■夏榕

一、引言

隨著環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的加劇，國家針對(duì)生態(tài)保護(hù)提出了一系列新思想新要求。2017 年十九大，習(xí)總書記明確污染防治為決勝小康社會(huì)的攻堅(jiān)戰(zhàn)之一；2018 年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先整治大氣、水、土壤和農(nóng)村人居環(huán)境等突出環(huán)境問題，同年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等文件來統(tǒng)籌和推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，目前污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得階段性成果，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、治理成效顯著。

但一些地區(qū)和部門仍存在相關(guān)政策落實(shí)不到位、治理效果不明顯的情況，阻礙了污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)行以及生態(tài)環(huán)境工作的開展。于是審計(jì)機(jī)關(guān)開始積極探索和實(shí)施環(huán)境政策跟蹤審計(jì)，由于實(shí)踐時(shí)間不長，審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不算豐富，審計(jì)實(shí)務(wù)中還存在許多問題，針對(duì)這種情況，本文提出了一系列應(yīng)對(duì)措施，旨在促進(jìn)我國環(huán)境政策跟蹤審計(jì)機(jī)制的健全和完善，推動(dòng)其更加高效地實(shí)施。

二、環(huán)境政策跟蹤審計(jì)的重要性

1.從形式維度審計(jì)來看，有助于推動(dòng)機(jī)制體制完善。

形式維度的審計(jì)是保證中央政令暢通、推動(dòng)地方政府進(jìn)行環(huán)境治理和保護(hù)的前提，圍繞環(huán)境政策措施的具體部署情況進(jìn)行。審查地方政府制定配套措施的依據(jù)是否適當(dāng)、制定流程是否合規(guī)；針對(duì)人員管理、資金使用、考核辦法、項(xiàng)目管理等是否做出了措施安排，相關(guān)規(guī)章制度是否健全；政策措施的可行性論證是否合理，有無切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展背景和污染現(xiàn)狀等。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境政策措施部署情況進(jìn)行檢查，能夠發(fā)現(xiàn)政策措施的不適應(yīng)與不完備，揭示可能存在的政策措施缺少、政策措施不適用等問題，推動(dòng)相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行完善，從源頭保證配套措施的可行性和一致性，為各地環(huán)境政策的貫徹落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

2.從事實(shí)維度審計(jì)來看，有助于促進(jìn)政策貫徹落實(shí)。

事實(shí)維度的審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)糾正各級(jí)政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差、促進(jìn)政策措施貫徹執(zhí)行的直接途徑，圍繞環(huán)境政策措施執(zhí)行過程的合規(guī)性和真實(shí)性進(jìn)行。審查所制定的地方環(huán)境政策配套措施是否被嚴(yán)格執(zhí)行；重大環(huán)境工程項(xiàng)目是否按照規(guī)定、計(jì)劃推進(jìn)和建設(shè)；各級(jí)政府環(huán)保資金的使用和管理是否合規(guī)和真實(shí)等。審計(jì)機(jī)關(guān)通過走訪詢問、實(shí)地調(diào)查等途徑，監(jiān)督和鑒證地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的具體措施和真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)實(shí)際狀況與國家或地方規(guī)定之間的差距，揭示各級(jí)政府環(huán)境治理過程中的違法違規(guī)行為，督促相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，能夠糾正各級(jí)政府環(huán)境政策執(zhí)行的偏差問題，推動(dòng)環(huán)境政策措施的實(shí)施和落地，為環(huán)境政策發(fā)揮效果提供了重要保障。

3.從價(jià)值維度審計(jì)來看，有助于提升環(huán)境治理能力。

價(jià)值維度的審計(jì)是評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果、提高各級(jí)政府環(huán)境治理能力的重要依據(jù)，圍繞環(huán)境政策實(shí)施后的各類“產(chǎn)出”進(jìn)行。審查各項(xiàng)環(huán)境政策措施的目標(biāo)是否完成，國家污染防治的任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)；重大環(huán)境工程的處理或運(yùn)營水平是否達(dá)標(biāo)；相關(guān)環(huán)境資金的使用和管理是否高效等。審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)事先制定的績效評(píng)價(jià)方法，對(duì)各級(jí)政府環(huán)境政策落實(shí)效果進(jìn)行定性或定量的評(píng)估，能夠較為直觀地了解各級(jí)政府之間的差距，在深入分析原因的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出整改意見，進(jìn)而提升被審計(jì)單位的環(huán)境治理和保護(hù)能力，提高我國政府環(huán)境治理水平和質(zhì)量。

