■黃麗華

一、引言

基層人民銀行同級審計是對本單位職能部門的內(nèi)部控制、業(yè)務經(jīng)營活動、履行崗位職責等方面進行的監(jiān)督和評價，是人民銀行內(nèi)部審計的一種重要形式。在全面從嚴治黨、從嚴管理的新形勢下，基層人民銀行黨委更加重視風險隱患排查工作，對重大資金使用、重要崗位負責人履職及重要業(yè)務活動等方面開展了一系列同級審計，對于控制和防范內(nèi)部風險，完善內(nèi)控制度，提高履職效能等方面起到了較好的促進作用。但從同級審計工作效果來看，還存在諸多影響同級審計職能發(fā)揮的問題，同級審計工作質(zhì)量還有待進一步提高。

二、當前同級審計存在的問題

1.有效監(jiān)督動力不足，審計環(huán)境尚需培育。

一是存在畏難情緒。同級審計對象是同事甚至是領導，少數(shù)內(nèi)審人員在審計中顧慮重重，不敢深究細查，擔心動真碰硬失去群眾基礎，得票率低，影響個人前途。因此，為完成任務，抓幾個“不痛不癢”的問題來完成任務。如人民銀行某縣支行開展同級部門負責人離任審計，只反映2 個會計憑證未蓋章的問題。

二是存在認知偏差。當前基層人民銀行大部分職能部門能認識到同級審計對防風險、促履職的重要性，但仍有少數(shù)部門和人員認為內(nèi)審就是挑毛病，擔心審計結果會影響部門考核名次和個人業(yè)績等，或多或少有抵觸的情緒。一方面工作配合度不高。提供審計資料不夠及時，對審計人員的檢查和詢問應付了事，不主動將規(guī)章制度、業(yè)務操作規(guī)程等提供給審計人員參考，想方設法掩飾風險隱患，影響同級審計工作效率。另一方面對書面確認審計發(fā)現(xiàn)的問題顧慮較多。審計發(fā)現(xiàn)問題被審計部門一般口頭都予以承認，但對書面事實確認抵觸較大，擔心被追責、問責，強調(diào)客觀理由，認為是內(nèi)部審計，口頭指出就可以，沒必要書面確認來較真。

2.審計理念更新不強，人員素質(zhì)亟待提高。

一是審計理念稍滯后。同級審計區(qū)別于“上審下”，體現(xiàn)在“金融衛(wèi)士”和咨詢服務作用。要求內(nèi)審人員的審計理念要從“查問題”向“防風險”轉(zhuǎn)變，大部分內(nèi)審人員還不接受績效、風險導向?qū)徲嬂砟睢Ｔ谕墝徲媽嵺`中，重查輕防，較少運用風險導向、內(nèi)部治理的理念來分析、評價履職效果，沒有能夠發(fā)揮內(nèi)審增加組織價值的應有作用。

二是業(yè)務素質(zhì)待提升。部分內(nèi)審人員業(yè)務政策和理論水平難以跟上形勢的發(fā)展，知識結構較為單一，加之缺乏系統(tǒng)培訓，相應的專業(yè)知識更新慢。尤其是新業(yè)務的規(guī)章制度晚于業(yè)務部門知曉，往往是開展同級審計前惡補有關規(guī)章制度。在審計中，底氣不足，力不從心，難以發(fā)現(xiàn)深層次、隱蔽性的問題，同級審計深度不夠。

三是人員隊伍仍不足。基層人民銀行審計人員與日益增加的審計任務不匹配。某中心支行審計人員占全行職工比例不到4%，被監(jiān)督部門18 個。2020 年，上級行委托的同級審計項目2 個，本單位黨委委托的同級審計項目7 個，另協(xié)助上級行參與審計項目及對轄內(nèi)縣支行開展離任審計，各類大小審計項目共計十余項。在人員力量不足的情況下，內(nèi)審部門安排審計資源方面也是優(yōu)先“上審下”項目。如2020 年，人民銀行某中心支行的預算管理同級審計只安排了2 名內(nèi)審部門人員來完成。由于人手不夠，就很難在規(guī)定的時間內(nèi)將問題查深查透，存在流于形式的現(xiàn)象，同級審計的效果相比較“上審下”差距較大。

3.審計報告精準不夠，監(jiān)督力度仍需加大。

一是反映問題避重就輕。同級審計中發(fā)現(xiàn)的問題要經(jīng)過多次與被審計部門溝通反饋，雙方“討價還價”后，涉及本行利益時往往大事化小、小事化了，只反映一些操作上的小問題，已查證事實保留率不高。如上級行安排的專項業(yè)務同級審計項目，審計報告要經(jīng)分管業(yè)務部門的行領導、行長審查簽字后再上報，行領導擔心本行的問題與全省系統(tǒng)內(nèi)其他地市中支的問題數(shù)量、嚴重性是不是均衡，會不會影響被審計部門在上級行的業(yè)務考核成績等，基于保護本單位利益思想、護短心里或者其他因素考慮，審計報告只反映些無足輕重的問題。

