方永恒，劉佳敏

（西安建筑科技大學，陜西 西安，710055）

二十一世紀的中國不可避免地受到銀色浪潮的沖擊。截至2018年，我國65 歲以上人口高達1.67 億人，占總?cè)丝诒戎氐?1.9%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站查詢獲得。。老年人口規(guī)模膨脹的壓力使得養(yǎng)老問題成為社會各界關(guān)注的重點民生問題之一，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、增強老年人生活幸福感，已成為積極應(yīng)對人口老齡化，滿足民眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求的重要內(nèi)容。為此，我國政府高度重視養(yǎng)老問題的解決，相繼頒布一系列養(yǎng)老服務(wù)政策，為引導養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范養(yǎng)老市場秩序、化解養(yǎng)老供需矛盾提供了有力支撐。然而，在加速老齡化背景下，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)政策制度體系存在著法律規(guī)章不健全、政策落地較滯后、主體責任不明確等問題，尤其在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府的頂層設(shè)計與實際落實情況結(jié)果存在偏差，導致養(yǎng)老服務(wù)依然面臨眾多挑戰(zhàn)。因此，對我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文本進行量化分析與全面系統(tǒng)評價，判別養(yǎng)老服務(wù)政策的科學完備程度，對于進一步深化養(yǎng)老服務(wù)政策改革，推進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵指導意義。

一、相關(guān)研究文獻綜述

政策評價是政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評價運行機制中的重要環(huán)節(jié)和功能②任景明.建立政策評價制度，確?？茖W發(fā)展[J].中國軟科學，2005（06）：25-30。?；诰唧w的評價準則和運行步驟對目標進行綜合性分析與判斷，其過程會受到多種衡量因素的影響，如評價方法的選擇、評價指標的設(shè)定等。因此，選擇科學合理的政策評價方法是保障政策分析結(jié)果有效性的基礎(chǔ)和前提。

學者們對于不同政策評價方法的使用，為本文選擇評價養(yǎng)老服務(wù)政策的方法提供了重要參考。政策評價最早出現(xiàn)在20世紀初期的美國，以社會項目評估的形式進入公眾視野。20世紀70年代，政策評價方法的研究受到更多關(guān)注，實證本位分析為特征的政策評價逐漸成為推進政府改革的重要手段，其中最有代表性的是社會學家A.S.Stephan 利用實驗方法對當時美國的“新政計劃”進行評價。隨后，規(guī)范本位分析方法逐漸代替實證分析，五類評估法①Edward A.Evaluative research：Principles and practice in publicservice and social action programs[J].Bureau of justice statistics，1968，48（1）：92－93。和“三E”評估分類架構(gòu)為典型理論代表②OF Poland.Program Evaluation and Administrative Theory[J].Public Administration Review，1974（4）：333-338?！，F(xiàn)今的學者們批判繼承實證主義與規(guī)范主義的經(jīng)典理論，以綜合性的復合主義框架評價方法對政策進行分析評價。學者在研究中提出了更為精確的改進CGE 模型用以評估能源和環(huán)境政策③Weitzel M，Saveyn B，Vandyck T.Including bottom-up emission abatement technologies in a large-scale global economic model for policy assessments[J].Energy Economics.2019，07：01-23。。相較于國外學者的研究，我國公共政策的分析范式以規(guī)范性研究為主，聚焦于對政策過程進行定性評價之后推出思辨風格濃郁的定性結(jié)論④傅雨飛.公共政策量化分析：研究范式轉(zhuǎn)換的動因和價值[J].中國行政管理，2015（08）：116-120。。利用扎根理論建立核心因子關(guān)聯(lián)關(guān)系模型，形成城市綠色轉(zhuǎn)型政策的四級評價指標體系，為中國城市綠色轉(zhuǎn)型政策的制定提供參考⑤郭鵬飛，周英男.基于扎根理論的中國城市綠色轉(zhuǎn)型政策評價指標提取及建構(gòu)研究[J].管理評論，2018（08）：257-267。。部分學者采用數(shù)理量化模型方法對政策進行評價，主要包括DEA 模型方法、模糊綜合評價、因子分析評價、結(jié)構(gòu)方程、灰色關(guān)聯(lián)度等運籌學和統(tǒng)計學理論⑥高峰.政策評估的通用模型研究[J].科技管理研究，2015（24）：35-39。。定性分析雖然有一定的理論價值，但難以形成科學化的結(jié)論，缺乏說服力；數(shù)理方法具有一定科學性，但都主要通過搜集統(tǒng)計數(shù)據(jù)指標來衡量政策實施效果，指標選擇存在主觀性強、精度低的缺陷，尚未實現(xiàn)對政策文本內(nèi)容進行深入剖析與評價，極易導致政策分析結(jié)果的片面化。

