曹瑞芬 張安錄

摘要?土地稅費(fèi)政策是解決因外部性存在而導(dǎo)致的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)失序的重要工具。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是土地稅費(fèi)制度的主要組成部分，其從耕地保護(hù)管理主體——地方政府視角出發(fā)，通過調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)耕地資源保護(hù)。以新增費(fèi)為例，初步嘗試將新增費(fèi)繳納、新增費(fèi)分配過程有機(jī)結(jié)合，視為橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并據(jù)此考察以新增費(fèi)為代表的土地稅費(fèi)政策的耕地保護(hù)作用機(jī)理。在此基礎(chǔ)上，采用湖北省縣級面板數(shù)據(jù)，通過建立動(dòng)態(tài)面板計(jì)量模型和引入系統(tǒng)GMM估計(jì)方法進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。理論分析與實(shí)證研究表明：①以新增費(fèi)為載體的縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度有助于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)外部性內(nèi)部化，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性、促進(jìn)耕地資源保護(hù)，然而其發(fā)揮的作用非常有限。②通過進(jìn)一步深入挖掘發(fā)現(xiàn)，新增費(fèi)分配效果不顯著是導(dǎo)致以新增費(fèi)為代表的土地稅費(fèi)政策績效不高的根本原因。③結(jié)合湖北省四大分區(qū)可知，新增費(fèi)分配不科學(xué)、不合理是制約分配制度有效發(fā)揮的深層次原因。結(jié)果顯示新增費(fèi)分配傾向于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄂東沿江平原區(qū)和受政策支持的鄂西山地，而作為湖北省糧棉油生產(chǎn)基地的鄂中平原區(qū)和鄂北崗地的新增費(fèi)分配明顯不足。

關(guān)鍵詞?土地稅費(fèi)政策;耕地保護(hù);新增費(fèi);地方政府;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號?F301.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）09-0139-07??DOI：10.12062/cpre.20200103

眾所周知，耕地資源具有強(qiáng)烈的外部性，其除了具備基本的生產(chǎn)功能外，還能產(chǎn)生生態(tài)效益和社會效益[1-2]，但這種生態(tài)效益和社會效益的受益者為無須支付任何代價(jià)的全體社會成員[3]。耕地所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益未能納入耕地利用收益中，使得巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下耕地資源大量流失[4]。許多學(xué)者認(rèn)為，政策工具是解決因外部性存在而導(dǎo)致的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)失序的重要途徑[5]。為了實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)化，稅費(fèi)政策和管制政策是常見的兩類政策，其都能夠抑制因外部性造成的過度轉(zhuǎn)用，但方式和效果則存在差別[6]。黃賢金等[7]指出，由于直接管制政策存在著信息監(jiān)管等方面的缺陷，將稅費(fèi)政策與其結(jié)合能夠提高管制的有效性。然而，現(xiàn)有研究多集中在土地管制政策方面[8-13]。近年來，探討土地財(cái)稅制度耕地保護(hù)效果的研究逐漸興起。但研究視角大多從耕地保護(hù)的利用（經(jīng)營）主體——農(nóng)戶出發(fā)[14-18]，尚缺乏土地財(cái)稅制度在耕地保護(hù)的管理主體（中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國有農(nóng)場）和社會監(jiān)督主體等方面的效應(yīng)研究[19]。耕地保護(hù)的外部性促使各級地方政府偏向于采取見效快的短期行為，而不是“費(fèi)力不討好”的耕地保護(hù)[20]，影響了耕地保護(hù)效果。因此，調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性至關(guān)重要[21]。