三、環(huán)境政策跟蹤審計(jì)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.工作理念落后，形式維度審計(jì)不作為。

國家審計(jì)作為國家治理體系中的免疫系統(tǒng)，具備預(yù)防、揭示和抵御功能。預(yù)防功能要求國家審計(jì)及時(shí)預(yù)警一些傾向性、苗頭性問題，起到提前感知風(fēng)險(xiǎn)、盡快應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的作用。具體到環(huán)境政策跟蹤審計(jì)中，就是審計(jì)機(jī)關(guān)需要打破常規(guī)思維，在環(huán)境政策制定時(shí)而非落實(shí)后就介入審計(jì)，形成針對(duì)環(huán)境政策全過程的跟蹤審計(jì)。但就目前的實(shí)踐情況來看，審計(jì)機(jī)關(guān)仍秉持著傳統(tǒng)的審計(jì)理念，把審計(jì)簡單定義為事后的查錯(cuò)糾弊，雖然也發(fā)現(xiàn)了諸如“未編制保護(hù)應(yīng)急預(yù)案”、“環(huán)境項(xiàng)目前期調(diào)研或工作不充分”、“資金籌措方案不完善”等前期部署階段的問題，但由于審計(jì)機(jī)關(guān)介入時(shí)間的滯后，使得有瑕疵的環(huán)境政策措施未能及時(shí)得到修改和完善，這種形式維度審計(jì)的不作為嚴(yán)重影響了預(yù)防功能的發(fā)揮。

2.審計(jì)任務(wù)繁重，事實(shí)維度審計(jì)不全面。

環(huán)境政策跟蹤審計(jì)兼?zhèn)湔邔徲?jì)、環(huán)境審計(jì)和跟蹤審計(jì)的要點(diǎn)，要求審計(jì)人員以環(huán)境政策措施、重大環(huán)境項(xiàng)目、環(huán)境專項(xiàng)資金和環(huán)境治理效果為切入點(diǎn)，開展形式、事實(shí)和價(jià)值維度的全面審計(jì)，具有綜合性、專業(yè)性和復(fù)雜性的特征，加之審計(jì)時(shí)間跨度較長，涉及的相關(guān)部門較多，因此審計(jì)內(nèi)容較為繁多、審計(jì)難度較大，需要耗費(fèi)大量的審計(jì)資源。此外，由于審計(jì)全覆蓋的不斷推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)全年審計(jì)項(xiàng)目多、任務(wù)緊，導(dǎo)致審計(jì)資源和審計(jì)需求的矛盾進(jìn)一步加劇。實(shí)務(wù)中審計(jì)機(jī)關(guān)往往以重點(diǎn)抽查的方式開展環(huán)境政策跟蹤審計(jì)，不能涵蓋所有審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容，難以做到面面俱到和應(yīng)審盡審，使得審計(jì)范圍受到限制。

3.評(píng)價(jià)體系缺失，價(jià)值維度審計(jì)不深入。

隨著績效審計(jì)思想的不斷深入人心，在環(huán)境政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)越來越重視價(jià)值維度的審計(jì)和評(píng)價(jià)。適宜的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是開展價(jià)值維度審計(jì)的前提，也是衡量和評(píng)估被審計(jì)單位環(huán)境管理活動(dòng)效益的標(biāo)尺，但迄今為止，規(guī)范可行的績效評(píng)價(jià)體系尚未形成，導(dǎo)致我國環(huán)境政策跟蹤審計(jì)在價(jià)值維度上的評(píng)價(jià)比較淺顯，不夠深入。一方面相關(guān)公告中的描述比較含糊，僅僅指明“保護(hù)區(qū)保護(hù)不到位”、“污染物未有效清理”等，評(píng)價(jià)尺度的缺失使得政策實(shí)際效果難以明確界定；另一方面價(jià)值維度的內(nèi)涵還不夠豐富和全面，評(píng)價(jià)時(shí)只考慮了環(huán)境政策的直接效果，如相關(guān)任務(wù)指標(biāo)的達(dá)成情況，未將生態(tài)效益和社會(huì)效益等長期因素考慮在內(nèi)。