然而，Ruiz 基于Omnia Mobilis 假說⑦Ruiz Estrada，Mario Arturo.Beyond the ceteris paribusassumption：Modeling demand and supply assuming omnia mobilis[J].Social Science Electronic Publishing.2010。提出的PMC指數(shù)模型，可以有效克服以上缺陷。該理論模型從各個維度視角分別評價某項單一政策的內(nèi)部一致性，通過政策評價結(jié)果精準識別政策對象的優(yōu)勢與劣勢，進而有針對性地對政策弊端提出改進意見。近年來，PMC指數(shù)模型分析方法在我國也得到眾多學者的認可，如王進富等基于改進后的PMC-AE 模型對我國軍民融合政策進行科學的量化評價⑧王進富，楊青云，張瑩瑩.基于PMC－AE 指數(shù)模型的軍民融合政策量化評價[J].情報雜志.2019（4）：66-73。。丁瀟君等也基于PMC指數(shù)模型對三項國家集成電路扶持政策文本進行評價，并根據(jù)電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢提出優(yōu)化建議⑨丁瀟君，房雅婷.中國芯”扶持政策挖掘與量化評價研究[J].軟科學.2019（4）：34-39。。因此本文選用PMC指數(shù)模型方法對政策樣本的文本內(nèi)容進行評價。

我國關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容的評價研究尚處于起步階段，現(xiàn)存的研究成果主要是梳理當前養(yǎng)老政策的主題、發(fā)展趨勢、核心要點等框架性的內(nèi)容。學者汪波對我國2000—2017年的養(yǎng)老政策進行多維度的整理分析，發(fā)現(xiàn)國家養(yǎng)老政策變遷呈現(xiàn)出養(yǎng)老政策網(wǎng)絡(luò)化、政策議題立體化與多元化、互聯(lián)網(wǎng)化等態(tài)勢⑩汪波，李坤.國家養(yǎng)老政策計量分析：主題、態(tài)勢與發(fā)展[J].中國行政管理.2018（04）：105-110。。吳濱等從環(huán)境型、需求型、供給型維度，對我國中央政府頒布的38 份養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進行文獻計量分析?吳賓，劉雯雯.中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本量化研究（1994～2016年）[J].經(jīng)濟體制改革.2017（4）：20-26。。張聰叢等認為政策試點是中國政策過程中特殊而重要的一項決策機制?張聰叢，郜潁潁，徐曉林.智慧城市政策試點效果評價——基于電子政務(wù)發(fā)展角度[J].現(xiàn)代情報，2019（06）：120-131。，利用關(guān)鍵績效指標模型，結(jié)合德爾菲法構(gòu)建西安市養(yǎng)老政策實施效果評級指標體系，實證分析社區(qū)養(yǎng)老政策服務(wù)效果并提出改進意見?溫海紅，王怡歡.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實施效果評價體系構(gòu)建及其應(yīng)用——以西安市為例[J].社會保障研究，2017（01）：14-22。。溫海紅等基于社會政策理論，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策闡明社會福利體制與基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的關(guān)系，提出混合經(jīng)濟的養(yǎng)老服務(wù)模型與基本養(yǎng)老服務(wù)政策框架?李兵，張航空，陳誼.基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架[J].人口研究，2015（02）：91-99。。

