交通堵塞，人在車中間穿梭，也會造成極大的交通安全隱患。

（二）造成環(huán)境污染

首先是垃圾污染，沒有經(jīng)過合理規(guī)劃的地攤經(jīng)營地點通常是在普通的道路兩側，攤主和消費者集中產(chǎn)生的垃圾遠遠超出了有限的垃圾桶以及排污井等基礎設施的容納量，從而造成垃圾滿溢。其次是噪聲污染，鄰近居民區(qū)的夜市，商販一般從晚上下班時間一直營業(yè)到凌晨，這段時間內(nèi)熙熙攘攘的聲音對周圍居民正常生活也造成了極大的困擾。最后是空氣污染，現(xiàn)場加工食品類的商販在制作食物時難免會產(chǎn)生油煙、氣味，多種食品加工的氣味混到一起產(chǎn)生的刺鼻氣味對周圍的環(huán)境造成污染。

（三）食品衛(wèi)生、商品質(zhì)量難以保證

地攤商戶一般沒有相關的資質(zhì)且流動性大，售賣的食品和商品雖然價格低廉，但是質(zhì)量難以保證，如果出現(xiàn)食品或者商品質(zhì)量問題，消費者維權也存在一定的難度。

（四）容易引發(fā)沖突，影響治安

商戶之間、攤主之間由于爭搶生意、占攤位等問題導致不良競爭，從而極易產(chǎn)生矛盾沖突，甚至打架斗毆，造成嚴重的刑事案件，存在潛在的治安隱患問題［5］。

正所謂“人間煙火氣，最撫凡人心”，地攤經(jīng)濟助力經(jīng)濟復蘇的同時，卻因為缺乏適當?shù)谋O(jiān)管而被叫停，這使得“地攤經(jīng)濟”落入了“一管就死、一放就亂”的尷尬局面。想要使得地攤經(jīng)濟健康持續(xù)地發(fā)展，在提升城市治理能力的同時，也需要政府出面，尋求“地攤經(jīng)濟”在“放管服”之間的平衡。

四、“放管服”視角下推動“地攤經(jīng)濟”合理發(fā)展的對策

從各地的“地攤經(jīng)濟”相關政策文件可以看出各地區(qū)搞活夜間經(jīng)濟的決心和信心，“地攤經(jīng)濟”對于恢復經(jīng)濟、穩(wěn)民生、促就業(yè)的作用是有目共睹的，但是在大力發(fā)展“地攤經(jīng)濟”的過程中出現(xiàn)的交通、環(huán)境衛(wèi)生以及治安問題也必須妥善解決?！暗財偨?jīng)濟”的發(fā)展宜疏不宜堵，只有在“地攤經(jīng)濟”的問題上充分處理好“放管服”三者之間的關系，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，才能確?！暗財偨?jīng)濟”不落入“一放就亂，一管就死”的窠臼［6］。

（一）合理規(guī)劃，有序開放

對于“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展，政府部門應該做到靠前履職，注重事前規(guī)劃，有序開展［7］。各個城市和地區(qū)應該因地制宜，因地施策，綜合城市的環(huán)境、位置、文化、發(fā)展要求等多方面因素考慮，做好頂層設計，不能“一刀切”禁止，也不能“一窩蜂”跟風［8］。對于有條件、適宜開展“地攤經(jīng)濟”的城市和地區(qū)，在開展夜間經(jīng)濟的工作上，上級政府應該敢于向下級政府放權、向市場化放權、向社會化放權，同時，要著重強化空間規(guī)劃、時間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃［9］。首先，科學合理地選擇擺攤的區(qū)域位置，在不妨礙交通、不擾民的前提下選擇方便人們出行消費的地點，并且提前通過多種媒介傳播、宣傳給商戶攤主和消費者。其次，對于商戶和攤主的規(guī)模數(shù)量、身份、經(jīng)營品類等信息，政府部門應該提前整體性把控，并且要對夜市場地的容納量進行合理地評估，統(tǒng)籌安排，以免由于擁擠而帶來不佳的消費體驗。再次，應該提前公布商戶和攤主的準入條件和辦理手續(xù)流程等，減少擺攤行政審批事項的同時，對報名的商戶和攤主的資質(zhì)資格進行審查，為商戶提供行為清單和負面清單，提前告知并使商戶攤主明晰相關政策規(guī)定，嚴格按照規(guī)范要求進行擺攤經(jīng)營。最后，城市在發(fā)展“地攤經(jīng)濟”之前，政府應該預估發(fā)展夜間經(jīng)濟的過程中，可能會帶來的一系列的問題與突發(fā)情況，并且提前制定解決方案和應急管理措施，未雨綢繆，確保“地攤經(jīng)濟”的有序開展。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管，突出精細