中國土地財(cái)稅調(diào)節(jié)制度包含土地出讓金制度、土地稅費(fèi)制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、土地信貸制度等[22-23]，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡稱新增費(fèi)）是土地稅費(fèi)制度的主要組成部分，其從耕地保護(hù)管理主體——地方政府視角出發(fā)，通過調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)耕地資源保護(hù)。然而有關(guān)其耕地保護(hù)作用機(jī)理及效果評價(jià)的研究較為少見，僅有的研究主要圍繞新增費(fèi)繳納的耕地保護(hù)績效評價(jià)[22-23]，或者旨在提高土地整治效果的新增費(fèi)分配方案設(shè)計(jì)[24-25]，將新增費(fèi)繳納、新增費(fèi)分配作為有機(jī)整體，視為橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并探討其耕地保護(hù)作用機(jī)理的研究幾乎沒有。為此，從地方政府出發(fā)，基于外部性內(nèi)化視角，探討以新增費(fèi)為載體的跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的耕地保護(hù)作用機(jī)理，可豐富耕地保護(hù)的研究視角。此外，在理論分析基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以湖北省為例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并據(jù)此提出可供參考的政策建議。

湖北省位于長江中游、洞庭湖以北，是中國“中部崛起”戰(zhàn)略的支點(diǎn)和中心。省內(nèi)地勢平坦，土壤肥沃，歷來是中國重要的糧棉油生產(chǎn)基地，2017年全省耕地總面積523.59萬hm2，占全國耕地總面積的3.88%。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，湖北省的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量呈現(xiàn)出減少和下降的趨勢，耕地資源保護(hù)受到前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[26]。為保障國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，湖北省不斷加大用于耕地保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付資金投入，主要依托于國土部門的土地整治項(xiàng)目、財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、水利部門的小農(nóng)水高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)改委的新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)部門的旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范項(xiàng)目、測土配方施肥補(bǔ)貼項(xiàng)目和土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目，其中國土部門的土地整治項(xiàng)目資金——新增費(fèi)所占比重最大。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011—2014年湖北省新增費(fèi)占所有耕地保護(hù)轉(zhuǎn)移支付資金的比重分別為80.61%、81.71%、86.71%、80.79%，均在80%以上。因此，研究湖北省新增費(fèi)制度的耕地保護(hù)績效，并據(jù)此提出可供參考的政策建議，對于全省乃至全國都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1?土地稅費(fèi)政策的耕地保護(hù)作用機(jī)理

新增費(fèi)是我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)中征收時(shí)間較長、改革較早的稅費(fèi)之一，其功能定位具體表現(xiàn)在保護(hù)耕地、抑制用地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)，耕地資源外部效應(yīng)內(nèi)部化以及籌集資金、促進(jìn)土地開發(fā)整理[22]。實(shí)際中，新增費(fèi)繳納抑制了地方建設(shè)占用耕地的動(dòng)機(jī)，新增費(fèi)分配調(diào)動(dòng)了地方保護(hù)耕地的積極性，二者目標(biāo)一致，相輔相成。因此，可以嘗試將新增費(fèi)繳納、新增費(fèi)分配作為一個(gè)有機(jī)整體，視為省級政府統(tǒng)籌的縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即新增費(fèi)由建設(shè)用地指標(biāo)多的非農(nóng)發(fā)展區(qū)流向耕地保護(hù)任務(wù)重的農(nóng)地保護(hù)區(qū)，具體運(yùn)行機(jī)理可結(jié)合圖1進(jìn)行闡述。對于縣級地方政府來說，其一方面要為建設(shè)占用耕地繳納新增費(fèi);另一方面，其會以土地整治項(xiàng)目為平臺，獲取新增費(fèi)用于耕地保護(hù)。通常情況下，非農(nóng)發(fā)展區(qū)建設(shè)占用耕地較多，而耕地保護(hù)任務(wù)較輕，那么其繳納的新增費(fèi)可能會大于分配到的新增費(fèi)，即為新增費(fèi)凈流出地區(qū);相反，耕地保護(hù)區(qū)的耕地保護(hù)任務(wù)較重，而新增建設(shè)用地指標(biāo)較少，那么其分配到的新增費(fèi)就會大于繳納的新增費(fèi)，即為新增費(fèi)凈流入地區(qū)。假設(shè)n個(gè)縣級地方政府同屬于省級政府m，那么由省級政府m統(tǒng)籌，對n個(gè)縣級地方政府收取新增費(fèi)和分配新增費(fèi)的行為可以被視為縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即新增費(fèi)由建設(shè)用地指標(biāo)多的非農(nóng)發(fā)展區(qū)向耕地保護(hù)任務(wù)重的農(nóng)地保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移。由湖北省政府統(tǒng)籌安排、對86個(gè)縣級單位收取新增費(fèi)和分配新增費(fèi)的工作，即為縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