可以看出，目前學者們對于我國養(yǎng)老服務(wù)政策的量化多是對政策類型以及實施結(jié)果進行評價，缺乏針對養(yǎng)老服務(wù)政策的實證性研究和對文本內(nèi)容的深入挖掘與分析。因此，采用PMC指數(shù)模型評價方法，對所選取的國務(wù)院10 項養(yǎng)老服務(wù)政策文本進行科學的量化評價，總結(jié)出不同評級養(yǎng)老服務(wù)政策的文本特點，才能為完善我國養(yǎng)老服務(wù)政策框架提供參考意見，為后續(xù)的相關(guān)養(yǎng)老政策評價研究提供借鑒。

二、養(yǎng)老服務(wù)政策量化的PMC指數(shù)模型構(gòu)建

Ruiz Estrada 提出的PMC指數(shù)模型旨在考慮盡可能廣泛、與事物存在關(guān)聯(lián)的任一因素①方永恒，陳友倩.國務(wù)院保障性住房政策量化評價—基于10 項保障性住房政策情報的分析[J].情報雜志，2019（3）：101-107。，在分析政策內(nèi)部一致性的同時，識別單項政策的優(yōu)勢及劣勢，為客觀評價政策文本提供有效方法。該模型通過計算PMC 指數(shù)及構(gòu)建PMC 曲面圖，反映政策評價的總體效果及各單項政策的具體情況。我國養(yǎng)老改革發(fā)展至今，國家頒布的養(yǎng)老類政策較多，主題較為分散，并且目前國內(nèi)學者對養(yǎng)老政策的總結(jié)研究多是基于特定主題的討論，且以定性評述為主，缺乏深入挖掘與主題的質(zhì)性分析②吳賓，唐薇.基于知識圖譜的國內(nèi)養(yǎng)老政策研究熱點主題與演化路徑（2005-2016）[J].人口與發(fā)展，2018（02）：101-112。，因此很難從整體上正確解讀養(yǎng)老政策并進行全面系統(tǒng)地評價。鑒于此，這里選擇基于PMC指數(shù)模型方法對我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的特定領(lǐng)域政策進行剖析。PMC指數(shù)模型的運用過程分為如下步驟：（1）變量分類及參數(shù)確認；（2）建立多投入產(chǎn)出表；（3）PMC 指數(shù)的測量；（4）構(gòu)建PMC 曲面圖，以可視化方式呈現(xiàn)政策優(yōu)劣程度。

（一）變量分類及參數(shù)確認

以養(yǎng)老服務(wù)政策文本作為研究對象，將初步篩選出的50 項典型養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策（數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng)）導入文本數(shù)據(jù)庫。運用ROSTCM6.0 軟件對文檔集內(nèi)容進行預處理，經(jīng)過提取高頻詞、剔除無意義詞、提取行特征等步驟后，建立養(yǎng)老服務(wù)政策的社會網(wǎng)絡(luò)圖譜，體現(xiàn)文本內(nèi)容的核心結(jié)構(gòu)與各關(guān)鍵詞之間的相互輻射程度，為下一步準確識別參數(shù)變量提供可靠依據(jù)。具體的養(yǎng)老服務(wù)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖譜關(guān)系如圖1 所示。

圖1 養(yǎng)老政策社會網(wǎng)絡(luò)圖譜

在圖譜中，每個黑方塊大小代表該分詞的頻次高低程度，位于中心位置的高頻度詞以向四周發(fā)散的形式接連各關(guān)鍵詞，線條長短代表分詞之間的緊密程度，線條越長，聯(lián)系越密切，交叉線條表示分詞之間存在多樣化的聯(lián)系，在接收信號的同時連接其他語義的關(guān)鍵詞，在相互連接的作用下最終形成社會網(wǎng)絡(luò)。由于樣本中文本內(nèi)容為養(yǎng)老服務(wù)政策，因此詞頻統(tǒng)計分析后的結(jié)果顯示“服務(wù)”詞條位于核心位置，并與其他分詞存在相互連接的密切關(guān)系。