四、完善環(huán)境政策跟蹤審計(jì)的應(yīng)對(duì)措施

1.轉(zhuǎn)變審計(jì)工作思維，推動(dòng)審計(jì)關(guān)口前移。

形式維度審計(jì)需求與介入時(shí)間的不匹配，嚴(yán)重影響了政府審計(jì)從環(huán)境政策源頭堵住漏洞的效果，因此由事后、事中審計(jì)向事前審計(jì)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策全過程跟蹤審計(jì)的必然趨勢(shì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該首先加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的教育，使他們樹立起科學(xué)的審計(jì)工作理念，正確的認(rèn)識(shí)到事前審計(jì)的重要性，從而摒棄一些落后的、不適用的老套路；此外，光有意識(shí)上的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，審計(jì)機(jī)關(guān)還需要結(jié)合對(duì)全年審計(jì)項(xiàng)目的考量，制定出完善的審計(jì)工作計(jì)劃，合理規(guī)劃和安排審計(jì)時(shí)間，對(duì)于一些重大的環(huán)境政策，可以將審計(jì)介入時(shí)間提前至環(huán)境政策措施的部署階段，從而將審計(jì)關(guān)口前移落到實(shí)處。

2.改良審計(jì)方法技術(shù)，提高審計(jì)工作效率。

一方面應(yīng)該加快探索3S 技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境政策審計(jì)的應(yīng)用，如利用數(shù)據(jù)挖掘來揭示數(shù)據(jù)之間的隱蔽關(guān)聯(lián)，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)來獲取自然資源稟賦變化情況的信息等，從而提高審計(jì)分析的效率和效果；另一方面審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，向他們普及并使他們熟練運(yùn)用一些新的審計(jì)方法和技術(shù)，打造一批高素質(zhì)的政府審計(jì)人才，促使他們?cè)诤侠頃r(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成環(huán)境政策跟蹤審計(jì)工作。

3.科學(xué)推進(jìn)兩統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置。

首先，應(yīng)該加強(qiáng)不同級(jí)別審計(jì)機(jī)關(guān)之間的合作，通過建立溝通機(jī)制和搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全年審計(jì)工作的合理安排，使得審計(jì)人員和資源得到合理的分配，加快形成“全國審計(jì)一盤棋”的態(tài)勢(shì)。其次，應(yīng)該推動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌執(zhí)行，如開展環(huán)境審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)關(guān)注相關(guān)環(huán)境政策的落實(shí)情況，且項(xiàng)目之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，審計(jì)成果共享，從而節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。

4.豐富效果評(píng)估內(nèi)涵，完善績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

缺少績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就無法全面掌握被審計(jì)單位的績效情況，也就無法明確評(píng)價(jià)其績效優(yōu)劣，更談不上分析績效低下的原因、提出針對(duì)性的審計(jì)建議、督促被審計(jì)單位整改。為了提高環(huán)境政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)的質(zhì)量，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要進(jìn)一步拓寬環(huán)境政策效果評(píng)價(jià)的廣度和深度，并加快制定和頒布政策績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，為審計(jì)人員執(zhí)行工作提供指導(dǎo)和依據(jù)。而且在構(gòu)建效果評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，除了關(guān)注重大環(huán)境工程的運(yùn)營效益和環(huán)境政策的直接效果之外，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)該將相關(guān)環(huán)境資金的使用效益、環(huán)境政策產(chǎn)生的社會(huì)效益等納入評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)，如評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)狀況改善程度、公眾滿意度等。

五、結(jié)論和啟示

在打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，構(gòu)建生態(tài)文明的進(jìn)程中，環(huán)境政策跟蹤審計(jì)憑借著促進(jìn)各級(jí)政府貫徹落實(shí)環(huán)境政策的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，成為了我國審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。但目前我國環(huán)境政策跟蹤審計(jì)的開展還存在一些問題，筆者認(rèn)為可以通過轉(zhuǎn)變審計(jì)理念、改良審計(jì)方法、推進(jìn)兩統(tǒng)籌和完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系等途徑推動(dòng)其有序開展，從而在暢通中央環(huán)境政策以及建設(shè)美麗中國中發(fā)揮國家審計(jì)的應(yīng)有作為。