由表1可知，文中模型一、模型二均通過了Sargan檢驗(yàn)和AR（2）檢驗(yàn)，表明所使用的工具變量有效和模型設(shè)定正確。估計(jì)結(jié)果顯示，被解釋變量——年末耕地面積的滯后項(xiàng)（cul（-1））系數(shù)分別為0.999 5、0.999 0，且具有很好的統(tǒng)計(jì)顯著性，證實(shí)了耕地資源保護(hù)具有較強(qiáng)的路徑依賴性。核心解釋變量——以新增費(fèi)為載體的縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度（trans）有助于耕地資源保護(hù)，其回歸系數(shù)分別為0.027 0、0.033 3且具有很好的統(tǒng)計(jì)顯著性，這與理論預(yù)期完全一致。對于控制變量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（gdpper）和人口規(guī)模（population）對耕地資源保有量均具有顯著的負(fù)效應(yīng)，結(jié)合曲福田等[35]提出的經(jīng)濟(jì)增長和耕地變化的庫茲涅茨曲線假說可知，湖北省的經(jīng)濟(jì)增長方式有待進(jìn)一步改進(jìn)，粗放式的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張仍是其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。此外，由模型二的估計(jì)結(jié)果可知，無論是核心解釋變量的結(jié)果還是控制變量的結(jié)果，與模型一相比都沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化，說明模型估計(jì)結(jié)果具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)健性。

然而，文中核心解釋變量的系數(shù)絕對值較小。模型一、模型二的估計(jì)結(jié)果顯示，跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額，即凈新增費(fèi)每增長1億元，分別僅能增加耕地資源面積約27hm2、33 hm2。說明湖北省以新增費(fèi)為代表的土地稅費(fèi)政策雖有助于耕地資源保護(hù)，但其發(fā)揮的作用非常有限。研究結(jié)論解釋了新增費(fèi)制度實(shí)施以來地方政府仍熱衷于爭取建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象。因此，挖掘新增費(fèi)制度績效水平不高的深層次原因，并據(jù)此提出改進(jìn)的措施迫在眉睫。由前文的理論分析可知，我國的新增費(fèi)制度包含新增費(fèi)繳納和新增費(fèi)分配，那么究竟哪種方式制約了制度的有效發(fā)揮，需進(jìn)一步就二者的耕地保護(hù)效應(yīng)進(jìn)行分析。

3.2?新增費(fèi)繳納和新增費(fèi)分配效應(yīng)分析

實(shí)際中，相比于新增費(fèi)分配，我國新增費(fèi)的繳納更加科學(xué)規(guī)范?！缎略鼋ㄔO(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》（財(cái)綜字[1999]117號）和《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知》（財(cái)綜[2006]48號）明確指出新增費(fèi)的征收對象為取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府，征收標(biāo)準(zhǔn)由1999年的5～70元/m2提高到10～140元/m2，且新增費(fèi)的30%上繳中央財(cái)政，70%上繳地方財(cái)政，征收程序規(guī)范、征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)明確。而新增費(fèi)分配屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，透明度差、隨意性強(qiáng)。雖然中央分成新增費(fèi)分配因素法的釆用在很大程度上提高了新增費(fèi)分配的科學(xué)性，減少了地區(qū)間相互攀比的現(xiàn)象，有助于形成良性的區(qū)間競爭關(guān)系，然而，就省對下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來說，湖北省財(cái)政廳、湖北省國土資源廳出臺的《關(guān)于調(diào)整地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)分配方式的通知》（鄂財(cái)建發(fā)[2007]64號）顯示，其地方分成新增費(fèi)的分配方式仍為項(xiàng)目下達(dá)形式。因此，對湖北省來說，新增費(fèi)分配效果不顯著可能是導(dǎo)致以新增費(fèi)為載體的跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度發(fā)揮作用有限的根本原因。為了檢驗(yàn)新增費(fèi)繳納和新增費(fèi)分配的耕地保護(hù)效果大小，將方程（1）修正如下。