在分析社會網(wǎng)絡(luò)圖譜關(guān)系所呈現(xiàn)的高頻詞和關(guān)鍵詞基礎(chǔ)上，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容的特點，建立養(yǎng)老服務(wù)政策的PMC 模型評價指標體系，主要包含10 個一級變量和40 個二級變量。其中，一級變量為：政策性質(zhì)（X1）；政策時效（X2）；政策功能（X3）；保障激勵（X4）；政策領(lǐng)域（X5）；政策內(nèi)容（X6）；政策評價（X7）；政策工具（X8）；政策創(chuàng)新（X9）；政策公開（X10）；根據(jù)各項一級變量指標的含義，制定具體的二級子變量：政策性質(zhì)（X1）包含的子變量X1：1～X1：6 為：監(jiān)管、描述、建議、支持、導向、預測；政策時效（X2）包含的子變量X2：1～X2：4 為：長期、中期、短期、本年；政策功能（X3）包含的子變量X3：1～X3：4 為：養(yǎng)老機構(gòu)改革、強化社區(qū)治理、平衡養(yǎng)老資源、擴大試點；保障激勵（X4）包含的子變量X4：1～X4：6 為：補貼、稅費優(yōu)惠、法律保障、人才培養(yǎng)、機構(gòu)融資、土地供應(yīng)政策；政策領(lǐng)域（X5）包含的子變量X5：1～X5：5為：醫(yī)療、教育、經(jīng)濟、制度、社會服務(wù)；政策內(nèi)容（X6）包含的子變量X6：1～X6：6 為：養(yǎng)老機構(gòu)改革、老年保險、老齡事業(yè)、老年教育、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老市場；政策評價（X7）包含的子變量X7：1～X7：4 為：結(jié)合現(xiàn)狀、目標明確、政策依據(jù)、符合國情；政策工具（X8）包含的子變量X8：1～X8：3 為：需求型（養(yǎng)老服務(wù)采購、養(yǎng)老服務(wù)外包、養(yǎng)老市場塑造）、供給型（養(yǎng)老資金投入、養(yǎng)老人才培養(yǎng)、養(yǎng)老設(shè)施提供、養(yǎng)老信息服務(wù)、養(yǎng)老科技支撐）、環(huán)境型（養(yǎng)老目標規(guī)劃、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、養(yǎng)老服務(wù)管制、策略性措施）①姚俊，張麗.政策工具視角下中國養(yǎng)老服務(wù)政策文本量化研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2018，12:33-39。；政策創(chuàng)新（X9）包含的子變量X9：1～X9：2 為：適老產(chǎn)品開發(fā)、信息平臺建設(shè)；政策公開（X10）未包含二級變量。

在確定養(yǎng)老服務(wù)政策PMC 模型變量含義的基礎(chǔ)上，設(shè)定變量評價標準。對二級變量的評價采用二進制系統(tǒng)方法，即當被評價的政策文本內(nèi)容符合評價標準時，賦值為1；若不符合，則賦值為0。

（二）多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一種可以存儲大量數(shù)據(jù)、用多維度變量量化單個變量的數(shù)據(jù)分析框架。搭建的數(shù)據(jù)分析框架可以對被評價政策進行全面系統(tǒng)的衡量，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策的特性和相關(guān)變量指標的設(shè)定，構(gòu)建出適合養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容分析的多投入產(chǎn)出表，如表1 所示。

多投入產(chǎn)出表是計算變量指標權(quán)重的基礎(chǔ)，每個一級變量指標下的二級變量指標都同等重要，并且沒有數(shù)量限制，可以根據(jù)一級變量指標內(nèi)涵選擇n 個子變量。本文采取二進制的形式對變量指標進行處理，以保證賦予每個二級變量指標相同的權(quán)重。

（三）PMC 指數(shù)計算

根據(jù)Ruiz Estrada 提出的PMC指數(shù)模型算法，具體計算步驟如下：第一步，將全部一級變量與二級變量指標導入多投入產(chǎn)出表，并進行排序；第二步，通過文本挖掘，按照公式（1）、公式（2）對二級變量進行賦值；第三步，根據(jù)公式（3）計算得出一級變量指標的值；第四步，將各一級變量指標代入公式（4）中，最終加總得分計算PMC 指數(shù)，并根據(jù)表2 中的評分標準劃分目標政策的等級。