二是信息披露不夠充分。政府財政監(jiān)督部門、審計部門對人民銀行開展審計，通常要調(diào)閱內(nèi)部審計報告，有些外部審計就是通過內(nèi)部審計報告發(fā)現(xiàn)了一些問題線索。因此，領導審閱審計報告時，提防被外部審計發(fā)現(xiàn)問題線索，不想過多披露存在的問題，尤其是敏感性問題。審計報告未能如實反映、客觀評價，導致同級審計效果大打折扣。

三是審計建議操作性不強。審計建議是用來解決問題的，由于同級審計報告反映的問題不夠深入，審計建議大多就事論事，對審計發(fā)現(xiàn)的問題深入挖掘不夠，沒有對問題產(chǎn)生的原因進行深層次分析，導致所提建議空泛抽象，缺乏針對性，空話、套話多，或者過于原則化、籠統(tǒng)化。在一些同級審計報告中還出現(xiàn)了“通用建議”。如提高認識、加強隊伍建設、嚴格執(zhí)行各項規(guī)章制度等等，這樣的建議根本無法落實。

4.審計整改成效不佳，成果運用有待深化。

一是發(fā)現(xiàn)的問題整改難。按照《中國人民銀行內(nèi)審操作流程》的規(guī)定，同級審計下達“內(nèi)審意見書”，相比較“上審下”下達的“內(nèi)審結論和處理決定”，權威性不夠，對查出的問題沒有處罰權，也不具備約束被審計部門主動整改。后續(xù)整改管理上，內(nèi)審部門只是將被審計部門的《整改報告》收集入檔，對問題是否整改到位、整改效果不再深究和督查，一定程度上導致被審計部門不重視問題整改，屢查屢犯。審計發(fā)現(xiàn)的問題問責處理盡管有明文規(guī)定，但在具體實踐過程中，紀委、人事等部門礙于同事、熟人的關系，追責、問責顧慮仍然較多，有的問責還會牽涉到分管領導，更是不愿動真碰硬深究下去。

二是制度建設不夠完善?！吨袊嗣胥y行內(nèi)審工作制度》、《中國人民銀行內(nèi)審操作程序》是人民銀行內(nèi)審人員開展工作的“總綱”，這兩個制度都沒有對“同級審計”進行專門規(guī)定或者對“同級審計”操作程序進行明確。同級審計的對象、方式、內(nèi)容等無制度規(guī)定，從而導致內(nèi)審人員的監(jiān)督行為存在隨意性。如審計通知書還未出來，就進場開展項目，現(xiàn)場座談會、意見反饋會等未按規(guī)定程序進行，項目完成時間拖延，未在規(guī)定時間內(nèi)出具整改意見書，對整改情況未進行跟進等，影響了同級審計的權威性。

三、改進工作的對策及建議

1.理順機制體制，優(yōu)化同級審計的工作環(huán)境。

一是建立“一把手”負責制。要使同級審計職能有效發(fā)揮，就要真正落實領導責任制?！耙话咽帧笔莾?nèi)審部門的主管領導，在實施一些重要同級審計項目時，要親自參加。如進場見面會、意見反饋會、整改督促會等。專題聽取同級審計工作匯報，在思想行動上重視和支持內(nèi)審部門獨立開展工作，為其大膽、有效履職創(chuàng)造條件，把同級監(jiān)督作為服務本級黨委的重要方式，切實履行好同級監(jiān)督職責。

二是強化部門間協(xié)調(diào)溝通。內(nèi)審部門應加強與被審計部門溝通與交流，在開展同級審計前要及時將同級審計的文件精神、審計目的、內(nèi)容向?qū)徲媽ο髠鬟_，爭取部門負責人、分管領導的理解和支持。

三是完善內(nèi)審干部考核機制。對內(nèi)審干部考核、提拔，要考慮其工作的特殊性，不能以得票率“一刀切”，提高行領導投票的權重，降低被審計部門投票的權重。對堅持原則、敢于擔當?shù)膶徲嬋藛T要在業(yè)績考核、先進推薦和干部選拔任用中予以適當傾斜，提高內(nèi)審干部工作積極性。

2.優(yōu)化資源配置，增強審計隊伍整體力量。

一是培養(yǎng)職業(yè)操守。新形勢下，內(nèi)審干部要持之以恒地增強理想信念、黨紀法規(guī)和職業(yè)道德學習，增強責任感和使命感，要有敢于動真碰硬、敢于擔當?shù)木?，不為關系、權利、人情、利益所左右。堅守審計職業(yè)操守，堅持獨立、客觀和公正，切實維護好同級審計的權威和公信力。