式中，subit表示第i地區(qū)第t年的新增費(fèi)繳納額，disit表示第i地區(qū)第t年的新增費(fèi)分配額，其他變量的解釋同方程（1）?；貧w結(jié)果如表2所示，可以發(fā)現(xiàn)新增費(fèi)繳納會顯著促進(jìn)地方政府保護(hù)耕地，其回歸系數(shù)為0.087 9且具有很好的統(tǒng)計(jì)顯著性，但新增費(fèi)分配對耕地資源保護(hù)的影響不顯著，其回歸系數(shù)為0.001 6卻不具有統(tǒng)計(jì)顯著性，說明湖北省新增費(fèi)制度發(fā)揮作用有限的根本原因是新增費(fèi)分配不科學(xué)、不合理。實(shí)證結(jié)果與前文的理論分析一致。剔除特殊樣本后的回歸結(jié)果如模型四，各變量系數(shù)和顯著度相比模型三沒有明顯變化，進(jìn)一步支撐了本文的理論機(jī)制。因此，改革新增費(fèi)分配制度能夠顯著增強(qiáng)以新增費(fèi)為代表的土地稅費(fèi)政策的耕地保護(hù)效果。

3.3?新增費(fèi)分配情況及改進(jìn)措施

前文的分析表明新增費(fèi)分配不科學(xué)、不合理是導(dǎo)致新增費(fèi)制度發(fā)揮作用有限的根本原因，那么新增費(fèi)分配的具體情況如何，應(yīng)怎樣改進(jìn)？表3為1999—2014年間湖北省四大分區(qū)的新增費(fèi)分配和耕地保有量占比情況。由表3可知，總體上，1999—2014年間鄂東沿江平原區(qū)和鄂西山地的新增費(fèi)分配占比大于耕地保有量占比，而鄂中平原區(qū)和鄂北崗地的新增費(fèi)分配占比小于耕地保有量占比。時(shí)間上，鄂東沿江平原區(qū)的新增費(fèi)分配占比近6年來一直高于耕地保有量占比，鄂西山地則是自2011年開始轉(zhuǎn)變;同時(shí)，鄂北崗地的新增費(fèi)分配占比近6年來一直低于耕地保有量占比，鄂中平原區(qū)則是自2011年開始轉(zhuǎn)變。鄂中平原區(qū)和鄂北崗地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，是湖北省重要的糧棉油生產(chǎn)基地。這些地區(qū)承擔(dān)的耕地保護(hù)任務(wù)較重，在全省乃至全國的糧食安全、生態(tài)安全建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。然而，由于新增費(fèi)分配項(xiàng)目法缺乏科學(xué)規(guī)范的分配標(biāo)準(zhǔn)，造成財(cái)政資金并未重點(diǎn)流向這些貢獻(xiàn)度大的地區(qū)。相反，鄂東沿江平原區(qū)和鄂西山地，要么由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，爭取上級政府轉(zhuǎn)移支付資金的機(jī)會較大，要么由于地處落后的邊遠(yuǎn)山區(qū)，受政策扶持力度較大，分配到的財(cái)政資金均超出了其應(yīng)得的數(shù)額。因此有必要改革省以下新增費(fèi)分配方式，以提高財(cái)政資金的耕地保護(hù)效果。