表1 多投入產(chǎn)出表

表2 政策評分等級劃分表

Ruiz Estrada 指出PMC指數(shù)模型中政策的評級標準，具體可分為以下四個等級：優(yōu)秀政策，PMC 指數(shù)值為9～10；良好政策，PMC 指數(shù)值為7～8.99；合格政策，PMC 指數(shù)值為5～6.99；不良（差）政策，PMC 指數(shù)值為0～4.99。如表2 所示。

（四）PMC 曲面圖構(gòu)建

構(gòu)建曲面圖是PMC指數(shù)模型的最后環(huán)節(jié)，PMC 曲面圖可以更直觀地呈現(xiàn)政策指標的指數(shù)模型計算結(jié)果，通過建立3×3 的PMC 矩陣形成一個完整的對稱曲面圖，利用多維坐標清晰反映出各項政策的優(yōu)劣程度。為保證PMC 矩陣的對稱性，在繪制圖形之前剔除掉未涉及二級變量的政策指標，保留一級變量，形成最終的三階矩陣表。如公式（5）所示。

三、養(yǎng)老服務(wù)政策量化評價實證研究

（一）政策樣本選取

基于政策主題、時間范圍、發(fā)布機構(gòu)三個限定條件，結(jié)合PMC 指數(shù)量化評價模型，從中國政府網(wǎng)站篩選出2008-2019年間國務(wù)院發(fā)布的10 項內(nèi)容全面、代表性強的養(yǎng)老服務(wù)政策，具體條例如表3 所示。

依據(jù)PMC指數(shù)模型的操作步驟，利用文本挖掘?qū)⑦x取的10 項老年養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)據(jù)導入多投入產(chǎn)出表。代入公式（3）、公式（4）中，計算政策樣本各自一級變量指標的PMC 指數(shù)，結(jié)果如表4 所示。

根據(jù)表4 中各項一級變量指標的均值得分情況，初步對樣本政策進行整體評價。X1（政策性質(zhì)）均值為0.9，說明所選取的養(yǎng)老政策樣本中基本都涵蓋監(jiān)管、描述、建議、支持、導向、預測的內(nèi)容，部分得分較低是因尚未對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進行預測。X2（政策時效）均值為0.53，在一級變量指標中得分最低，原因在于大部分政策樣本僅對當年的養(yǎng)老服務(wù)情況進行整改，尚未考慮長期的發(fā)展規(guī)劃。X3（政策功能）均值為0.75，說明養(yǎng)老政策文本對養(yǎng)老機構(gòu)改革，均衡資源配置都有促進作用；X4（保障激勵）均值為0.77，說明國家利用稅收優(yōu)惠、財政補貼、人才培養(yǎng)等激勵方式來支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量的目的；X5（政策領(lǐng)域）均值為0.76，根據(jù)賦值情況，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策多涉及經(jīng)濟、制度和社會服務(wù)領(lǐng)域；X6（政策內(nèi)容）均值為0.77，說明政策樣本都涵蓋養(yǎng)老機構(gòu)改革和強調(diào)提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容；X7（政策評價）均值為0.85，說明選取的政策樣本內(nèi)容基本達到目標明確、符合國情的條件；X8（政策工具）均值為最高，全部賦值為1，說明養(yǎng)老政策樣本的制定全部使用需求型、供給型和環(huán)境型工具；X9（政策創(chuàng)新）均值為0.6，發(fā)現(xiàn)政策文本更重視養(yǎng)老信息平臺的建設(shè)，部分文件未關(guān)注老年產(chǎn)品的開發(fā)與使用；X10（文件公開）均取值1，所有文件都做到公開發(fā)布。

表3 養(yǎng)老服務(wù)政策樣本列表

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策PMC 曲面圖

PMC 曲面圖利用立體圖形將各項養(yǎng)老服務(wù)政策的PMC 指數(shù)結(jié)果進行表征，更形象地呈現(xiàn)政策評價結(jié)果。根據(jù)表4 中10 項養(yǎng)老政策各級變量的賦值情況，建立PMC 矩陣，據(jù)此繪制出一些PMC 曲面圖。