二是加強業(yè)務培訓。通過對審計知識、技巧和方法的培訓，提高內(nèi)審人員的工作能力。內(nèi)審人員要定期抽出一定時間到業(yè)務部門跟班學習。平時采取“以審代訓”、遠程培訓等方式學習新業(yè)務知識。與當?shù)馗咝?、審計協(xié)會、會計協(xié)會聯(lián)合開展理論研究，學習審計前沿理論，拓寬同級審計視野和思路。

三是實行輪崗交流。一方面，對長期從事內(nèi)審工作的干部，達到一定工作年限要實行輪崗交流，經(jīng)驗豐富的內(nèi)審干部交流出去，能促進業(yè)務部門內(nèi)控和風險意識提升，也較好解決了長期在內(nèi)審部門工作產(chǎn)生的“疲勞癥”。另一方面，將業(yè)務部門經(jīng)驗豐富，具有較強的發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調(diào)、文字綜合能力，身體健康，能勝任內(nèi)審工作要求的干部調(diào)入內(nèi)審部門，提升內(nèi)審隊伍專業(yè)化水平。

四是更新思想理念。內(nèi)審干部要適應新形勢發(fā)展的需要，完善和發(fā)展審計理念，將內(nèi)控、風險、績效、治理等理念貫穿同級審計實踐，既要發(fā)現(xiàn)問題也要關注風險和績效。如開展金融扶貧和金融支持小微企業(yè)的同級審計調(diào)查，要從合規(guī)性向風險、績效上轉(zhuǎn)變，重點對金融政策執(zhí)行效果進行監(jiān)督和評價。

3.堅持唯真求實，認真把好同級審計報告質(zhì)量關。

一是審計建議切合實際，具有建設性。新形勢下，要求內(nèi)審部門要當好領導的參謀助手，為領導決策建言獻策。因此，審計人員要在審計建議上下工夫，對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要認真梳理和深入分析，與業(yè)務部門一道找準問題的癥結，從如何完善機制、防范風險上提出審計建議，切實履行好評價、咨詢職責，為本級黨委科學決策提供參考。

二是審計報告客觀公正，以獨立超脫的地位反映審計事項的真實情況。審計人員對審計事項要嚴肅認真，不隱瞞、不夸大、不回避、不遺漏審計發(fā)現(xiàn)的問題。行領導審閱審計報告時，政治站位要高，要摒棄保護主義的思想，實事求是地反映審計事項，對重大違規(guī)、重要內(nèi)控缺陷、體制機制問題要如實、全面反映。

三是開展同級審計報告展評活動。上級行審計部門對其部署的同級審計項目，每年組織一次審計報告展評，對評選出的優(yōu)秀審計報告進行點評，推動內(nèi)審人員在展評中學習，在點評中提高；本行黨委委托的同級審計項目，由黨委班子成員點評，從發(fā)現(xiàn)問題、防范風險、為本級黨委提出建設性管理建議來評價審計報告質(zhì)量，有效提升同級監(jiān)督質(zhì)效。

4.注重督促整改，推進同級審計成果轉(zhuǎn)化。

一是建立整改督導機制。把督促整改作為內(nèi)審部門、紀檢監(jiān)察部門、組織人事部門日常監(jiān)督的重要政治責任和工作任務，建立信息共享、結果共用、問題整改問責共同落實整改機制。強化審計成果在組織人事工作中的運用，把整改落實情況作為干部考核、任免、獎懲和相關決策的重要依據(jù)。及時跟進、督促業(yè)務部門整改。發(fā)現(xiàn)整改不到位，敷衍整改、整改不力、虛假整改的，應及時提出問責建議，按照相關工作程序移交有關部門嚴肅追責問責，典型案例公開曝光，增強震懾作用。

二是完善同級審計制度體系。一方面制定同級審計相關制度。結合實際，制定同級審計制度規(guī)定，對同級審計對象、內(nèi)容、方式和手段以及同級審計的組織實施、審計報告的質(zhì)量等作出規(guī)定。按照《中國人民銀行內(nèi)審操作程序》的要求，制定《內(nèi)部同級審計操作程序》，明確同級審計項目申報、人員調(diào)配、問題磋商、交流反饋等內(nèi)容，使同級審計工作有法可依，操作規(guī)范。另一方面對《中國人民銀行內(nèi)審操作程序》進行修訂。同級審計結論按照風險程度和違規(guī)事實輕重或者根據(jù)工作性質(zhì)下發(fā)審計結論，可發(fā)“處理決定”、“整改意見通知”等。

三是探索同級審計新方式。建立與異地同級人民銀行“交叉審計”制度。發(fā)揮人民銀行條塊管理體制優(yōu)勢，上級行安排的同級審計項目，由上級行牽頭組織地市中支之間開展“交叉審計”，統(tǒng)一制定審計方案、統(tǒng)一調(diào)度人員、統(tǒng)一處理口徑、統(tǒng)一匯總審計情況。通過“交叉審計”，有效解決同級審計人員力量不足、“熟人社會”、審計報告質(zhì)量不高、整改問責難、成果運用不充分等問題，提升同級審計監(jiān)督質(zhì)效。