放權不等于放任，發(fā)展“地攤經(jīng)濟”也并不是“大撒把”，反而要加強事中、事后監(jiān)管，放管結合，實現(xiàn)由“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變［10］。首先，各相關部門之間應該形成聯(lián)動機制，明確監(jiān)管責任，共同協(xié)調(diào)監(jiān)管，城管部門、商務部門、市場監(jiān)管部門、消防部門、公安部門等各司其職，明確每個事項的監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管對象、監(jiān)管方式和工作措施等［11］，有關部門和各級政府縱橫聯(lián)動，對聚集的地攤經(jīng)濟集中共治，形成監(jiān)管合力，助力夜間經(jīng)濟的發(fā)展。其次，在監(jiān)管的過程中突出精細化管理，因街施策、因點施策、因時施策，精確掌握商家的經(jīng)營需要和消費者的生活需求，建立精細化監(jiān)管機制，實行市區(qū)街道三級巡查機制、市民投訴處置機制、監(jiān)督問責機制、考評激勵機制等，細化監(jiān)管職責清單，完善精細化監(jiān)管規(guī)則，對于漫天要價、欺行霸市、倒賣攤位等行為依法懲處。最后，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等方式，實現(xiàn)對“地攤經(jīng)濟”的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，建立商戶和攤主的信息數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上管理系統(tǒng)，構建商家信用積分平臺，對違法失信行為做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，并且通過“云監(jiān)管”信息技術實時監(jiān)測人流量，做到監(jiān)管的實時性、問題解決的及時性和有效性，開通網(wǎng)上群眾參與平臺或公眾號，鼓勵媒體、社會公眾共同監(jiān)督，注重對輿情的監(jiān)測，暢通投訴舉報渠道，構筑全面的監(jiān)管網(wǎng)絡［11］。

（三）優(yōu)化服務，全力保障

“地攤經(jīng)濟”是一項保障民生的政策紅利，能夠為失業(yè)下崗人員提供再就業(yè)機會，政府應該為他們做好全面的幫扶措施，為地攤營業(yè)人員提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務。首先，線上線下融合發(fā)展，對于地攤經(jīng)營者申請手續(xù)和審批的辦理，推行網(wǎng)絡化的線上不見面服務，實現(xiàn)網(wǎng)上申請、遞交材料、審批、繳費，整合手機APP、自助終端、微信公眾號等多種網(wǎng)上辦理渠道［12］。線下辦理流程應該與線上做到統(tǒng)一標準、整合資源、優(yōu)化服務、協(xié)同辦理。其次，全面了解地攤經(jīng)營者面臨的問題和困難，在有需要的商家和攤主間開展相關行業(yè)規(guī)則培訓，幫助商販解決創(chuàng)業(yè)過程中面臨的實際難題，利用金融政策精準幫扶小商販［13］，在為其提供優(yōu)質(zhì)服務和政策保障的同時，促進商販在正常營業(yè)的基礎上產(chǎn)業(yè)升級，傾聽人民群眾對夜間經(jīng)濟真實的心聲，積極回應社會關切和民生需求，從而推動“地攤經(jīng)濟”高質(zhì)量長遠發(fā)展。最后，圍繞“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展，開展一系列便民活動，樹立“以人民為中心”的辦事理念，對于地攤營業(yè)者，政府相關部門應該做到政務信息共享，為其免除不必要的審批流程和證明材料，為“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展開辟專享的服務窗口，推行“一站式”辦理，減免不合理收費。對于地攤消費者，完善消費者維權機制，加強夜間聚集區(qū)配套公共基礎設施建設，優(yōu)化夜間經(jīng)濟消費體驗，延長公共交通營運時間、延長夜市周邊燈光照明設施、增加夜市周邊公共衛(wèi)生間、垃圾桶等數(shù)量，設立消費者休息、應急中心等。

作為“人間煙火氣”的“地攤經(jīng)濟”，如果想真正地融入城市發(fā)展的肌理，決不能“松而不束，放而不管”，在尋求“放”與“管”平衡點的同時，輔之以優(yōu)質(zhì)的服務，才讓人民真真切切感受到來自“地攤經(jīng)濟”的獲得感和歸屬感。