結(jié)合10 項養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的PMC 指數(shù)計算結(jié)果、政策評價等級以及PMC 曲面圖，本文選取的養(yǎng)老服務(wù)政策樣本等級次序由高到低排列為：P8-P4-P2-P7-P10-P3-P6-P5-P9-P1。在PMC 曲面圖中三維圖形的凹陷程度體現(xiàn)政策樣本的優(yōu)劣水平，政策等級越高，即PMC 指數(shù)越高，政策圖形的凹陷程度越??；反之PMC 指數(shù)越低，政策圖形的凹陷程度越大。如P8 和P1 相比，評級高的P8 圖形位于三維圖的上端，凹陷程度很低；而政策評級處于末位的P1，PMC 圖形明顯在三維立體圖的下方，凹陷程度較高。繪制PMC 曲面圖的最終目的是依據(jù)可視化結(jié)果，對養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的文本內(nèi)容進行全方位評析，根據(jù)表4中的具體統(tǒng)計結(jié)果，樣本政策主要分為優(yōu)秀、良好、合格三個級別。按照P1～P10 政策評級次序，結(jié)合一級指標、二級指標具體得分情況，分別對各級別的各項養(yǎng)老服務(wù)政策進行綜合評價。

（1）Ⅰ級政策：養(yǎng)老政策樣本中優(yōu)秀級別政策包括P8、P4、P2。P8 的PMC 指數(shù)為9.33，位列第一。P8的規(guī)劃內(nèi)容在10 項養(yǎng)老政策中最為詳盡，在一級指標X1～X10 賦值中，八項變量指標均賦值1，說明該政策文本在政策性質(zhì)方面，同時涵蓋監(jiān)管、描述、建議、支持、導向、預測的內(nèi)容；政策強調(diào)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)，關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的不平衡問題，具備促進養(yǎng)老機構(gòu)改革、調(diào)整養(yǎng)老資源配置、加強老年社區(qū)等功能；政策涉及領(lǐng)域廣泛，針對醫(yī)療、經(jīng)濟、教育、社會服務(wù)多方面提出有效建議；政策文件中目標定位清晰，明確提出到2020年，護理型床位占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于30%，65 歲以上老年人健康管理率達到70%等具體指標；設(shè)立專欄部分描述重點建設(shè)任務(wù)，如老年宜居建設(shè)示范活動的開展，老年教育機構(gòu)提升計劃，人才培養(yǎng)工程等部分，還倡議積極推進信息化建設(shè)，落實大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要；文本中的不足之處在于激勵手段中缺乏對養(yǎng)老補貼方面的建議，并且尚未對老齡事業(yè)事業(yè)發(fā)展進行長遠規(guī)劃，因此需要改進部分為指標X2 政策時效和指標X4 保障激勵部分；但總體而言整個文本內(nèi)容都對發(fā)展國家老齡事業(yè)和完善養(yǎng)老體系進行了詳細的描述。P4 得分為9.18，排名第二。該項養(yǎng)老政策主要針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出若干意見，在激勵養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面提出較為完整的意見，無論是財政補貼、稅收優(yōu)惠，還是人才培養(yǎng)方面都大力支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展；政策時效方面也進行了五年以上的規(guī)劃，發(fā)展目標明確；但在政策功能、政策領(lǐng)域和政策內(nèi)容方面沒有P8 政策文本詳細，政策中未提及城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分布不均衡的問題，并且缺少加強老年教育方面的考慮，因此改進意見為X5-X3-X6；P2 得分為9.00，排名第三。該項養(yǎng)老服務(wù)政策類似于政策文本，此文件是關(guān)于中國老齡事業(yè)發(fā)展的十二五規(guī)劃的通知，相較于P4 的十三五規(guī)劃內(nèi)容，政策文本缺乏時效性，也未對項目發(fā)展的試點工作進行總結(jié)，激勵保障手段方面內(nèi)容不夠充分，但意見在政策目標、主要任務(wù)規(guī)劃、政策創(chuàng)新方面的內(nèi)容比較完整，若該項政策需要進一步改善，應(yīng)考慮改進的部分為X4-X2-X3-X1。