目前，我國中央分成新增費(fèi)的分配方式為因素法，其在很大程度上提高了新增費(fèi)分配的科學(xué)性，減少了地區(qū)間相互攀比的現(xiàn)象。而湖北省地方分成新增費(fèi)的分配方式依然采用的項(xiàng)目法，在很大程度上限制了新增費(fèi)的利用效率。因此可借鑒中央分成新增費(fèi)的分配方式，采用客觀、公平、公正、合理的因素法，此外，因素的選取應(yīng)客觀全面，如以耕地保護(hù)為目標(biāo)的新增費(fèi)分配應(yīng)全面考察耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)水平，并將往年分配到的新增費(fèi)的利用情況作為調(diào)整當(dāng)年新增費(fèi)分配的主要因素，對資金利用效率高的地區(qū)適當(dāng)提高分配比例，對資金利用效率低的地區(qū)適當(dāng)降低分配比例。

4?研究結(jié)論與討論

4.1?研究結(jié)論

從地方政府出發(fā)，基于外部性內(nèi)化視角，探討以新增費(fèi)為代表的土地稅費(fèi)政策的耕地保護(hù)作用機(jī)理，并以湖北省為例，采用2009—2014年間縣際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。理論分析與實(shí)證研究表明，以新增費(fèi)為載體的縣際橫向跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度有助于調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)耕地資源保護(hù)，然而其發(fā)揮的作用非常有限。據(jù)此本文進(jìn)一步深入挖掘發(fā)現(xiàn)，新增費(fèi)分配不科學(xué)、不合理是導(dǎo)致跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度績效不高的根本原因。目前，我國中央分成新增費(fèi)的分配方式為因素法，其在很大程度上提高了新增費(fèi)分配的科學(xué)性，減少了地區(qū)間相互攀比的現(xiàn)象。而湖北省地方分成新增費(fèi)的分配方式依然采用的項(xiàng)目法，其在很大程度上限制了新增費(fèi)的利用效率。結(jié)合湖北省四大分區(qū)可知，新增費(fèi)分配傾向于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄂東沿江平原區(qū)和受政策支持的鄂西山地，而作為湖北省糧棉油生產(chǎn)基地的鄂中平原區(qū)和鄂北崗地的新增費(fèi)分配則明顯不足。因此有必要改革省以下新增費(fèi)分配方式，采用客觀、公平、公正、合理的因素法。此外，因素的選取應(yīng)客觀全面，如以耕地保護(hù)為目標(biāo)的新增費(fèi)分配應(yīng)全面考察耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)屬性，并將往年分配到的新增費(fèi)的利用情況作為調(diào)整當(dāng)年新增費(fèi)分配的主要因素，對資金利用效率高的地區(qū)可適當(dāng)提高分配比例，對資金利用效率低的地區(qū)則應(yīng)適當(dāng)降低分配比例。

4.2?討論

以新增費(fèi)為例，探討土地稅費(fèi)政策的耕地保護(hù)作用機(jī)理，并以湖北省為例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，研究結(jié)果與理論預(yù)期一致，且與已有研究成果相符[22-23]，研究結(jié)論對于進(jìn)一步完善我國省以下特別是中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)省以下財(cái)政管理體制、更好地發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目的具有重要意義。然而，我國地域遼闊，不同類型省份的土地

財(cái)稅制度的實(shí)施方式可能不同，進(jìn)而導(dǎo)致其耕地保護(hù)效果也可能不同，如江蘇、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的新增費(fèi)分配已經(jīng)采用因素法，后期可針對不同類型省份的土地財(cái)稅制度進(jìn)行研究，實(shí)行差別化的財(cái)稅制度改革。此外，考慮到縣級層面新增費(fèi)繳納、新增費(fèi)分配以及耕地資源面積數(shù)據(jù)獲取的困難性，文中實(shí)證檢驗(yàn)僅采用的2009—2014年間縣級面板數(shù)據(jù)，樣本數(shù)據(jù)的時(shí)間序列時(shí)期稍短，后期可進(jìn)一步通過各種途徑豐富樣本數(shù)據(jù)，以保證估計(jì)結(jié)果更加精準(zhǔn)可靠。

（編輯：李?琪）

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