表4 養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的PMC 指數(shù)

（2）Ⅱ級政策。養(yǎng)老政策樣本中良好級別政策包括P7、P10、P3、P6、P5。其中，P7 得分為8.19，排名第四。該養(yǎng)老政策文本內(nèi)容主要是關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的意見，政策領(lǐng)域針對性較強；結(jié)合目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場存在的發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪⒔Y(jié)構(gòu)不合理、供需不平衡等問題，系統(tǒng)性地提出降低準入門檻、補齊短板和強化監(jiān)管等措施，還提出積極推進“互聯(lián)網(wǎng)”養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的創(chuàng)新，大力支持老年產(chǎn)品的開發(fā)；但是政策在擴大試點范圍方面的功能較弱；政策時效性較短，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的長期規(guī)劃；保障激勵手段不夠充分，未采取法律規(guī)范、稅收優(yōu)惠的措施；政策內(nèi)容方面沒有考慮利用強化老年教育來提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；因此，該項政策的改進意見為X2-X5-X4-X3。P10 得分8.13，排名第五。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的意見，該意見內(nèi)容在政策性質(zhì)、政策領(lǐng)域、政策評價以及政策創(chuàng)新方面有待完善，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)劃預測，未涉及醫(yī)療服務(wù)方面的政策建議，且發(fā)展目標較模糊，沒有明確的建設(shè)目標任務(wù)，也尚未提及關(guān)于老年產(chǎn)品的開發(fā)與使用；但該文本內(nèi)容關(guān)于保障激勵方面的措施制定相對更加完整，從多方面分析投融資渠道的擴展問題；若要繼續(xù)對該項政策進行完善，改進意見為X2-X9-X7-X8-X1。P3 得分7.77，排名第六。該項政策文件是關(guān)于社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知，其中，政策在強化養(yǎng)老社區(qū)管理和推進養(yǎng)老示范區(qū)的試點工作方面發(fā)揮的作用有待加強；政策領(lǐng)域未涉及老年醫(yī)療和老年教育方面意見；政策內(nèi)容未將老年保險考慮到社會養(yǎng)老服務(wù)體系中；同時缺少養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)部分的創(chuàng)新政策；因此，該項政策的改進意見為X9-X2-X3-X6-X5。P6 得分為7.38，排名第七。該項通知是國務(wù)院公布的專門針對發(fā)展老年教育的項目規(guī)劃，除了和其他政策相同的不足部分之外，此政策意見明顯欠缺監(jiān)管治理的部分；激勵保障手段不夠充足；同時政策創(chuàng)新部分的產(chǎn)品開發(fā)與信息技術(shù)的利用都未提及；根據(jù)政策得分和具體文本內(nèi)容，政策改進意見為X2-X4-X3-X5-X6-X1。P5 得分為7.27，排名第八。該項政策是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)計委的、關(guān)于推進醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合的指導意見。可能因為政策內(nèi)容專門針對老年醫(yī)療領(lǐng)域，在政策時效、政策領(lǐng)域、政策功能以及政策創(chuàng)新方面的內(nèi)容都較為單一，和同等級的政策相比，待改進內(nèi)容為X9-X2-X6-X5-X4-X3。

（3）Ⅲ級政策。養(yǎng)老政策樣本中合格級別政策包括P9 和P1。其中，P9 得分為6.92，排名第九。該項政策是國務(wù)院辦公廳制定的關(guān)于老年人照顧服務(wù)項目的意見，政策文本內(nèi)容主要是倡導大力弘揚社會主義新風尚，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性；政策時效性方面無論是長期規(guī)劃，還是短期內(nèi)的目標都未提及；保障激勵手段單一；政策方案不具體，僅提供框架性的意見；并且尚未強調(diào)利用現(xiàn)代化信息手段推進老年服務(wù)的發(fā)展，因此，政策改進意見為X9-X2-X4-X6-X7-X3-X1。P1 得分6.02，排名第十，是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡辦的一項通知文件，因發(fā)布時間較早，政策在具體細則上存在較多待改善部分。該項政策除了政策工具變量指標賦值為1，其余政策變量指標均有不足之處；尤其是政策評價方面問題突出，文本中沒有設(shè)定具體的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標、缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)、尚未結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀；因此，結(jié)合與其他政策共同需要改進之處，該項政策的整改意見為X7-X9-X3-X4-X2-X6-X5-X1。

（三）案例對比

評級低的P1 各項指標得分都低于平均值，P8 和P1 在政策時效X2、政策公開X10、政策工具X8 部分取值相近，說明各項公開養(yǎng)老政策同時重視需求型、供給型以及環(huán)境型政策工具的使用；但忽視了對政策制定短期或長期的規(guī)劃；顯著性的不同之處在于政策評價X7、政策內(nèi)容X6 以及政策創(chuàng)新X9 部分，P8 政策文本中對養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展設(shè)有明確的目標，政策依據(jù)充分，而P1 則較為宏觀地說明發(fā)展方向，目的性缺失；在政策內(nèi)容X6 方面，評級高的政策文本內(nèi)容翔實，涉及領(lǐng)域廣泛，基本都涵蓋養(yǎng)老機構(gòu)改革、老年保險、老年教育、養(yǎng)老市場等重點部分。相反，政策評級低的政策內(nèi)容單一性較強，沒有從多層次多角度考慮養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展；政策創(chuàng)新X9 方面的差距也較大。隨著現(xiàn)代信息科學技術(shù)的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)與智能科技的融合成為大勢所趨，數(shù)字化信息平臺利用大數(shù)據(jù)推動養(yǎng)老信息資源的共享，智能化養(yǎng)老產(chǎn)品為老年人提供更加便捷、高效的養(yǎng)老服務(wù)，因此政策創(chuàng)新部分的意見對養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展也至為關(guān)鍵；其余兩者在政策性質(zhì)X1、政策功能X3、保障激勵X4、政策領(lǐng)域X5 方面的取值差距適中，區(qū)別在于政策的出臺是否利于推進示范基地的試點工作、是否善于利用各種激勵手段有效推動養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高、政策內(nèi)容是否全方位考慮關(guān)乎養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的各領(lǐng)域。

四、結(jié)論

基于2008-2019年國務(wù)院發(fā)布的10 項養(yǎng)老服務(wù)政策，構(gòu)建PMC指數(shù)模型對政策樣本進行具體量化評價，結(jié)果顯示為：P8＞P4＞P2＞P7＞P10＞P3＞P6＞P5＞P9＞P1，其中，P8、P4、P2 為優(yōu)秀政策；P7、P10、P3、P6、P5為良好政策；P9、P1 為合格政策。研究發(fā)現(xiàn)10 項政策樣本在政策性質(zhì)、政策工具、政策公開、政策評價、政策內(nèi)容、保障激勵以及政策領(lǐng)域方面存在優(yōu)勢，而在政策時效、政策創(chuàng)新、政策功能方面存在弱勢。鑒于此，本文認為我國養(yǎng)老服務(wù)政策的制定應(yīng)在保證基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，充實政策內(nèi)容、強調(diào)政策創(chuàng)新、明確政策目標、拓寬政策領(lǐng)域，使政策制定更加精準，落地更加務(wù)實，以有效發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)政策的增值服務(wù)價值。

因此，本文通過對養(yǎng)老服務(wù)政策文本的深度挖掘，探尋政策制定的共性范式，精準定位出各項養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的優(yōu)勢及劣勢。我們期改變傳統(tǒng)的僅對養(yǎng)老政策框架式的分析特點，為后續(xù)養(yǎng)老政策的深入研究提供新的視角與思維，對政府養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的廢、改、立提供重要參考意見，全面提高國家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的治理能力。但本文定量方法選擇較為單一，在下一步研究中擬結(jié)合其他政策評價方法，使研究結(jié)果分析更加普適科學。